通往善制之路——互补系统论视野下中国治理制度的探索完善

□ 凃明君 张志明 周骏驰

党的十九届四中全会提出要构建系统完备的制度体系，加强系统治理，指明中国治理首先是系统治理，其基本路径和主要的基础性工作是构建系统的制度体系。要全面准确把握中国治理制度构建的系统性，不仅要结合十九届四中全会精神分析制度体系本身的系统性，而且要结合党的十八大以来与治国理政新理念新思想新战略相关的重要文献，以互补系统治理的视角，将制度体系建设放到系统治理的宏观层面中去考察，即放到“目的—理念—制度”的组织系统中去考察，这样才能领会到治理体系是一整套相互关联的制度体系，认识到组织使命、发展理念与制度建设的良性互动关系，从而更自觉地以国家长治久安、人民安居乐业为组织目的引领制度建设，以协同并进的发展理念为国家意志指导制度创新。

一、系统治理与系统制度的提出及其基本含义

进入新世纪以来，欧美学者在反思“治理失败”（governance failure）[1](P14-20)的过程中意识到多元自治协同治理的局限性之后，将之与同时注重政府管理者角色的元治理相结合，[2](P91)初步提出了“系统治理”（system governance）[3](P190)的新治理理论。如果说上述系统治理学说偏重学术理论，那么大致与之同时，中共中央从实践出发，在2013年提出推进国家治理现代化前后，注重顶层设计与基层探索相结合，指出治理就是“系统治理”。

（一）系统治理与系统制度的提出过程

事实上，“系统”和“治理”在中共中央的各种重要文献中都不是新词汇，上个世纪各代领导人均经常用到“系统”；而“治理”也不是引进西方治理理论之后才有的新事物，如中共中央1981年6月批转的中央政法委《京、津、沪、穗、汉五大城市治安座谈会纪要》明确提出：“争取社会治安根本好转，必须……实行全面‘综合治理’”。[4](P1418)中共中央随后在正式文件中肯定了“综合治理”这一提法；从1991年一直到2018年，中央社会治安（管理）综合治理委员会一直是中共中央直属的一个常设机构，各级党委均设有综合治理委员会。

2012年10月，党的十八大报告有6处使用“系统”，12处使用“治理”，虽未正式合称“系统治理”，但“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”之表述说明，系统与治理已经通过“制度体系”的表述相呼应[5](P14)。2013年5月31日，习近平总书记在“深化平安中国建设工作会议”上讲到：“坚持源头治理、系统治理、综合治理、依法治理”，[6]这是领导人第一次明确提出“系统治理”。此类工作会议虽非顶级会议，但这次由政法综治部门部署社会治安的工作会在社会政治生活中的影响还是很大的，它不仅涉及面广，而且如上引所言很有历史。由此亦可看出系统治理与综合治理的历史渊源。

2013年11月，党的十八届三中全会提出推进国家治理现代化用以实现党的十八大所宣示的十二字“制度目标”，并明确提出：“坚持系统治理……实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。[5](P539)这是中共中央重要文件中首次明确将“系统”与“治理”相连用，在中国最重要的会议上正式提出“系统治理”。紧接着，2013年12月下旬中央农村工作会议[5]，2014年1月上旬中央政法工作会议[7]和3月上旬十二届全国人大二次会议[8]，领导人都明确联用“系统治理”，表明系统治理的理念在各领域逐步展开。

2019年11月，党的十九届四中全会在《决定》中明确提出：“突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度……构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。”[9]十二个字制度目标的规定，以系统完备为首；十六个字治理属性的阐述，以系统治理为统领。系统与治理两者连用，不是对党的十八大和十八届三中全会的简单重复，而是表明中共中央对治理与制度的系统性及其内在关联有了更加全面、更加深刻的认识，更加明确地要求以构建系统的制度体系为主要工作内容实现系统治理，即通过系统善制实现系统善治。

（二）治理体系是一整套由使命和理念引导的制度体系

党的十八届三中全会提出全面深化改革总目标，初步揭示出中国特色社会主义制度与国家治理现代化的紧密联系；习近平总书记随后对总目标的解释，阐述了两者的直接关系：国家治理体系是管理国家的制度体系，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。简而言之，治理体系就是系统的制度体系。

