建设粤港澳大湾区科技创新走廊的路径研究

□王可达 马蓉蓉

《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《纲要》）提出：推进“广州—深圳—香港—澳门”科技创新走廊建设[1]。在探索科技创新走廊组织结构基础上，研判建设粤港澳大湾区（以下简称“大湾区”）科技创新走廊面临的挑战，探索建设大湾区科技创新走廊的主要路径，对建设富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群具有重大意义。

一、科技创新走廊的构成要素

科技创新走廊是由分属不同学科的科技、创新和走廊这三个词汇组成的复合型概念。汤临佳认为，创新走廊创新系统构成包括：政府扮演创新环境的“益生菌群”角色；智力机构扮演技术知识“生产者”角色；企业扮演创新理念“加工者”角色；配套建设和人文关怀成为“土壤养分。”[2](P31-37)从而为人们认识科技创新走廊提供了启发。在此基础上，本文认为，科技创新走廊本质上是由多个创新要素组成的区域创新系统，其中，人才是核心要素；大学、企业与政府是主体要素；文化、资本、设施及服务是环境要素；制度安排是保障要素。

（一）人才是科技创新走廊的第一资源

建设科技创新走廊需要五种资源：人才资源、物力资源、财力资源、信息资源和科技资源。其中，人才之所以是科技创新走廊的第一资源，根本原因在于人才是社会生产力中最重要最活跃的因素，是科学技术第一生产力的承载者。人才因素始终贯穿科技创新活动全部过程，直接参与新知识、新技术以及新产品创造的每个环节。同时，人才因素也渗透于其他资源之中，是提高其他资源效率的根本因素。

（二）大学是科技创新走廊的知识源泉

大学集人才培养、科学研究和创新创业于一体，为科技创新走廊技术创新提供人才资源。大学是知识生产的重要源泉。荷兰经济学家Raymond Florax 在《高校：区域发展的推动器》一书中阐明了高校是区域发展的“机车头”和“启动火箭”。书中写到，迄今为止，70%影响人类生活方式的重大科研成果诞生于高等学校；第二次世界大战后70%诺贝尔奖获得者也来自高等学校。大学是技术革新和新技术产生的重要引擎；大学是技术革新和新技术产生的重要支撑，是国家科研项目的主要承担者和专利的主要产出者；大学是传授知识的主要场所；大学通过发表论文、出版著作和智库咨询等形式传播知识；大学是科技创新走廊科研成果转化的生力军。硅谷的实践证明，大学在科技创新走廊形成过程中发挥了不可或缺的积极作用[3](P1-7)。

（三）企业是科技创新走廊的创新主体

企业是科技创新走廊的发动机。从17世纪到20 世纪70 年代，被经济学家认为改变人类生活的160 种主要创新中，80%以上都是由公司完成的。企业是技术创新的主导者。其中“引擎”企业是区域科技创新的发动机，对区域科技创新活动具有带动和辐射作用。这是因为“引擎”企业不仅集中了某一行业绝大部分研发投入与产出、带动产业链上下游企业以及相关配套产业发展、引领区域产业集群，而且还成为全球创新发展的风向标。同时，中小科技企业的高度集聚，构成了科技创新走廊的创新活力。可见，拥有一批世界级创新企业集群，是科技创新走廊发展的重要支柱。

（四）政府是科技创新走廊的规划主体

政府是科技创新走廊发展的能动性要素，是创新“游戏规则”的制定者、创新环境的维护者和创新氛围的塑造者，在很大程度上决定了科技创新走廊的发展方向。同时，政府也是科技创新走廊的规划者，政府应致力于制定科技创新发展规划、相关产业规划，为科技创新提供灵活的资金支持、全面的公共服务和有效的规划指导。此外，政府还是创新成果的保护者，政府通过制定出台激励创新和知识产权保护的法律法规和政策，营造良好知识产权保护环境，保障科技创新走廊的创新成果。政府是科技创新制度的制定者，通过区域制度创新推动地区间的良性竞争和合作，实现以区域创新促进区域发展的最终目标。

