对港澳供应基地建设与广东经济特区的由来

□ 欧阳湘

经济特区的建立有一个在实践中探索的过程。关于特区的由来，一般认为是1979 年初吴南生提出建立“加工出口区”构想，经广东省委讨论后上报，获中央的肯定和支持。也有学者认为，中央创办经济特区的思想萌芽于1978 年6 月，国务院经济贸易考察组提交的《港澳经济考察报告》。上述两个提法都言之成理，但从历史发展的长时段观察，试办特区的构想由来已久。本文尝试在历史考察的基础上，分析对港澳供应与试办经济特区的关联。

一、对港澳供应问题与改革开放前的宝安、珠海外贸基地建设方案

确保对港澳生活用品和原材料的稳定、充足供应，是中国政府保持港澳地区繁荣稳定的重要举措。20 世纪70 年代中期，广东制定了建设深圳、珠海出口基地的初步方案。

（一）建设对港澳供应基地的历史背景

过去港澳的经济支柱是转口贸易。但从20世纪50 年代开始，港澳经济驶入产业结构转型升级和迅速发展的快车道。由于英美日本等国的资本财团利用香港的廉价劳动力投资办厂，加工工业有很大发展。香港工人队伍壮大，人口数量剧增，对鲜活商品的需求也不断增长。同时，港澳市民对生活用品也有新要求。此外，由于内地频频遭受严重的自然灾害，导致主副食品供应不足。长期以来，港澳鲜活商品如蔬菜、肉禽等主要依靠毗邻的华南地区特别是广东供应。例如1954 年，华南对港澳出口占全国对港澳出口总值的60%。这一比例后来有所减轻。到1959 年，广东对港澳出口仍占到全国总值的45%左右，其中副食品占到60%以上。1960年，广东遭受严重自然灾害，对港澳出口仍占到全国的38%，主要副食品占供应香港总量比重大，如生猪占42.6%，塘鱼100%[1]。

在此情况下，中国政府采取强有力措施确保对港澳供应。1962年，经周恩来批准，外贸部和铁道部开通编号为751、753 及755 的三趟快速列车。货源涉及20 多个省、市的2000 多个车站。由此，除西藏、宁夏以外的省、市、自治区，共同担负对港澳鲜活冷冻商品的供应任务[2]。1957 年创立的广交会，则是对港澳供应的工作平台。时任外贸部出口局副局长舒自清说：“为什么交易会在广州举行？因穗地邻港澳，对港澳客商和外商来华有许多方便之处。再，台湾待解放，外商去上海、天津较为困难。”[3]广交会最初主要面向港澳。例如，第1 届广交会“原则上只邀请港澳和新马地区客户”。应邀到会客商来自19 个国家和地区。其中港澳占83.48%，成交额占比64.33%[4]。第2届广交会，邀请客商约6000 户，对象以港澳及亚非地区为主，有关部门还“请我港澳代理机构及港澳中华总商会组织发动”。[5]

建立出口商品生产基地，是确保对港澳出口供应的重要举措。华南外贸分局早在1954年就建议在广东靠近港澳、运输便利地方，划出部分地区作为“外销货源生产区”，由当地外贸机关做生产技术指导，产品由外贸经营单位收购[6]。有了塘鱼外销区，数年来在货源普遍紧张的情况下，一直保持对港澳市场的稳定均匀供应[7]。“塘鱼外销区”就是早期的出口商品生产基地，“不过当时没有冠以基地的称号而已”[8]。广东省外贸局认为：建立出口商品的生产基地，可实现关于占领港澳、扩大星马，打开远洋市场的要求；为适应出口需要，使具备与港澳产品及外国商品进行竞争的有利条件。1959年12 月，广东省委召开四级干部会议明确：基地的选择以靠近港澳、靠近出口口岸或交通方便，便于集中调运为宜[9]。在1960 年代初的经济整顿时期，广东外贸局坚持按基地来办的情况，从广东来看产地不集中，“但因靠近港澳、运输方便又有出口习惯”，“建议中央也按基地的标准来办”。[10]