制度优势是国家治理优势的集中体现，制度的竞争与合作关系是现代民族国家之间最直接的竞合关系。党的十九届四中全会将党的十八届三中全会确定的总目标作为主题亦非简单重复，它增加了坚持和完善党的领导根本制度，调整了社会主义基本经济制度的内容和具体表述，深化和丰富了基本制度的认识，并提出了重要制度的概念，使制度体系的体系性展现得更加充分。正像几代领导人反复强调的那样：制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。可以说，制度是组织系统的内在规定性，而治理体系则是制度在治理行为中的集中体现。一个系统是否得到有效治理，制度是最为关键的标志；一套治理体系到底是什么样的性质，取决于它的制度。

中国特色系统治理的制度自信，体现了中国特色的文化自信；中国特色系统治理虽然极其重视制度，但并不是制度决定论。互补系统治理理论认为，每个个体都以自然的机制和自主的意志形成实然的机制；但个体的实然机制不可能独生独存，它是在探索和试错中与社会、与他人互补互动、功能耦合的产物；耦合稳定的机制和结构关系，通过融入国家社会集体意愿等文化价值因素而正式化，形成具有相当约束力、指导性的程序和体制，统称制度。

在整个治理系统的宏观层面，一个组织，比如国家首先要明确其共同目的，即存续使命是什么；然后是理性地思考以何种战略路径、战略意图去实现其目的，广义的理念不仅包括以何种理论为指导，走什么路，举什么旗，还包括战略定位和精神追求的调整，如将自身定位为封闭还是开放，将发展速度调控为暂时的稳定巩固还是某个时期步子迈得大一点等等；第三步才是如何以系统完备的制度体系规范种种组织行为、治理行为；最后，还要将行为结果反馈到最初的目的，两者相比照之后再调整治理行为，调整精神气质或战略指针，如经济建设为中心，市场的基础性作用调整到决定性作用等等。这也就开始了新一轮的循环。[10]

显然，在制度化、正式化的过程中，文化价值起到了很重要的作用。治理行为既受到目的理性，即作为组织存续使命的引领，也受到价值理性，即国家意志的指导。中共中央一贯强调思想意志的统一对治理制度设计与执行的重要性，一贯强调以文化自信支撑制度自信，强调国家的历史传承、文化传统在治理体系、制度体系的选择、设计和实施时的重要作用。

二、以安居乐业、长治久安为目的引领制度建设

治理是系统治理，其系统性首先体现在整体的动态稳定性，即组织通过目的与机制的良性互动以长期存续。中国特色系统治理，追求的就是人民安居乐业、国家长治久安之目的与中国特色社会主义制度的良性互动。

（一）人民安居乐业、国家长治久安是治理的目的

中国特色系统治理不否认局部社会的多元化、不确定和风险性，但更注重国家社会的整体稳定性。在古代和近代中国，治理的对象主要指江河，也指涉国家社会，主要都是“使安定”的意思。[11]1980年代提出的“社会治安综合治理”是中国特色系统治理的直接起源，其意也是“使安定”；邓小平同志的几次讲话也都谈到了安定之于社会主义建设和治理国家的基础性价值，后来强调“稳定是前提”“稳定压倒一切”，也都是把政治稳定作为国家治理的基本价值。[12]

党的十八大以来，中共中央对“治理”的稳定蕴含进行了更系统的阐释，即坚持系统治理、确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。显然，在第一次公开提出“系统治理”时，领导人就对何种治理可冠以系统之名进行了解释，即具有整体论属性的人民安乐、社会安定、国家安治,这既传承了邓小平治理表述中的系统蕴含，[13]也顺应了当前中国人的心理需求，较为全面地表达了中共中央以国家社会系统的稳定发展为治理目的。

党的十九大报告不仅再次宣示了中国特色系统治理的上述基本目的，而且更加突出了国家安全全面加强的要求；十九届四中全会提出要抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度，推动制度体系不断自我完善发展、永葆生机活力，再次强调了制度构建要以人为本的人民立场，即以人民幸福生活为根本出发点的立场。综上，中国共产党治国理政的根本目的是人民安乐，根本保障是国家安全，整体表现是社会稳定、总体安全、整体稳定、繁荣昌盛，这既是中国特色系统治理的基本诉求和总体目标，也是制度体系建设的根本目的。