（五）环境是科技创新走廊的重要条件

创新环境涉及创新文化、资本市场、基础设施、专业服务等保证创新运行的各个方面。包容、开放的创新文化与科技创新活动是“鱼水关系”。科技创新的高风险性与不确定性需要包容、开放的文化充分释放人的能动性。而健全的风险资本市场更是科技创新走廊形成的重要标志之一。风险资本是知识资本和金融资本的结合，新思想、新点子的市场化和初创企业的成长需要风险资本或风险资本家的催化和引导。创新基础设施包含一切服务于科技创新活动的基础设施。创新基础设施不仅为科技创新活动提供必要的物质条件，而且还能通过人才汇聚效应推动科技创新走廊的形成和发展。创新专业服务既包括一般生产活动需要的共性服务，又包括专属于科技创新活动的个性服务。

（六）制度是科技创新走廊的重要保障

制度是促进经济发展的根本因素。格莱尔德·斯库利指出：“制度结构的选择对经济效率和增长有深远的影响。法律条件、个人财产、资源配置与市场相结合的开放社会，与那些自由被限制和剥夺的社会相比，其增长率是后者的3倍，其效率是后者的2.5 倍。”[4]在一个国家、两种制度、三个法域的背景下建设粤港澳大湾区科技创新走廊，制度安排就具有特别重要意义，主要表现为：通过产权制度、分配体制等利益机制安排，调动各方面创新积极性，为粤港澳大湾区科技创新走廊提供不竭动力；通过既发挥市场在创新资源配置中决定性作用，又发挥政府作用的制度安排，促进创新资源有效合理配置，提高创新效率；通过经济、法律等手段，发挥科技创新由点到面再到片的辐射作用，促进大湾区成为高质量发展的典范。

二、建设科技创新走廊面临的挑战

据GDI 智库《粤港澳大湾区协同创新发展报告（2019）》，2014—2018年粤港澳大湾区发明专利总量已超纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区，位列世界四大湾区之首[5](P72-75)。然而，建设大湾区科技创新走廊既具备了良好基础又面临一系列现实挑战。

（一）创新领军人才明显不足

创新领军人才明显不足是建设大湾区科技创新走廊的首要制约因素。根据《2018 年全球人才竞争指数报告》，深圳、广州人才竞争力指数排名分别位居全球73 位、77 位，旧金山、东京和纽约等城市则稳居全球前30 名。粤港澳大湾区内受教育程度为本科及以上的劳动力占全体劳动力的比重仅为17.47%，远低于旧金山湾区（46%）、纽 约 湾 区（42%）和 东 京 湾 区（36.7%）[6](P45-50)。目前，香港澳门面临缺乏科技领军人才的挑战；广州深圳则是领军人才明显不足。我们看到，北京、上海和南京两院院士人数分别为969 人、202 人和79 人，广州仅有77 人（含双聘院士）。截至2017 年底，深圳市已有29名全职两院院士[7](P136)。同时人才国际化水平有待提高。深圳、广州、香港外籍人才占常住人口比例分别仅为0.2%、0.36% 8.6%，远低于硅谷（50%）和纽约（36%）[6](P45-50)。此外，人才流动渠道不畅也是制约科技创新走廊发展的因素。受纳税人认定、税收管辖权等因素影响，粤港澳大湾区范围内的人才流动渠道不畅；受观念、政策和制度等因素影响，大湾区国际人才流动存在障碍。