（二）建设宝安、珠海外贸基地的方案

“文化大革命”期间，出口商品生产基地建设受冲击，肩负对港澳供应重任的广东情况较好。1973 年3 月，国家计委颁布《出口农副产品生产基地和出口工业品专厂的试行办法》，首先在广东佛山地区试办出口商品生产综合基地，以解决对港澳供应为重要任务。广东省还计划在宝安、珠海建立“外贸出口商品生产基地”，并上报国家计委和外贸部。

1、宝安、珠海边防地区经济问题调查

1972 年，省委会生产组对宝安边防地区有关经济问题做了调研，就存在问题、成因与解决建议提出报告：（1）“以粮为纲，全面发展”问题。生产下降原因是：原有种殖场地改种粮食，有的生产项目如鱼虾、水草等中断。建议适当恢复原有经营习惯的生产项目，推广机械化作业。（2）市场供应紧张，原因是上调任务增加，地销相对减少；出入境外宾、华侨、港澳同胞大量增加。（3）过境耕作问题。宝安约有1500 亩地在香港新界，产品向不列入国家计划；过境耕作人员每人每月可携带物品5 次，每次不超过5 斤，价值不超过人民币5 元（简称“三个五”）。这些“文化大革命”前的有效政策，应考虑历史习惯和现实的情况予以恢复。（4）零星出口问题。除沙头角大队的吊钟花“小额贸易”外，没有恢复的必要。（5）渔蠔生产政策。建议挖掘现有潜力，开展多种作业，发展多种经营，发展养鱼、虾、蟹和渔业生产。（6）插队知青生活问题。(7)外逃人员及外逃户工分、口粮、财产的处理问题。

1972年9月成文的调查报告后有4个附件，主要是宝安提供的材料：(1)港英当局煽动、拉拢外逃的各种手法；(2)宝安县边沿地区生产队过境耕作和出口零星产品问题的调查；(3)宝安县渔蠔生产若干政策问题的调查；(4)关于修建海堤的具体问题[11]。

对珠海的类似调研随后进行，形成《关于珠海县边防地区在经济政策上几个问题的解决意见》（1972 年 11 月）。到 12 月，合成《宝安、珠海边防地区在经济政策上几个问题的解决意见》；1973 年8 月，省革委会公布《关于宝安、珠海边防地区有关经济政策的规定》。

2、建设宝安、珠海农副产品出口基地的规划

1973年3至4月，国务院与广东省的联合工作组到深圳口岸调研，对口岸建设和外贸工作提出了整改意见。1974 年7 月，广东省计委工作组到宝安县传达中央指示，要求把宝安县逐步建成农副产品出口基地[12]P281。不久，广东省形成“宝安、珠海建立外贸出口商品生产基地”的方案，以省计委名义正式上报向国家计委和外贸部。其主要内容如下：

一是边防形势。港澳是资本主义的国际市场，竞争激烈，商品价格时涨时落，边防地区的政治经济斗争十分复杂，尤其是腐蚀和反腐蚀、破坏与反破坏以及争夺流动渔民的斗争剧烈。

二是有利条件。宝安、珠海两县地处珠江口，在地理环境、生产条件和交通运输等各方面都具有无与伦比的优越条件。蠔、优质鱼、水果、蔬菜和三鸟等是传统出口商品。与港澳近在咫尺，可经常掌握市场动态。车船运输方便，及时组织供应，出口商品可保持完好的鲜活度。

三是发展规划。到1980 年，宝安外贸收购达 3000 万元，比 1973 年的 700 万元增加 3 倍；出口收汇2000 万美元，也增加近3 倍。珠海外贸收购 1550 万元 ，比 1973 年增加近 3 倍；出口收汇1200 万美元，也增加3 倍。重点项目包括水产品、果菜类畜物类和建筑材料等。

