着力推进社会治理法治化现代化

□ 宗艳霞

党的十九届四中全会紧密围绕“推进国家治理体系和治理能力现代化”若干问题作出决议，确立了“党成立一百年时各方面制度更加成熟更加定型”“2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化”的总体目标。社会治理是国家治理的重要方面，全会强调的社会治理制度体现了治理理念的深刻变革、依法治国的根本要求及“善治”的价值指向，为构建社会治理新格局指明了方向。

面对社会治理中日益增长、复杂多元的公众诉求，政府要遵循法治精神，把体现人民利益、反映人民愿望、增进人民福祉落实到社会治理全过程，以规则和程序引导社会公众参与和理性沟通，实现多元共治、协商共建。

一、“社会治理”的基本内涵及其现代化取向

“治理”一词是近年来流行在政治学、社会学、法学等学科的术语。英语中的“治理”源于拉丁文和古希腊语，愿意是掌舵、引导和操纵。《维基百科》将“治理”定义为“决策过程及执行决策过程”。自20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家将“治理”与传统的“统治”概念进行区分。罗西瑙①等人在《没有政府的治理》一书中明确指出，治理与统治不同，指的是一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必都是政府，也无需依靠国家的强制力来实现。[1]（P5）“治理”区别于“统治”的基本特征是“统治”一词强调的是服从与被服从的社会关系形态，治理更注重社会关系中的主体互动。“治理”也区别于“管理”。从主体上看，“管理”是有行政主体和相对人的，但在“治理”中，大家都是管理方，社会实行共同管理。从手段上看，“管理”中的主要手段是命令和强制，而在“治理”中，管理手段主要是合作和协商。

广义的“社会治理”是指对整个社会大系统的治理，而狭义的“社会治理”则指在公共事务中对政治统治事务、经济管理事务和文化管理事务之外的社会生活事务的管理。在狭义“社会治理”概念基础上，“社会治理能力”应当是对政府在必要的职能范围内所有治理能力强度的类型化抽象。在“善治”理论视野下，“社会治理能力现代化”即要求政府在缩减政府职能范围的同时提高社会治理力量的强度，使社会公共利益最大化。其衡量标准应包括以下基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效性。[2]（P185-187）这一界定在习近平总书记关于加强和创新社会治理的论述中得到印证，他指出，要“打造共建共治共享的社会治理格局”，其中共治是关键，要树立大社会观、大治理观，将党总揽全局、协调各方的政治优势同政府的资源整合优势、企业的市场竞争优势、社会组织的群众动员优势有机结合起来，打造全民参与的开放治理体系。

社会治理现代化取向应植根现实、面向未来。当前，现代行政的样态由国家行政转向公共行政，由一元结构转变为二元结构，传统高权管制框架下的政府主导式行政活动机制转变为开放包容的治理新格局，多元主体合作共治的社会多元化治理模式得到广泛应用。中国社会可以用四大特征来概括，即风险社会、开放社会、多元社会与虚拟社会。人民群众对社会事务参与意愿更加强烈，社会治理面临的形势与环境更为复杂。加强和创新社会治理必须要直面中国社会发展的变迁以及变迁之下民众需求，考虑社会治理既有做法、经验、模式面临哪些挑战。党和政府作为全国广大人民群众根本利益的代表者，研究着力推进社会治理现代化，统筹兼顾各方利益、公正处理社会各方矛盾，具有重大现实意义。

二、法治是社会治理现代化的核心要求

从现代国家的发展逻辑来看,中西方治理成功的国家发展历程无一不印证了国家治理现代化实际上就是国家治理法治化,也可以说,法治化是国家治理现代化的必由之路。在国家治理现代化过程中，以法治为重要线索,形成了包括社会建设在内的四个鲜明主题②。社会治理是国家治理的重要方面，无疑也应当遵循法治化轨道。

（一）法治是衡量社会治理现代化的重要标准

法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。党的十八届三中全会以来，党中央一直强调“法治国家、法治政府、法治社会的三位一体”建设。党的十八届四中全会指出，“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”。