（二）创新主体发展尚不平衡

企业成为自主创新的主体是其他湾区的成功经验。就粤港澳大湾区情况来看，深圳出现了“六个90%”①，体现出企业已经真正成为自主创新主体，但包括广州在内的其他城市，企业并没有成为真正的自主创新主体。这就表明，企业基础研究亟待加强。由于基础研究和应用研究经费占财政投入总量的份额偏小，基础研究占研发投入经费支出份额偏低，所以能够承担在国际国内重大科技领域关键技术的科研机构数量不多，基础研究成果较少。同时，关键核心技术引擎企业对科技创新活动发挥至关重要的带动作用。目前粤港澳大湾区虽然有华为、腾讯、比亚迪等著名企业，但总体来看仍缺乏关键核心技术引擎企业。此外，粤港澳大湾区各城市的研发投入能力参差不齐。2017年深圳在粤港澳大湾区所有城市遥遥领先，财政科技投入高达249.5 亿元，肇庆则排在所有城市的末尾，只有2.5 亿元。在粤港澳大湾区所有城市中，深圳R&D 经费支出的绝对值居于首位，占GDP 的比重也是排在各城市的首位。深圳R&D 占GDP比重为4%左右。澳门、广州、东莞、佛山、中山、珠海、惠州的R&D经费支出占GDP的比重则在2%—3%之间；江门和肇庆R&D经费支出占GDP的比重在1.0%—2.0%之间；香港的R&D 经费支出占GDP的比例0.75%，排在末位[8](P41-44)。

（三）协同创新水平有待提高

城市创新能力差异明显。总体看大湾区具有较强科技创新能力。根据《2017 年全球创新指数报告》，粤港澳地区的创新指数位列世界第二，拥有16 家世界500 强企业和3 万多家国家级高新技术企业。但大湾区范围内11 个城市创新能力差异较大。深圳、香港、广州创新能力遥遥领先，其他城市则相对薄弱。创新要素流动存在限制。人员方面，内地城市科研人员赴港澳进行学术交流面临手续烦琐、办理时间长、在港澳逗留时间过短等问题。资金方面，港澳法人或自然人到内地投资仍面临资质要求、持股比例等限制。协同创新网络有待建立。创新网络区域内协同与产业经济增长呈显著相关关系，但大湾区企业协调层次尚待提高。大湾区整合内外部创新要素的能力需要提高。港澳与广东省的科技合作大多基于委托的方式，较少开展直接的多层面多主体多要素间的协同创新[9](P81-85)。

（四）协同创新制度尚不完善

区域创新协调制度尚不完善是建设国际科技创新走廊根本制约因素。“一国两制”是粤港澳大湾区最显著特征和独特优势。《纲要》指出粤港澳大湾区发展面临“粤港澳社会制度不同、法律制度不同”等挑战。缺乏利益协调机制。科技创新领域存在一定程度行政壁垒和地方保护主义，利益冲突难以得到有效协调。法律制度方面，香港和澳门拥有独特的司法体制，港澳政府享有高度的立法权限和自行处理行政事务的权利，司法理念、运作模式等与内地有较大差别。缺乏创新资源共享机制。党的十九届四中全会第一次提出数据作为生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。在数据驱动时代，数据成为社会基础资源，科技信息资源共享对科技创新走廊建设具有重大意义，大湾区范围内缺乏科技信息资源共享的体系，缺乏保障科技信息资源共享的有效机制。同时，大科学装置、大型科研仪器设备等资源共享机制也不完善。

（五）创新环境需要优化

创新环境要素构成大湾区创新活动的背景。创新文化需要培育。《纲要》明确指出要“共建人文湾区”。不同湾区文化特点不同，铸就不同湾区发展模式。东京湾区的文化特点是公司利益至上，忧患意识始终。“掘金梦”、容忍失败、开放包容是旧金山湾区特有文化。一流湾区需要一流文化的涵养和指导，文化软实力已逐步成为区域对内凝聚力和对外辐射力的重要因素。大湾区创新文化氛围差异明显，其中深圳创新文化氛围最好，其他城市有待加强。创新基础设施需要完善。区域重大科技基础设施是区域科学研究和科学技术取得突破的必要支撑，对提高区域关键核心技术创新能力发挥着至关重要作用。大科学装置发挥高密度科技创新资源聚合体功能，大湾区大科学装置布局过于分散且投资与管理模式上尚不完善[10](P69-72)。