值得指出的是，以人为本构建制度的原则，不仅体现于本国的制度建设中，也体现在关于国际秩序建设的设想中。倡导“一带一路”，坚持推动构建人类命运共同体，不是输出革命，而是要本着共同、综合、合作、可持续、安全的理念，尊重和保障每一个国家的安全，是追求“互利互惠、共同安全”的共同体。[14]建设持久和平、普遍安全的世界，是全世界的共同追求，也是马克思主义全人类幸福之宗旨的追求；“构建人类命运共同体”实质上也是以人为本，它多次被写入联合国会议决议，体现了国际社会对中国特色系统治理之治理目的的较普遍认同。

（二）新时代战略布局以制度建设为主线

基于上述理解不难发现，从党的十八大、十八届三中全会、党的十九大和十九届四中全会的报告和决定中贯穿着系统治理的思想，尤其是将系统治理体系中的制度体系建设作为治理现代国家的关键和主要内容、“五位一体”总体布局的基本内容和“四个全面”战略布局的逻辑主线。

2012年，在主持起草党的十八大报告中，习近平同志要求在提出全面建成小康社会发展目标的同时提出制度建设目标这一新的表述。后来，党的十八大报告从经济、政治等5个方面提出了全面深化改革开放的制度目标，强调全面建成小康社会必须构建系统完备的制度体系。这一新的重要表述中的“必须”，指的就是必要条件：如果没有建成系统完备的制度体系，就没有全面建成小康社会；小康社会一定要有制度体系这个必要条件、必要蕴含。

系统的改革是为了建设系统的制度，系统的制度是为了国家长治久安，是为了全面建成小康社会的内涵更加准确全面。理解了小康社会的制度蕴含，就非常清晰地理解了第一个全面到第二个全面之间紧密的逻辑关联：国家治理现代化之第二个全面的战略部署，就是要落实有着制度体系新要求的全面建成小康社会之第一个全面的新目标；全面深化改革所有领域全部的改革要求都是完善和改革制度；三百余项改革任务，每一项都是对某项制度的改革提出具体要求。

在整套国家制度体系中，法律是最严厉、最基础的制度；在整套治理体系中，法治是最严格、最基本的治理方式。有鉴于此，要建成系统完备的制度体系，首先要有一套系统完备的法律体系；要推进国家治理现代化，首先要推进法治现代化。这就是第三个全面——全面依法治国的逻辑来由。党的十八届四中全会明确指出了依法治理与系统治理是紧密相连的：推进多层次多领域依法治理，坚持系统治理、依法治理、综合治理……[15]只要抓住了系统治理中制度体系建设这根主线，就很容易发现，从第一个全面的制度目标、到第二个全面的治理体系目标、到第三个全面的法治国家目标，三个全面顺次而下的逻辑关系十分清晰。

顺着系统治理的制度主线来看第四个全面，也是如此。全面从严治党一是要思想建设从严，二是要制度建设从严，而思想建设从严要落到实处，最终还是要体现在纪律和规矩上，体现在制度的实施上。制度治党的意义在于以制度化、规范化、程序化的方式治理党内政治生活，这在党的十九大报告中体现得更加具体，其中有三点充分体现了中国特色系统治理思想，一是以党章为根本遵循，以之为纲推进新时代党的建设总要求；二是思想建党和制度治党同向发力，推进党的建设总体布局；三是把制度建设贯穿于政治建设、思想建设、组织建设、作风建设和纪律建设之中。所谓贯穿，就是用一根主线将每一颗“珍珠”串联起来，党建实际工作的主线，就是制度主线。党的十九届四中全会又专门阐述了坚持和完善党的领导制度体系，并将之作为整个中国特色社会主义制度体系建设的首要任务，具有十分鲜明的中国特色。

只有与目的使命良性互动的治理制度，才是好的、善的制度体系，这是系统善制的必要标准之一。党的建设总布局，以制度建设为主线，它最终是为了实现全心全意为人民服务的宗旨，是系统善制；新时代“四个全面”战略布局以制度建设为主线，是要为国家社会的长治久安奠定一整套系统完备、富有弹性的制度前提，最终是为了人民的福利、民族的复兴，是努力通过系统善制实现系统善治的治理行为。