社会治理现代化包含民主化、法治化、科学化和文明化，其中法治化是关键。在1945年延安“窑洞对”中，毛泽东作出跳出历史周期律的著名论断，“我们已经找到新路，这条新路，就是民主”。而如果没有法治为民主设置渠道，实现民主治理、依法治理，社会治理的民主化就会像没有轨道的列车，无法到达目的地。法治是民主的轨道，没有法治的民主将是混乱的民主。面向风险社会、开放社会、多元社会与虚拟社会的复杂形势，政府唯有准确把握当前社会治理的主要矛盾，积极回应人民群众对民主、法治、公平、正义等方面日益增长的需求，当好法治秩序的维系者、社会公正的促进者、核心价值的培育者，方能扎实构建中国特色社会治理法治化模式，开创社会治理崭新局面，顺利实现社会和谐发展。

由此，法治衡量社会治理现代化的标准，与社会治理现代化具有同步性。社会治理现代化的过程本身就是法治化的过程。

（二）法治是推进社会治理现代化的基本手段和方式

法与时转则治，治与世宜则有功。党的十八大报告指出：“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用；提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”新时代的社会治理以多元主体共同参与、更多体现柔性化、依靠参与者的“同意”与“联合行动”的协调共治为特色要求。面对社会治理中日益增长、复杂多元的公众诉求，法治政府建设面临着不断提供多样化的供给和服务，不断创新社会治理体制机制的压力，虽然社会治理手段不断创新，但是规范明显存在供给不足。

譬如以社会信用体系建设为例，当前社会规制手段呈现出多样化、柔性化、开放灵活的特点，在互联网、大数据与人工智能迅猛发展的背景下，激励与惩罚相结合规制、利用信息化手段进行信用评价规制等新型方式开始成为行政机关加强事中事后监管的一种重要规制手段。近年来，国家和各级地方人民政府高度重视联合惩戒制度，作为一种对失信者采取的“跨地区、跨部门、跨行业”的惩戒措施，联合惩戒制度使失信违法行为人承受生产经营活动受限、遭受社会负面评价等影响，对于弘扬社会诚信、解决有限执法资源与商事主体众多的突出矛盾发挥积极作用，使政府从无限政府向有限政府转变，符合法治政府建设的要求，也迎合了政府职能转变的要求。然而，目前联合惩戒制度适用范围越来越广泛，但信用监管在立法上缺乏顶层设计，实践中各地方政出多门、制定的标准与措施不统一，甚至在不同地方有泛化、滥用趋势。这就对政府是否依法治理、民主治理、秉持公益至上、平等对待、合乎比例的治理理念提出拷问。社会治理的目标是实现社会的健康有序发展，倘若不能在法治轨道上前行，治理过程就会偏离民主化方向，不能满足现代化社会治理之所需。

（三）法治是推进社会治理现代化的重要保障

社会治理现代化和法治化进程中，必须关注的症结问题是什么？学者们普遍提出主要包含以下三方面内容：一是权利保障。社会治理现代化的精义在于遵循法治精神，坚持人民主体地位，把体现人民利益、反映人民愿望、增进人民福祉落实到社会治理全过程，以规则和程序引导社会公众参与和理性沟通,从而实现多元共治、协商共建。二是权力控制。没有监督的权力必然导致腐败，必须“把权力关进制度的笼子里”。这就需要对社会治理全过程构建权威高效的监督体系，强调权力行使的规范化、制度化、程序化。三是社会治理结构的理顺与优化。长期以来，伴随着我国“强政府+强市场”的理论与实践，国民经济迅速繁荣，但相互补充的社会组织却没能得到培育和发展。在科层制管理走向现代化社会治理过程中注定荆棘密布，政府面对海量的无组织的个体，除了“一刀切”的不合理做法似乎别无良策；而脆弱的个体面对强权政府、僵硬冰冷的制度，缺乏表达诉求渠道，常显孤独无助。这种社会治理现状导致政府不得不实行刚性维稳，付出高代价、高成本，这与现代化社会治理的终极目标显然背道而驰。通过全面深化法治政府建设，增强官民平等互信、促进网络协商民主、信息公开共享，是从科层制管理走向网络型治理、从社会管理提升为现代化社会治理的当务之急。

三、社会治理现代化进程中的法治转向困境

植根现实、聚焦重点，方能面向未来。考察我国社会治理方式法治转向的突出问题，有利于推进社会治理方式法治转向策略更具针对性与操作性。

（一）法治理念缺失阻碍善治之推行

改革开放以来，我国在社会治理创新方面不断探索，不动产登记、网络用户实名等制度规定相继出台。信用监管制度逐步推进，对于弘扬社会诚信、解决有限执法资源与商事主体众多的突出矛盾发挥积极作用，使政府从无限政府向有限政府转变，发挥积极作用。推进社会自治的行业规范、市民公约、乡规民约、社区公约建设卓见成效。同时，在保障国家安全、化解社会矛盾、培育自治社会等方面充分发挥政府的主导作用和社会的自组织、自适应作用。