三、建设粤港澳大湾区科技创新走廊的主要路径

（一）科学选择城市创新模式

城市科技创新模式选择是决定城市科技创新质量的重要因素。《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》（以下简称《意见》）[11]提出：以深圳为主阵地建设综合性国家科学中心，在粤港澳大湾区国际科技创新中心建设中发挥关键作用。因此，总结深圳城市创新模式选择的经验具有重大意义。城市创新模式包括传统创新路径和逆向创新路径。前者以大学、研究机构知识创新为起点，通过实验室成果向应用环节逐步演进推动创新活动，提高企业核心竞争力，是一种自上而下的方式。后者以企业技术需求为起点，并将这种需求向创新链上游传递，通过产学研合作方式实现创新目标，是一种自下而上的方式。

过去，深圳以逆向创新路径为主。在缺乏著名高校、科研机构和高层次科技人才的情况下，注重扬长避短，走出一条由市场终端向上游产业链推进的逆向创新模式，并形成“六个90%”。现在，深圳以逆向创新路径为主，传统创新路径为辅。受知识、人才等因素影响，逆向创新路径依然是目前深圳创新的主流模式，但深圳注重补齐短板，加强传统创新路径培育。以知识创新、技术创新为起点，通过与著名高校合作或企业自主研发，加大知识创新力度，逐步崛起了一批如腾讯、迅雷、微芯生物等企业及新型科研机构，依赖源头知识创新形成的动力，推动形成新的商业模式。未来，深圳将实现逆向创新路径和传统创新路径的“双轮驱动”。随着深圳创新体系不断完善，创新载体、基础设施、新型科研机构增多，更加注重兼容并蓄，传统创新将不断加强，与逆向创新共同构成自主创新的“深圳模式”。“深圳模式”的关键要素包括“7 个坚持”：坚持人才优先，保障创新供给；坚持企业主体，激励技术创新；坚持市场导向，推动产业升级；坚持制度创新，优化创新环境；坚持载体建设，搭建创新平台；坚持资本力量，助推创新转化；坚持文化引领，促进创新发展。深圳创新模式的精髓在于：始终根据市场需求和自身创新资源特点选择城市创新路径。大湾区其他城市要根据自身城市情况和特点，借鉴深圳模式经验，探索符合自身城市特点的科技创新模式，加快大湾区科技创新走廊建设。

（二）加快培育创新领军人才

必须把加快培育创新领军人才摆在突出的战略位置。一是造就科技领军人才。要充分认识领军人才重大作用。在强化人才是第一资源的基础上，充分认识科技领军人才在科技创新中的重要价值。要利用重大平台锻造科技领军人才。瞄准世界科技最新领域，实施一批重大科技创新工程和项目，推进重点学科建设、高水平大学和高水平科研院所建设以及重点实验室、工程技术中心和科学基地建设，用创新项目来打造优秀创新领军人才。要培育领军人才团队。领军人才团队是重大科技项目的重要支撑。通过在重大科技项目中建立总指挥和总工程师等方法处理组织者和攻关者的关系，既发挥科技领军人才“领头羊”作用，又善于调动团队成员积极性。要打造领军人才成长体系。大力支持青年科技人才健康成长是科技人才队伍建设的重要任务。为激发青年科技人才勇攀高峰、追求卓越、报效祖国的责任感和使命感提供平台和机会。二是构建领军人才共享机制。构建领军人才共享机制是解决大湾区领军人才不足的现实选择。要积极打造领军人才共享交流平台。通过线上与线下相结合方式，建立企业、人才、项目共享信息库，疏通共享渠道，增进领军人才之间进行信息沟通交流。要完善领军人才共享保障机制。推进大湾区协同创新，完善知识产权保护等法律法规，衔接社会保障、薪酬福利、住房补贴等政策。三是完善领军人才流动机制。建议完善竞业限制制度。结合大湾区内地城市情况，探索离职竞业限制的合理性，既促进领军人才内合理流动，又保护原用人单位商业秘密。建议建立领军人才资格认定制度。通过三地政府签署《粤港澳大湾区科技领军人才资格认定办法》，明确大湾区领军人才的条件、范围、认定程序以及相应待遇，促进领军人才有序流动。同时，发挥经济优势和科技优势，实施国际人才配置战略，吸引国际领军人才向大湾区流动。建议签署税收合作框架协议。借鉴三地货物与服务税收协调经验，签署《粤港澳税收合作框架协议》，协调地区税制差异、协调地区征管差异、简化纳税申报程序，推动领军人才流动。