四是保障措施。在县委领导下成立外贸基地工作小组，要求中央帮助解决以下问题：（1）加强农业机械化步伐。（2）预拨外贸出口生产基地化肥。（3）在珠海建一个年产2000 万块的红砖厂，供应澳门。（4）拨给养蠔户货款或投资。（5）解决好供应流动渔船的柴油价格的问题[13]。由于历史原因，上述方案未能实施。

二、改革开放初期的外贸基地建设与试办“经济特区”构想的形成

1977年以后，宝安、珠海外贸基地的定位逐步明确：工农业结合的出口商品生产基地、吸引港澳游客的旅游区、新兴的边防城市。在此基地上，党中央决定“试办特区”。

（一）对港澳供应的新形势

1977 年1 月，李先念在接见全国外贸计划会议的代表时说：对港澳的供应，要抓紧抓好。“港澳大多数是中国人，这个市场我们应该占领，要放手搞，搞不上去脸上无光”[14]。

1977 年5 月，外贸部在广州召开的对港澳供应工作座谈会，指出了港澳市场竞争的严峻形势。1977 年计划供港商品15 亿美元，比1976年减少约2 亿美元，占香港进口比重将退到16%。会议表示要“把在港澳市场丢掉的阵地夺回来”，并提出具体措施和意见[15]。

在1977 年秋交会上，华润公司提出加强对港澳出口供应的措施：（1）供港农副产品要积极提高质量并要均衡交货，使同样数量的商品能换取更多的外汇。例如活大猪，内地养的已占市场96%，但其中良种猪仅占16%；内地养的猪售价比港产良种猪每吨1280 美元低16.6%；内地养的牛每吨售价比其他国家的低32.7%。又如水果，内地产的货数量上占36.5%，但金额只占26.2%。（2）积极扩大消费品和机械设备的供应。（3）发展原料、半成品、燃料的供应[16]。香港华远公司提出加强出口商品竞争能力的几点建议：（1）香港是资本主义市场，许多人的思想意识、政治观点、生活方式和风俗习惯等各方面都和我们不一样，评判和选择某一项商品的观点、标准和我们不同。（2）进口商品结构也发生变化，主要是进口原料性商品或半制成品用于加工后再出口。（3）要提高商品适应性。（4）要“创名牌”。在资本主义社会，商品往往是“卖牌子”，一旦成了名牌，价格高些消费者也在所不计[17]。

（二）外贸基地建设的升级版

1、重提“出口基地”建设

1977 年10 月，广东省计委根据国家计委意见并报省委同意，确定1978 年度珠海县外贸基地建设费用为20 万美元；为保证春季生产需要预拨10 万美元，要求县计委根据边防及外贸出口基地生产建设需要提出具体出口货单，送省计委审查后交外贸部门订货[18]。

1977 年11 月，国务院财贸办公室主任姚依林到宝安调研处理香港同胞对深圳口岸工作的反映。宝安县委书记方苞建议把宝安建设成向香港提供鲜活食品的“外贸生产基地”。姚依林表示赞成。在此前后，国家外贸部领导郑拓彬、贾石和广东省负责人刘田夫、王首道、王全国、寇庆延等也先后到宝安调研，表示支持把宝安建设成为供应香港、澳门鲜活农副产品的出口商品生产基地[19]。正在广州视察的叶剑英，听取有关情况汇报，对广东省委负责人说：“在珠海、宝安搞出口商品基地比较好。姚依林同志和我谈话时，他同意在这些地方进口粮食发展养猪、养鸡业。……我看，这样做好。”[20]（P8）

1978 年3 月，国家计委宋一民司长、外贸部基地局杨威局长率国家计委、外贸部、中国人民银行、国家进出口总公司及香港五丰行等单位和广东省外贸厅组织联合工作组到宝安、珠海两地，就建设供港澳鲜活农副产品生产基地问题进行专题调研。工作组制定生产和出口的年度计划和三五年规划，初步计划调减宝安粮食种植面积5 万亩及相应的粮食征购任务，用以养“三鸟”、生猪、塘鱼和种果菜，外贸部门答应增加出口配额。当时形成的《关于发展宝安、珠海两县出口商品基地的座谈纪要》，上报广东省革委会和国家计委后执行。