然而，实践中将社会治理创新纳入干部政绩考核指标体系，各级基层领导干部患上“维稳恐惧症”“维稳强迫症”的不在少数。为了规避责任，订立法律法规成为一种优先选择，法治走向少数人“治民”的进路。这些法律法规“未能全面反映客观规律和人民意愿”，违背“公平正义”的价值核心，成为少数干部“治民”的工具，会在一定程度上使人们对法律信仰产生怀疑。

（二）法治文化生态孱弱导致社会治理参与度失衡

法治文化是“在建立法治社会的过程中形成的一种文化形态和社会生活方式，其核心是法治理念和法治思维模式的确立，以及在此理念支配下相应制度和组织机构的建立与运行”。[3]（P124-126）法治文化是法治建设的土壤。在中国，人治文化历史久远。在法治文化与人治文化的长期博弈中，法治文化元气损耗，使得“我们国家缺少执法和守法的传统”，并对当代中国造成深远影响。从社会公众的思维方式、价值观念等多个层面可见一斑。中国社会在转型中呈现结构分化，管理层形成森严的科层制管理模式，社会由同质型“总体性社会”向异质型“多元化社会”变迁，社会各层级参与社会治理领域有限、主体有限，参与社会治理不充分、不平衡。

（三）社会治理法治化规范供给不足

伴随着社会治理手段与方式的不断创新，相应的社会治理法治化规范供给不足问题凸显。譬如在给付行政、风险行政活动中，“协商—合作”的公私合作型行政模式逐渐形成。合作治理模式下，公私主体通过协商、合作共同完成行政任务，私人力量一改以往的机械服从，与行政机关一起分享社会治理任务。公私合作模式对传统行政法上的行政主体、行政行为、行政责任等提出一系列挑战，需要在行政法理论与实践上予以回应。再如近年来在信用监管领域，黑名单制度普遍且流行，对建立诚信社会、不让违法者获益无疑具有积极意义。但有些地方动辄将人列入黑名单，如某地旅游管理部门曾宣布“禁止不文明游客出国旅游”，似乎觉得设立黑名单制度不需要法律依据，也无需经过法定程序。这些均表明需加强社会治理重点领域立法，及时反映新时代党和国家事业发展要求，回应人民群众关切期待，将维护人民权益、增进人民福祉落实到社会治理全过程。

（四）政府化解社会矛盾制度创新能力不足

中国当前社会矛盾可分为四大类：暴力群体性事件、具体利益冲突、集体性敌视、普遍的社会挫败感。[2]（P20）按照亨廷顿的观点，政治稳定不稳定，全凭它能否在完善其政治制度的速度和扩大群众政治参与水平二者之间求得最佳平衡值。化解社会矛盾，有赖于有效的制度吸纳和相互合作的制度阻断，有赖于创新制度安排，完善基层群众的政策参与。我国当前在稳评制度、社会矛盾化解制度、公平的社会保障制度、阳光政府建设制度、公众参与政策过程制度等方面，虽已存在基本制度安排，但还需通盘设计、统筹规划，突出制度创新，充分发挥社会力量参与调节作用。

四、着力推进社会治理法治化进程

着力推进社会治理法治化进程关键在于理念与路径的创新。

(一)引导“关键少数”树立科学的社会治理法治化现代化理念

推进社会治理法治化进程，关键要抓住领导干部这个“关键少数”，引导其树立科学的法治化理念、真正认识法治。“一个人总有天大的本事，如果没有很强的法治意识、不守规矩，也不能当领导干部，这个关首先要把住。”[4]（P193）

法治不仅仅是依法行政、依法办事的问题。事实上，法治是个综合而古老的命题。从公元前536年的“子产铸刑鼎”到公元前356年的徙木立信，都说明法治是国家不可或缺的无形资产。柏拉图在《法律篇》中说，法治就是服从法律之统治。亚里士多德在《政治学》中说，所谓法治，应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定得良好的法律。英国自然法学家洛克认为，人人有权获得天赋权利，国家必须以正式公布的法律进行统治，法律面前人人平等。能够保护人的自然权利的国家，才是法治国家。卢梭依照社会契约论，认为国家与公民的关系是“契约关系”者属于法治，是“命令”关系者就不是法治。英国哈耶克认为，法治的意思就是指政府在一切活动中都应受到事前规定并宣布的规则的约束。法治是开放性的历史概念，随着社会的发展不断地丰富内涵。法治是根植于人内心的信仰，是一种法治精神，这种精神通过几百个法律原则和成千上万条法律规则来体现，如公平正义、法律保留、法不溯及既往、意思自治、正当程序、比例原则等等。社会治理法治化是要让法治精神渗透到我们的社会治理中去，要让“公平正义”的价值核心外化为治理制度和方法，“让社会变得更加公平正义”。

