制度变迁视角下经济特区的深圳模式研究

□林柳琳

一、引言

中国经济特区作为特殊政策的产物[1]，是制度变迁的最佳选择[2]，它以制度改革试验为主要使命，以制度创新推动中国改革开放深化。经济特区模式的制度变迁能以较小的交易成本，最大程度减少改革动荡并成功规避改革风险，促使制度变迁的绩效在短期内迅速显现，并卓有成效地示范全国。深圳是中国经济特区最典型、最成功的代表，是中国制度创新的一个奇迹。深圳经济特区作为计划经济向市场经济转型的“试验田”、对外开放的“窗口”、中国改革开放的“排头兵”和区域经济增长的“领头羊”，承担着先行先试并创造可推广、可复制经验的使命。在中国改革开放相当长的历史时期里，深圳利用自身改革实践引领着中国制度变迁的方向，为全国提供可复制的经验和可效仿的制度变迁路径。自2019 年发布《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》（以下简称《意见》）以来，深圳正式成为“特区+自贸区+大湾区+先行示范区”四区叠加的经济特区[3]，依然承担着率先推动制度创新的重要角色。然而，尽管深圳几乎成为中国经济特区的代名词，但它并不是中国经济特区的全部。经济特区的深圳模式的研究不仅将其看成区域经济增长极和制度创新极来研究，更应基于中国整体制度变迁的视角来研究。因为经济特区不仅仅是特殊政策的产物，也是中国社会制度变迁和中国道路的逻辑起点[4]。由此，我们既要深入研究与总结深圳模式，又要把握经济特区发展的一般规律，只有这样才能真正理解经济特区在中国改革开放和制度变迁中的地位与作用。

二、制度变迁的理论分析框架

（一）中国经济特区的内涵

1978年12 月召开的党的十一届三中全会，实现了党的工作中心转移，会上提出了“解放思想、实事求是”的新思路，做出了改革开放的重大决策，这就为中国经济特区的诞生创造了主客观条件。紧接着，邓小平同志提出了重要战略思路：“让一部分城市先富起来。”在邓小平同志列举的十来个城市中，第一个就是深圳。1979 年4 月，广东率先提出在深圳蛇口创办“出口加工区”，当时主政广东的习仲勋同志向中央提出“希望中央给点权，让广东能够充分利用自己的有利条件先行一步”[5]。邓小平同志立即表示同意，并对习仲勋同志说：“你们上午的那个汇报不错嘛，在你们广东划出一块地方来，也搞一个特区，怎么样？”“就叫特区嘛，陕甘宁就是特区，你不是当过秘书长吗？中央没有钱，你们杀出一条血路”[6]。1980 年8月26 日，全国人大做出决定，建立深圳、珠海、汕头与厦门等四个经济特区，由此，第一批中国经济特区正式诞生。

经济特区是指在一个国家（地区）范围内，实施特殊经济政策、经济体制和政治体制以实现特定经济目标的经济性区域[7]。全世界约四分之三的国家至少有一个经济特区，大约共有4300 个经济特区，但是其它国家的经济特区以资本主义的国际扩张为主要目的，其建立经济特区的根本目的是规避国际贸易与投资壁垒，引进资本克服要素稀缺，从贸易自由与要素组合自由的比较优势中获得发展动力，其存在依据是地区特殊优惠政策的吸引效应[8]。其它国家的经济特区仅具有经济发展的局部性意义。然而，中国经济特区不仅仅承担着经济创新发展的任务，还承担着改革开放的“窗口”与“试验田”作用，如1984 年，邓小平同志视察深圳、厦门和上海等地后，指出“经济特区是个窗口，是技术的窗口，管理的窗口，知识的窗口，也是对外政策的窗口。”[9]同时，中国经济特区被赋予了经济特区改革试验区的属性，被赋予中国从计划体制到社会主义市场经济制度转变过程中的最早制度试验区域。1992年新加坡国务资政李光耀说：“你们社会主义怎么走，没有实验室不行。深圳就是实验室。”[6]由此可见，中国经济特区其存在的逻辑具有经济、改革与发展的全局性意义，这是与世界其它经济特区的重要区别。