2、提交《港澳经济考察报告》

1978 年 4 月至 5 月，国家计委、外经贸部派出经济贸易考察组，赴港澳实地调查研究。考察组回到广州后，向习仲勋等广东省委负责人介绍情况。广东省委向考察团提出“大胆的建议”。考察组回京后向中央提交的《港澳经济考察报告》认为：可借鉴港澳的经验，把靠近港澳的广东宝安、珠海划为出口基地，力争经过三五年努力，在内地建设成具有相当水平的对外生产基地、加工基地和吸引港澳同胞的游览区。该报告有关内容有：（1）将宝安、珠海两县改为两个省辖市，经济、文化建设可由广东省和港澳工委共同组成领导小组，进行具体领导。（2）两地的农业，从“以粮食为主”逐步转到“以经营出口副食为主”。增加鲜活商品出口。港澳市场什么时候要，什么时候送。（3）根据当地条件和港澳市场需要，有计划地搞一些中小型工厂。（4）开辟游览区，吸引港澳居民过来度假游览。（5）给予一些特殊的政策支持：商品出口和基地建设所需材料及设备进口，可直接同驻港澳贸易机构联系。开设供应入境旅客的专门商店，商品供应和销售视同出口港澳。简化港澳同胞、华侨和外籍人士来两地游览的检查手续。恢复1967 年废止的边境小额贸易。1978 年6月，国家计委副主任段云在广州听取宝安县委书记方苞有关外贸出口基地规划和建设情况的汇报。针对资金困难，段云答应国家从每年卖海沙所取得收入的1/3，即每年约400 万港元留给宝安县用于外贸基地建设，发展荔枝园、建养猪场和养鸡场[21]。

3、形成“三个建成”目标

1978 年6 月20 日，习仲勋主持召开省委常委会，学习中央领导讨论《今后八年发展对外贸易、增加外汇收入的规划要点》和听取赴港澳经贸考察组汇报的指示。6 月23 日，李建安、黄静波组织起草《关于搞好宝安、珠海边防县建设和外贸出口的意见》。7 月上旬，习仲勋到宝安视察，指示宝安县委：“搞外贸生产基地建设，主要看香港市场需要什么，什么价高，赚钱多，你们就生产什么。”[22]（P73)不久，省计委副主任张勋甫率工作组到宝安、珠海调研后提出：要在三至五年内把宝安、珠海两县建设成为具有相当水平的工农业结合的出口商品生产基地、吸引港澳游客的旅游区、新兴的边防城市（即“三个建成”）[23]。10月初，吴健民调任珠海市委书记前，表示“没有搞外贸基地的经验”，怕不能完成好任务。习仲勋说：“你认识了农村商品经济的重要性，又做过调查”，担任这个职位没有问题。[22]（P231-232）

1978 年10 月，广东省革委会向国务院呈送的《关于宝安、珠海两县外贸基地和市政建设规划设想》说：“发展出口商品生产，尤其是出口鲜活商品，开展来料加工、装配业务，条件十分有利。”并提出：“在三五年内把宝安、珠海两县建设成为具有相当水平的工农业结合的出口商品生产基地，成为吸收港澳游客的旅游区，成为新型的边防城市。”报告提出4 项措施：（1）加速农业生产发展；（2）大办农副产品生产基地；（3）积极发展来料加工、装配业务和建材工业。（4）增辟游览点，办好商业服务业和文娱场所，发展旅游事业[20]（P21）。1979 年 2 月 ，国务院批转广东省革委的上述报告，并指出：经过三五年努力，宝安、珠海实现“三个建成”是完全可能的。“为方便港澳同胞看病就医，还可扩建医院、药店，吸收港澳同胞和华侨的资金，合建工厂、农场和其他事业，也可试办。”[24]（P465）