（三）建立健全区域创新网络

发挥点(企业、高校等)、线（高新技术产业、高速公路沿线等）、面(政府、制度安排等)的作用，建立健全大湾区区域创新网络。通过企业技术创新促进产业结构优化升级，形成广州、深圳、香港、澳门四个中心城市创新经济带，通过创新经济带辐射，推动经济高质量发展。其中培育创新“引擎”企业和知识产权密集型产业意义重大。要探索创新“引擎”企业培育路径。创新“引擎”企业具备四个条件：销售收入进入世界500 强，居行业前5 名；产品销售范围覆盖全世界，且国外销售收入超过国内销售收入；拥有关键核心技术，具备强大的技术创新能力；在所在行业或区域甚至全世界发挥较强辐射作用。创新“引擎”企业成长路径有三种：一是技术创新引领发展路径。即企业处于“领头羊”位置，拥有关键核心技术和原始创新产品，苹果公司是其典型代表。二是高端合作实现跨越路径。采用“攀高枝”方式配套领军企业，在模仿创新中发挥优势，逐步缩短与领军企业差距并最终超越领军企业，三星公司是其典型代表。三是低端市场拓展崛起路径。通过“农村包围城市”策略，从产业低端进入，通过持续创新最终成为创新“引擎”企业，华为公司是其典型代表[12](P174-181)。三种路径的共同特点是持续进行技术创新。要根据企业情况选择适合自身特点的成长路径。同时，借鉴德国打造“隐形冠军”经验培育中小型创新企业。要大力培育知识产权密集型产业。广州将聚焦新一代信息技术、人工智能、生物医药产业和新能源、新材料产业。深圳将加快发展5G、人工智能、网络技术、生物医药、通信高端器件等产业。香港作为不同国家及不同经济体之间全方位高水平的“超级联系人”，将大力发展科技产业和2.5 产业②。澳门作为中国和葡语国家商贸合作的“精准联系人”，适度多元化是产业发展方向。知识产权密集型产业是区域经济高质量发展的动力源泉。建议上述城市出台知识产权密集型产业发展规划，按专利密集型产业、商标密集型产业、商业秘密密集型产业等类型分类实施。建议建立大湾区知识产权密集型产业联盟，提高知识产权运营水平。

（四）不断优化区域创新环境

要培育创新文化。创新文化是孕育科技创新的土壤。借鉴以色列文化创新特质。以色列人始终保持着犹太文明怀疑和争辩的特征，其思维方式是“解释、反解释、重新解释、反对性解释”，这种开放型、充满善意的争辩文明是一种孕育创新民族的文化土壤[13](P13-15)。发扬岭南文化创新传统。创新冒险精神是岭南文化的突出特点。其创新冒险精神与岭南地区特殊的地理位置不无关系。岭南远离中原，历史上属“蛮夷之地”，发展起点相对较低，要想后来居上必须创新进取。岭南临近海洋，岭南人与生俱来就具有海洋文化的冒险精神。在继承岭南文化创新基因基础上进行文化创新，为大湾区科技创新提供肥沃的文化土壤。要完善资本市场。发挥股权投资资金“放大器”的功能，扩大创新型企业融资渠道，促进大湾区创新资本形成。加大股权投资对关键核心技术支持力度，形成“基础研究+技术开发+成果转化”创新链，加快大湾区金融链、产业链与创新链深度融合。发挥大湾区经济基础好、开放程度和市场化程度高的优势，加快培育风险投资人才尤其是风险投资家，提高金融体系创新资本形成能力。要完善创新基础设施。通过建立基站、共建实验室等方式，加强大湾区范围内科技信息和人员互动交流，推动创新设施与技术创新、产业发展和经济发展方式转变的互联互通、资源共享。利用《纲要》赋予大湾区先行先试和《意见》支持深圳的机会，争取国家在大湾区布局更多的大科学装置，大胆探索大科学装置的投资和管理模式，建议以城市为主体共同管理和运营大科学装置，由城市政府共同成立超越行政边界的大湾区大科学理事会，理事会由参与各方有关领导组成, 对重大方针政策进行协调。完善创新专业服务。创新专业服务是各类科技创新主体的黏结剂和创新活动的催化剂。随着创新资源不断积聚，大湾区知识产权保护需求日益旺盛。要充分发挥广州知识产权专业服务优势。广州黄埔开发区是全国唯一经国务院批准的知识产权运用和保护综合改革试验区，要开展知识产权质押融资探索，开发专利保险品种，打造知识产权证券化试点。发挥广州知识产权法院作用，为大湾区知识产权保驾护航。发挥广州技术产权交易中心作用，为知识产权成果转化搭建交易平台。