（二）制度变迁的理论分析框架

制度变迁是指新制度取代或改变旧新制度的动态演进过程。诺斯是研究制度变迁理论的集大成者，他认为，制度变迁的首要观点是认为有效率的制度是刺激经济增长的关键。诺斯最早以制度安排的发起者，将制度变迁分为两种方式:一是基于个体自愿合作的制度安排；二是以政府为发起者的制度安排。由政府为发起者的变迁属于强制性制度变迁，反之称为自愿性制度变迁[10]。当然，实际情况中往往并非只是“自愿——强制”的二元模式。学者诺斯认为两者之间存在广泛的半自愿意性政府（强制）结构，制度变迁的起点是制度变迁的收益与成本出现不均衡，新制度可以破坏原有制度平衡状态是因为制度的改变可以给人们带来额外的收益，即制度变迁的诱致因素是存在制度外的潜在利润，由此拉坦（Ruttan）等人提出了诱致性制度变迁并对其进行详细论述[11]。拉坦指出诱致性制度变迁是由社会需求所诱致，这种需求源于社会变迁、技术革命、产品与产业新需求、区域的要素禀赋差异等带来了潜在利益的变动，这促使政府、企业家、行业组织与个人等利益集团通过集体行动以进行制度变革并获得潜在利益。即诱致性制度变迁的主体，既可能政府，也可能是企业、社会团体与个人等微观主体。

林毅夫也对诱致性制度变迁和强制性制度变迁的定义进行阐释。他指出诱致性制度变迁是个人或团体（指市场的微观主体）为了响应新制度替代旧制度带来的潜大利润自发倡导，自发组织与自发实行的制度安排[12]。如在改革开放初期，我国农村实行的家庭联产承包责任制正是由于农民、农户和社区等群体在制度不均衡带来的潜在利润引诱下进行的制度变迁与制度改革；而强制性制度变迁发起者是政府，是由政府强制命令和法律引入而进行的制度变迁。可见，林毅夫将政府排除在诱致性制度变迁发起者主体之外，其发起者主体仅为市场微观主体，这有别于诺斯与拉坦的观点。

综合以上重要学者观点与分析思路，从信息传导来看，强制性制度变迁是自上而下的制度变迁，诱致性制度变迁是自下而上的制度变迁；从供需主体来看，强制性制度变迁是政府供给为导向的制度变迁，诱致性制度变迁是市场需求导向的制度变迁。从发起者角度来看，并非把政府排除在诱致性制度变迁主体之外，政府并非是“强制性变迁”的代名词，它既有可能是强制性制度发起者，也有可能是诱致性制度变迁发起者。

（三）政府作为发起者主体的一般性三层次制度变迁模式

在中国渐进式改革中，政府是权力中心，是改革的倡导者与发起者，是微观主体的代理人[13]。同时，政府也是制度变迁的发起主体[14],是制度创新的“第一行动集团”[15]。政府在制度安排中的偏好与选择，政府文明、政府效率与政府能力，决定了制度变迁的效率与效用。明智高效率的政府，可以在强制性制度变迁中，降低制度变革成本与风险，提高制度收益；反之，则会增加社会变革成本，或丧失社会变革的最佳时机。随着权力中心“放权让利”与财政“分灶吃饭”的实施，地方政府拥有较大的资源配置权，成为独立追逐经济利益最大化的政治组织，也随之进入嵌入权力结构之中。由此，本研究构建了一个政府作为发起者主体的一般性三层次制度变迁模式，即中央政府、地方政府与微观主体，并将政府作为发起者主体融合入诱致性制度变迁与强制性制度变迁的可能路径中。

本研究提出制度变迁模式的初始阶段是：由中央政府作为制度变迁的原始发起者，中央政府以权力中心名义推进制度改革，提出顶层设计和一系列制度规范，具有浓厚的强制性色彩。在初始阶段下，作为中央政府下级机关的地方政府仅为中央政府的代理人，均须服从中央政府的指令。在制度实践中，可能出现以下在三种情形：

第一种情形是由于顶层设计的科学性与合理性，地方政府在完全按照中央指令推进制度改革中，微观主体均愿意接受并服从，制度推进不存在任何阻力，制度改革推行就能取得制度绩效。这种情形属于强制性制度变迁。

第二种情形是由于顶层设计与制度实践基础出现偏差，具体措施不尽合理，地方政府在不折不扣推进制度变革中，微观主体并不愿意接受，制度改革无法落实。此时，地方政府作为微观主体的代理人将其意见反馈给中央政府，中央政府根据反馈意见，进行制度调整，甚至制定新规则，重启新一轮制度创新。这种情形在一定程度上满足了微观主体的意愿，可能由微观主体的诱致性需求出发进行制度变革，因此，这种情形既有强制性制度变迁的成分，又有诱致性制度变迁的成分。

第三种情形是地方政府在面对推进中央政府制度改革阻力时，及时捕获制度创新机会，根据现实需求，因地制宜，以“发起者”的身份利用诱致性方式推进制度变革，从而获得微观主体服从。待制度创新成功后，地方政府向中央政府汇报，中央政府认真研究与考察，并有可能进行全国范围内推广。这种情况同样兼有强制性制度变迁和诱致性制度变迁的成分，但与第二种情形的区别点是地方政府是诱致性方式的主体。