（三）从出口特区到经济特区

党的十一届三中全会期间，于光远向习仲勋建议在深圳修建类似香港元朗广告上那种住宅，卖给九龙的居民；同时放宽罗湖边境对这些人的进出境限制，简化手续。他听了很感兴趣，并派焦林义带秘书来听取意见。于光远说，“我的建议是深圳建立特区的来源之一。”[25]

1979 年3 月，吴南生在省委常委会上提出在汕头建立类似台湾的出口加工区。其他常委也都同意，但认为在毗邻港澳的深圳、珠海也可以进行试验。习仲勋拍板：“要搞，全省都搞。”[22](P236)为此，深圳市委为落实中央建立出口商品基地的指示精神，决定大力发展农村商品基地；还请来香港五丰行、德信行经理，九龙海关、边检站和中国人民银行责人商量研究，将边境地区13 个社、镇开辟为“先富区”。这正是后来深圳经济特区的范围。同年4 月，习仲勋在中央工作会议要求试办“贸易合作区”，邓小平定名“特区”，中央决定试办“出口特区”。广东省委建议改为“经济特区”。理由是：特区固然要以办工厂企业为主，但也要搞楼宇住宅和其他经济事业，比如在深圳特区，拟规划工业区，科学技术研究区，住宅区，以及商业、行政和文化区，住宅区主要提供给科学家、投资者、高级技术人员、华侨居住，为他们创造投资、工作、休息的良好环境，经济特区由此得名[26]。

特区最早建成的蛇口加工区，也与对港澳供应有关。1978 年6 月，交通部向国务院提出利用香港招商局在香港创建航运公司和一批工厂。李先念说：“对香港，我的意思是要放手利用，现在连苏联都在香港建厂，我们为什么不搞？……毛主席以前讲过，我们对香港要长期打算，充分利用。现在长期打算是长期打算了，就是没有充分利用。”[27]同年10 月，交通部呈报《关于充分利用香港招商局问题的请示》获批，因为中央正想筹建对港澳“出口基地”。香港招商局想在宝安建出口加工基地,广东正着手把宝安、珠海两县建设成为主要面向港澳的出口基地、旅游区和边防城市,粤港双方很快就达成共识[28]。

三、从对港澳供应问题角度观察试办经济特区由来的历史启示

从历史发展的长时段观察试办特区构想的酝酿与由来，观察对港澳供应问题与试办经济特区构想的历史关联，可从一个侧面深化对特区创建和党的港澳工作有关问题的认识。

（一）对两个“互不否定”的正确认识

解决对港澳供应问题、建立外贸出口基地，是试办特区的动因之一。实际上，创办经济特区的酝酿也由来已久。早在1961 年秋，新华社记者连云山就建议在深圳边界一带，东西从大鹏到蛇口，南北从深圳河到樟木头设“优惠区”，给予各种政策优惠，争取物价与香港大致相等[29]。1975 年，宝安县委向广东省委提出：“考虑把宝安地区划为特区，建立特区委员会，直属省委领导（属地区一级机构）统一领导边防对敌斗争，口岸管理和宝安县委的工作。”[12]P285正如习近平总书记指出，改革开放前后两个历史时期，本质上都是我们党领导人民进行社会主义建设的实践探索，不能以改革开放后的历史否定改革开放前的历史。

必须指出的是，试办经济特区的历史意义是累积的。例如，1979 年7 月《中共中央、国务院批转广东省委、福建省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的两个报告》（“中发〔1979〕50 号”），号称经济特区“准生证”。千余字的报告，其中仅40 余字提及“试办特区”[30]（P204-205）。对此，中央负责特区事务的谷牧回忆说：试办特区最初只是“特殊政策、灵活措施”的一个项目。但“后来举办特区与两省逐步实现特殊政策、灵活措施并列为我国实行改革开放的重要部署。”[31]习仲勋说，“建设经济特区，这是广东实行特殊政策的一个重要组成部分”。[32]在1980 年 5 月的“中发〔1980〕41 号文”所附《广东、福建两省会议纪要》中，“试办经济特区”是广东实施“特殊政策、灵活措施”四个方面之一[30]（P206-207）。到1981年7月的“中发〔1981〕27号文”，才将两者并列：“两省在对外经济活动中实行特殊政策、灵活措施和试办经济特区，是一项重大的改革。”[30]（P218-220）