（五）完善区域创新保障制度

探索大湾区创新软法机制。从历史角度看，软法在大湾区区域经济社会发展过程中发挥着重要作用。从现实角度看，软法立法主体多元化、形式多样化、内容民主化、具有不同于国家强制约束力的特征，高度契合了大湾区一个国家、两种制度、三个法域的具体情况。因此，探索建立大湾区科技创新软法机制意义重大。区域软法形式和区域科技治理有关，区域科技创新面临问题的多样性决定了区域软法形式的多样性。建议对现有软法形式进行梳理和规范，以明确各种软法形式之间的位阶关系。科技创新中的利益分配始终是区域科技创新面临的敏感问题，建议建立科技创新利益分配的软法机制，通过签署《大湾区科技协同创新利益分配框架协议》，保障创新各方合法权益，合理配置创新资源。正确处理软法和硬法的关系，两者都是赋能大湾区科技创新的法律表现形式，注重发挥二者的互补性、协同性和相互转化性，提高大湾区科技创新治理能力。建立健全协同创新制度。促进创新要素高效有序流动。建立大湾区“科技领军人才绿卡制度”，促进大湾区范围内科技领军人才有序流动。促进大湾区资金便利流动，发挥香港和澳门金融优势，适当放宽对相关产业港澳投资者资质要求、股比限制等限制措施。推动技术信息顺畅流动，建立大湾区科技创新互联网平台，促进科技创新信息交流和共享。推进科技创新资源开放共享。提高现有创新资源效能，制定科技资源开放共享管理制度，对大湾区范围内大科学装置、科研仪器等进行共享。整合高校创新资源，成立专业性产学研用协作联盟，对共性技术和关键技术进行集体攻关。充分发挥香港“超级联系人”和澳门“精准联系人”优势，扩大对外开放力度，积极融入全球创新网络，吸引更多国际创新资源[14](P87-94)。建立健全产权协调制度。包括：政策互认机制、纠纷调解机制、运营服务机制和保护联动机制等等。其中，构建知识产权纠纷调解机制是解决大湾区知识产权纠纷的有效途径。从国内司法实践看，传统诉讼、仲裁等形式周期较长、成本较高，当事人更倾向于选择调解方式。从国际司法实践看，一国裁判文书属于域外法律文书，申请另一国司法部门强制执行时存在障碍。《新加坡公约》③的签署，使调解产生的“国际和解协议”能够直接在缔约国申请执行。我国尚未形成与此对接的知识产权调解机制，大湾区要积极探索区域之间知识产权纠纷调解机制，为区域知识产权纠纷解决提供经验[15](P14-24)。

[注 释]

①即90%的创新型企业为本土企业、90%的研发人员在企业、90%的研发投入源自企业、90%的专利产生于企业、90%的研发机构在企业、90%的重大科技项目由龙头企业承担。参见王苏生，陈搏等著.深圳科技创新之路，[M].北京：中国社会科学出版社，2018.

②2.5 产业是指制造环节与服务环节互相依存、互相融合的一种产业形态，是“你中有我、我中有你”的混合产业。参见洪雯.发展2.5产业推进香港经济实体化[J].开放导报，2017,（4）.

③是2019 年8 月中国、美国等46 个国家在新加坡签署《联合国关于调解所产生的国际和解协议公约》的简称，该公约为国际商事纠纷提供了调解解决的渠道.