三、以协同并进的发展理念指导制度创新

习近平总书记在关于党的十九届四中全会《决定》的说明中提到，改革更多面对的是深层次的体制机制问题。解决深层次的制度程序问题，首先要以更高要求作好自上而下的顶层设计工作，并以之观照改革的系统性、整体性、协同性，以机制运转有效为基本标准去建章立制、构建好的治理体系、善的制度体系。如果说整体稳定是基于人民立场对系统外在属性的宏观描述，那么要想让整个国家治理组织系统保持相对动态平衡，还要注重激发和协调基层微观各方面活力，促使系统内部各要素在动态发展中创新性地涌现出相对稳定的新关系结构，即制度创新。[16]

（一）“五位一体”大局观和互补协作治理制度

中国特色系统治理将社会看作是一个相互协同的大系统。系统治理的整体性、全局性、大局观强调系统的特定要求（如组织目标、共同意愿等）的整体性要通过内部各要素功能的耦合，即要素间的相互关联和协作实现。这一过程依赖于要素功能的发挥和目的的实现，即需要的满足为前提。党的十九大报告指出我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，要着力解决好发展不平衡不充分问题，对改革、治理和发展的全局性和关联性作了更深入阐释。改革是一项系统工程，是顶层设计要求下的体制机制重整过程，体制机制复杂的关联性、耦合性，要求各项改革举措之间要有高度的关联性、耦合性。建立系统善制的全面深化改革从内容上讲，包括经济、政治、文化、社会、生态等子系统、多领域；推进国家治理现代化的系统善治要推进所有领域的改革，是全面的、系统的改进，是各领域改革和改进的联动和集成，覆盖“五位一体”总体布局，覆盖改革稳定发展治国理政所有领域。

大局观的实质是各领域具有组织协同性，而其前提则是各领域内部具有组织协同性，尤其是各领域的主体具有组织协同性。党委领导、政府主导与社会自我调节、居民自治良性互动，是中国特色系统治理中具有中国特色的理念和做法。2015年，习近平总书记对中国特色系统治理各主体之间的互补协作性作了更明确阐释，国家治理体系这个复杂系统的核心是党、人大等机构，各民主党派和企事业单位、群团组织作为众多子系统的一员既各负其责，又相互配合。[17]

马克思主义最根本的追求，是每个人的自由全面发展。中国特色系统治理将发挥人民主人翁精神、人民当家作主作为治理最广泛、最牢靠的基础。党的十九大报告强调坚持人民主体地位，更加注重健全基层群众自治的民主制度，扩大公民有序政治参与。党的十九届四中全会明确要使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、激发人民创造，坚持和完善各级人民代表大会制度这一根本政治制度，明确要求完善共建共治共享的社会治理制度。社会系统论和组织理论把“自组织”当作基本概念，所以其治理理论多强调基层社会的协商自治，四中全会提出要通过完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，构建基层社会治理新格局。这种中国特色的社会治理借鉴了现代治理理论中协商民主的合理内容，既顺应世界潮流，也照顾到中国的实际，具有可操作性，对中国特色系统治理主体的多元性及其协同制度提出了明确要求。

可见，中国特色系统治理将改革的系统性与治理的系统性统一于系统协同的制度建设之中，贯彻协同并进的改革发展观，主要是通过根本制度、基本制度、重要制度的设计执行，实现各领域、各主体、各子系统的关联耦合，以机制创新、制度守正推动治理的系统集成、协同高效。这种内部协调的大局观，是系统治理制度主线的根本要求、理念指导。

（二）问题导向和目标导向相统一的制度创新

党的十八大以来，中共中央在改革方法论上更加注重宏观思考和顶层设计，要求局部的阶段性改革要以加强顶层设计为前提。从系统顶端、从全局视角出发，对项目的各个层次、要素进行统筹考虑、安排，在改革中主要体现为“结构性改革”，即对新利益轨道的设计进行系统规划，[18]在治理上主要体现为更加注重系统整体协同的制度设计。与此同时，中共中央也肯定摸着石头过河符合中国国情，改革经验的创造和积累来自亿万人民的实践和智慧。[19](P68)习近平总书记指出，事业不断发展，旧的问题解决后新的问题又会产生，所以制度需要不断完善，治理制度及其改革不可能一蹴而就、也不可能一劳永逸。要想在制度建设和创新方面与时俱进，促进经济社会协调发展，以制度设计为主要内容的顶层设计还是要与群众摸着石头过河的探索机制相结合、相互动。[19](P74)