综上，强制性制度变迁和诱致性制度变迁并非截然对立与分裂，两者同处于同一矛盾统一体之中，两者差异仅是发生路径或立足点不同。强制性变迁倾向于“供给”式的制度变革，诱致性制度变迁倾向“需求”式的制度变革。在政府主导下，诱致性制度变迁只不过是自上而下的强制性制度变迁的变异。

三、深圳模式：制度变迁与制度创新

（一）制度变迁下深圳模式绩效

模式是主体行为的一般方式，是理论和实践间的中介环节，具有一般性、结构性与稳定性的特征。发展模式是一个国家或地区在特定的历史、经济与文化背景下对经济体制、政治体制与文化体制等的选择。经济特区模式是经济特区发展到一个阶段后，根据经济特区的特征，依托特殊政策优势，社会资源分配的倾斜，获得高速增长，当经济特区积累了一定成功经验后，将其发展经验逐渐移植至其他地区的发展模式。

深圳是中国经济特区的一个辉煌象征，深圳模式是经济特区模式的典范。深圳模式是对深圳经济特区经济结构、经济体制以及经济运行原则和运行方式的一种概括，深圳模式蕴含着区别于其他国家和地区独特的发展规律。经历四十年的改革实践，深圳由一个边陲小镇跃居为人口近1300 万的现代化大都市，创造了经济发展的“深圳速度”，成为全国经济中心城市。从1979 年国内生产总值（GDP）不足两亿元发展至2019 年近2.7 万亿的体量，仅次于北京、上海；以人均GDP20.3 万元位列一线城市首位，是全国平均水平(70924 元)的近3 倍，位居全球各大城市第13 位；历年来，深圳经济增速持续保持一线城市的最高水平。不仅如此，深圳还是粤港澳大湾区四大中心城市之一、国家物流枢纽、国际性综合交通枢纽、国际科技产业创新中心、中国三大全国性金融中心之一，拥有华为、招商、平安、腾讯、万科、正威、恒大等7 家世界500 强企业，吸引了200 多家世界500 强企业的投资。可见，深圳经济特区模式已显成效，这种成效体现了深圳作为中国制度变迁试验田的制度绩效。无论是“深圳速度”“深圳效益”“深圳设计”“深圳品牌”“深圳质量”，还是“中国特色社会主义先行示范区”的深圳，都是制度变迁的结果[16]。

（二）基于两阶段制度变迁模式的深圳模式分析

在深圳模式发展与形成过程中，制度创新与变革的主体有三个：一是中共中央与国务院；二是深圳市委与市政府；三是微观主体，主要包括个人、企业与行业组织等。三类主体中，微观主体虽然在深圳模式形成过程中并不居于主导地位，但在某个阶段却扮演主动角色，他们也是推动制度创新与变迁的重要力量。深圳模式的制度变迁是由以上三类主体共同参与、多阶段博弈的结果。

1.深圳模式的制度变迁第一阶段

在改革开放初期，中国仍然是传统体制大国，虽然制度变迁的较好方式是诱致性制度变迁，但是中国实施诱致性制度变迁的外部环境并不成熟，且诱致性制度变迁的内部势力较弱，这就意味着以中央政府为制度安排发起者，采用自上而下的强制性制度变迁方式，更加符合中国现实。在这样的大背景下，中国在改革开放初期推行的是渐进式自上而下的强制性制度变迁，即中央政府在全国范围推行制度政策，深圳作为地方政府必须执行上一级政府命令，贯彻实施该项政策。

深圳毗邻香港，但由于在特区建立前30 年间，人口增长缓慢，经济发展迟缓，1978 年深圳（当时为宝安）工业总产值比1952 年仅增长了5.2 倍，而同时期全国工业总产值增长了32倍[17]，深圳经济发展明显落后于全国平均水平。深圳与一河之隔的香港差距巨大，1978 年深圳农民年收入134 元，一河之隔的香港新界农民年收入是13000 港元，“内地劳动一个月，不如香港干一天”[18]。深圳一带“逃港”风潮兴起，正是映射深圳经济增长缓慢、人民生活贫困的窘境。时任广东省委第二书记的习仲勋同志就指出“这些人是外流，是人民内部矛盾，不是敌我矛盾”“只有把经济搞上，才能解决老百姓‘外逃’问题”[19]。1978 年，习仲勋同志在考察广东省23 个市县后，认为制约发展的关键问题在于政策，只要给予一些宽松灵活的政策，就一定能把经济搞上去。由此，向中央争取给予广东“先行一步”的优惠政策，实行政策倾斜是推动广东经济发展的根本方法。1978 年10 月时任交通部香港招商局董事局常务副董事长袁庚提出创办蛇口工业区是深圳“先行一步”重要举措。1980年8 月全国人大决定将广东的深圳、珠海、汕头和福建省的厦门四市设置为经济特区。