推进社会治理法治化进程，要不断提升领导干部运用法治思维和法治方式解决问题的能力。这是提高领导干部维护社会稳定能力的必备条件，更是确保社会长治久安的必要前提。领导干部要善于运用法治思维和法治方式解决影响国家社会安全的突出问题，坚决依法打击各种危害国家社会安全的违法犯罪活动。对于重大疑难敏感问题，在实践操作中应坚持做到：任何重大疑难敏感问题，都要坚持从法律的角度看，当成一个法律问题，纳入法治的轨道上解决；任何重大疑难敏感问题，都要坚决按照法律的要求来办，遵守实体和程序上的要求，对于决策者而言，要根据法律的要求，结合实际情况，在法律给出的裁量空间之内来进行决策和判断，做到法律红线不能触碰、法律底线不能逾越；任何重大疑难敏感问题，从工作质量的标准来看，都要经得起法律的检验。要讲依据，确保依据充分；要讲证据，确保证据确凿；要讲程序，确保程序正当；要讲政策，善于实施国家法律。譬如对涉法涉诉的信访问题，要坚持用法治方式解决，切实做到每一个环节都依法按程序办理，每一个处理结论都依法有据，经得起检验。

(二)培育社会治理法治化现代化的人文环境

社会治理的本质是共治，是国家权力社会化的过程。政府要破除根深蒂固的“权力管控”思维,利用共治改造全能政府。通过立法赋予公民、社会组织知情权、参与权，界定政府、社会组织参与社会治理的权利边界，明确政府权力清单，构建多维治理主体合作共治的运行机制。利用共治重塑掌舵型政府、智慧政府。要强化“合作共治”意识、民主协商意识，充分提倡社会共治理念，“硬法与软法并重”意识，鼓励利用村规民约、交易习惯、行业章程等进行综合治理。运用购买公共服务的市场机制,营造政府管理与市场治理有序衔接、社会治理良性运行的良好法治环境与人文环境。

（三）确保社会治理法治化规范有效供给

要把社会领域的立法摆到突出位置,加快社会治理重点领域法律体系的发展完善。加快政社分开的法制建设，建立政府社会管理权力清单，明确政府在社会治理中的权力边界，明确社会组织、社区居民参与社会治理的地位、权利，实现政府社会治理权责体系的明晰化科学化法治化。要对合作行政模式所涉及的现有规范进行调整和修改，在行政法理论与实践上作出回应，扫清公私合作的障碍。正如德国PPP基本法《公私合作促进法》就将其目标定位于“扫清德国公私合作的法律障碍，改善公私合作的法律框架和环境，并加速其实践发展”。[5]（P319）对于黑名单制度问题，要明确相对统一的黑名单惩戒措施、信用修复、公示渠道、异议救济等，实现信用监管和传统监管手段的有机结合。推进社会治理法治化，通过规范化有效供给为社会治理赋能，有利于激发社会活力、提升社会治理效能，形成政府与社会合作共治的新格局。

（四）健全社会矛盾第三方协同化解新机制

针对近年来社会矛盾呈现主体多元化、成因复杂化的特征，既有的人民调解、行政调解、司法调解表现出相应的局限性，难以应对社会快速转型发展中的新变化。在现代民主政治下，社会组织作为重要的第三方力量，对于引导群众理性表达合法诉求具有非常重要的作用。如在拆迁领域，以“增量控制、存量化解”为目标，通过政府购买服务的方式，引入“第三方律师事务所”创新信访突出矛盾化解长效工作机制，维护信访人的合法权益，成功化解了诸多房屋征收补偿类信访矛盾，成为新时期多方协同化解社会矛盾的重要路径和创新机制。

[注 释]

① 罗西瑙（J.N.Rosenau）,治理理论的主要创始人,代表著《没有政府的治理》、文章《21世纪的治理》。

② 经济建设主题、社会建设主题、保障权利主题、治国理政主题。