互补系统治理理论认为，实然机制—应然程序之互动主轴的驱动，应然程序应尊重实然机制实际运转的内在规律性要求，机制的实然运转应尽可能满足应然程序背后各行为主体的意愿，要坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新：以机制—程序互动推动治理变革、制度变迁（或创新），如此互补互动、循环往复，才构成真实的制度治理及其不断完善。[20]实际的运作机制不断变化发展推动理论创新，现有制度符合实际机制的要求就坚持，不符合就改革完善；新的探索主要结晶为新的机制，新的机制正式固化为新的程序，新的程序促成体制性制度的改革完善，新的程序和体制构成新的制度，新的制度更好地促进新的机制的发展。[13]当今世界，技术水平、经济条件、文化观念急剧变化，巨变环境中十几亿人的行为机制都在调整、变化，要想在这种巨量的调整中尽快形成新的、相对稳定的互补耦合机制，需要具备极大的治理智慧、耗费极大的心力把握好上与下、程序与机制的张力，通过系统善制实现系统善治。

事实上，机制与制度程序的互补互动是马克思主义基本原理在改革开放语境中的具体化。党的十九届四中全会更明确地表述为统筹顶层设计和分层对接，统筹制度改革和制度运行，即统筹应然的程序制度与实然的运行机制，这体现了问题导向和目标导向的统一。刘鹤副总理在解读十九届四中全会基本精神的文章中对此有较详细阐述：改革开放之所以取得巨大成就，一个重要原因是以巨大的政治勇气主动调整生产关系，即顶层制度，调整所有制结构，有效激发了各类市场主体活力和创造力；改革分配制度，极大调动各方面积极性；在资源配置方式方面，把有效的市场机制和有度的宏观调控结合起来。党的十八大以来坚持和完善社会主义基本经济制度，把社会主义制度和市场经济更好结合起来。刘鹤副总理在文章中还特意引用习近平总书记的讲话指出：基本经济制度对国家治理现代化具有系统性重要影响，重大经济体制改革决定着其他方面很多体制改革。[21]换言之，市场机制与宏观制度的协调，必然推出问题导向与目标导向相统一的制度变革方法论。坚持这一方法论推进治理制度创新，就会将十九届四中全会的总目标分阶段实现，即首先实现邓小平同志晚年对制度更加成熟更加定型的期待，然后是2035年各方面制度更加完善，最后是实现第二个一百年奋斗目标，制度更加巩固，制度优势更好转化为治理效能。[11]

只有与实然机制良性互动的应然程序和体制，才是好的程序和体制，才是好的治理制度；只有与集体意愿良性互动的机制和制度体系，才是善的制度体系，这都是系统善制的必要标准。中国特色系统治理注重顶层设计的统筹规划设计，坚持协同协作创新的发展和治理理念，尊重基层群众的首创精神和创新机制并适时结晶为国家制度，构建系统协同的制度体系，是通过改革和完善制度推进国家治理现代化的改革实践，是通过系统善制实现系统善治的治理行为。

四、结语：中国特色系统治理制度建设是开放的理性系统

作为组织研究领域最具代表性的《组织理论》介绍了理性、自然与开放系统三种不同视角，理性系统视角注重正式化社会结构，即制度；自然系统视角更关注微观个体的行为机制；开放系统注重环境的影响。[22](P31-35)中国特色系统治理将人民、社会、国家的安乐、安定、安治作为组织目的，以协同并进的发展观为指导，将系统科学的制度体系作为长治久安的基础，具有鲜明的开放理性系统特征。

中国特色系统治理最突出之处是系统治理过程中制度构建的思想观念及其设计实施，它用实践回答了新制度主义中存在重大争议的理论问题，为人类对更好社会制度的探索初步提供了中国方案。在推进国家治理现代化的改革进程中，在将具有系统性、整体性的顶层设计与摸着石头过河更紧密结合的实践中，开放理性系统与开放自然系统两种视角、目标导向与问题导向、应然程序与实然机制应能更好地融合，中国特色系统治理制度体系将更加完善，为发展中国家实现现代化、为人类命运共同体通过构建系统善制走向系统善治提供可资借鉴的制度模式。