从当时“逃港潮”可见，作为微观主体的个体并不完全遵从中央政府的制度安排，在某种程度上还冒险抵制，“逃港潮”在当时还定性为犯罪。政策遭到微观个体阻滞后，以习仲勋和吴南生为主要领导人的广东地方政府，根据广东实际情况，回应微观主体的合理需求，以地方政府的诱致性需求为导向，向中央提出“先行一步”的策略和创立“蛇口工业区”的具体布局，这是作为地方政府的广东及下级政府的深圳，主动应变、主动探索，主动承担制度变迁主导地位的表现。与此同时，中央肯定了地方的建议。1984 年1 月，邓小平同志视察深圳后，为深圳题词：“深圳的发展和经验证明，我们建立经济特区的政策是正确的。”邓小平同志充分肯定了经济特区的决策和实践，认为经济特区是一个试验场，在1985 年会见阿尔及利亚民族解放阵线党代表团时，邓小平同志指出：“深圳经济特区是个试验，路子走得是否对，还要看一看。它是社会主义的新生事物。搞成功是我们的愿望，不成功是一个经验嘛。”[20]至此，深圳放开手脚，“敢闯敢干”“先行先试”成为强制性制度变迁赋予经济特区政府的“特权”[21]，是深圳政治生命力的源泉，是深圳制度创新与制度改革的动力保障，也是深圳模式的重要经验。深圳政府凭借着“先行先试”的政策“特权”，突破计划经济体制的层层障碍以及打破原有的利益格局，开启了经济体制改革伟大而艰苦的实践。

深圳政府“敢闯敢干”，以“敢为天下先”的政治勇气、智慧与胆略，不仅在经济体制机制上“先行先试”，还在政治体制、行政管理机制、文化和意识形态等社会诸方面进行更深层次制度变迁的“先行先试”。这个阶段的特点是局部改革、单项突破的方式进行，从计划体制较为薄弱、容易取得成绩的地方来进行突破。经济体制探索的突破口主要是基本建设管理体制和价格体制改革，在此基础上率先在企业体制、外贸体制、金融体制、土地使用和住房制度等方面进行了改革探索。除此之外，还在行政体制和宏观调控方面有所突破，转变政府职能，如转变计划管理部门职能、改革计划管理形式、改革投资管理体制和信贷资金和财政资金统筹综合运用。在这个阶段，深圳的经济结构、体制模式和运行机制均取得了突破性进展，形成了以“十大体系”为主要内容的社会主义市场经济体制基本框架[22]。

2.深圳模式的制度变迁第二阶段

制度变迁对经济增长的贡献很大，反之，经济增长又促进制度的进一步创新，向更高阶段变迁[23]。制度变迁的需求是与经济发展相适应，也是经济社会追求更高效率、更大产出、更公平的必然要求。虽然经济特区的制度改革是一种公共产品，其公共产品的特殊性及存在的“外部性”和“搭便车”等问题决定了微观主体不可能成为“第一行动集团”角色主导制度变迁，但随着深圳微观主体深度融入经济社会的发展，微观主体追求更高水平的制度开放，对制度创新需求日益增强，微观主体对深圳的制度变迁的作用不可忽视。由此，在这个阶段，深圳政府在承担制度变迁的“第一行动集团”角色，在其职权范围内更加主动追求制度创新，在更大范围内“先行先试”，以更大力度推进体制机制改革的同时，要关注微观主体对制度变迁的需求，制度变迁的方式要与市场经济内在要求一致。与上个阶段强制性制度变迁不同，这个阶段采取诱致性制度变迁，这不仅会发挥微观主体对制度改革的原始推动力，也能保障政府资源的后续拉动力。

四、重要启示

基于制度变迁的分析框架，深圳模式的成功给予以下五个方面的启示：一是中国制度变迁应沿着有利于促进生产力的发展方向展开。在改革开放初期，计划经济蕴含着社会主义制度的优越性，是制度先进性的表征形式，但随着计划经济不断推进与执行时，发现了我国经济与发达国家差距越来越大，理论与现实冲突越发显现。制度变迁的方向应与改善与提升人民生活水平一致，应沿着有利于促进生产力的发展方向展开。二是中国制度变迁的特征是放权让利和处理好地方与中央的权力关系。三是中国的宏观制度变迁是一个渐进式变革的过程。四是良好的制度环境是保障市场经济运行的最基本条件。五是建立经济特区是一种非均衡社会变革的过程，是中国制度变迁的最佳路径选择。以创办经济特区作为冲破传统计划经济体制为目标的制度变迁的突破口。经济特区是经济体制改革的试验场，是对外开放的窗口与基地；经济特区要学习借鉴国外成功发展经验，要从内外转向外向，要发挥带动与示范作用，经济特区的制度安排也体现了中国制度变迁的灵活性。这种灵活性，既提高了制度的适应性，也拓展了制度选择的空间，同时又避免了制度僵化的陷阱。