从1979 年开始筹建经济特区，在原有外贸基地的基础上增加了引进外资（包括国有港资）、港澳资金和先进管理方式、生产技术的内容。这是对外开放的时代特色。试办特区是一项全新的事业，不能与外贸基地建设混为一谈。首先是从功能区到行政区的变化。其次是从农副产品生产基地、出口加工区到综合性特区：“深圳、珠海的特区应建成兼营工、商、农、牧、住宅、旅游等多种行业的综合性特区。”[30]（P220）更重要的是，是从自力更生、计划经济到对外开放、市场经济。特区“吸收港澳同胞和华侨的资金，合建工厂、农场和其他事业，也可试办。”吴南生在谈到国发[1979]38 号文件时说：搞外贸基地经济为主，是计划经济的一种措施。建立经济特区，从文件中看就知道这是“以引进外资为主，以实行市场是不一样的。”[24](P465)显然，也不能以改革开放前的历史否定改革开放后的历史。

（二）试办特区的由来与战略考量

第一，试办经济特区，体现了对港澳供应问题的重视。1977 年11 月，邓小平第三次复出后视察广州，在听取广东省委负责人汇报后说：要找几个省共同出力解决香港供应的问题，光靠广东一个省解决不了。供应香港、澳门，是个大问题。你们要提个方案，把情况做个分析，如实反映情况，说清楚你们负担的是什么任务、遇到了什么问题、哪些可以自己解决、哪些要中央解决[33]（P238）。1978 年 4 月 10 日 ，李先念在人民日报社编的《情况汇编》所载《建设深圳边防的一些政策问题》上批示：“无论如何要把宝安和深圳建设好，不建设好就是死了也不甘心”；并要求姚依林“再与广东省委负责同志商量，一定要抓紧抓好，一年抓两次也行。”[34]6 月 3 日，中央政治局听取赴港澳经济贸易考察组的汇报。当听到在宝安、珠海建立出口基地时，华国锋说：“这个我感兴趣。就在那里养牛、养猪、养鸡、养鱼，省得从外地运。从黑龙江运牛到香港，经过这么远的路途，途中喂水、喂料跟不上，那牛还不瘦?”李先念说：“针织、家具、电子表，还是尽量在广东搞，那里有基础。宝安、珠海主要搞农、林、牧、副、渔，搞砖、瓦、沙石。”[35]这正是1974年广东外贸基地建设的内容。

第二，试办经济特区，是中央与地方良性互动的结果。中央决策：对港澳供应与出口创汇。内地对港澳地区的商品出口，除经济贸易上的创汇之外，还兼有供应性质，体现了中国共产党对港澳地区“长期打算，充分利用”的工作方针，具有全局性和战略高度。在经济上，不仅利用港澳通道发展对外贸易，更重要的是确保我国商品在港澳市场的绝对优势。在政治上，对港澳同胞进行群众性的思想政治教育并团结港澳华商，港澳地区是中国开展港澳台侨工作和外交、国际斗争的平台和阵地[36]。地方视角：经济、民生与社会稳定。建设外贸基地（即出口商品生产基地）对宝安和珠海来说，主要目的在于发展本地经济、改善农民生活。关于对港澳供应问题，改革开放初期将对港澳供应基地建设升级为“试办特区”，具有时代特色，是中央与地方良性互动的结果。

第三，广东改革开放起步的动力与特点。解决对港澳供应问题、解决外逃，邓小平授权广东省委：过去行之有效的办法，可以恢复的就恢复，“不要等中央”。省里自己定的，现在就可以恢复[33]（P238）。这正是广东改革从流通体制突破的合法性基础。由此也可观察到，起步阶段的广东改革最大特点是开放带动改革、城乡改革同步，异于其他省份农村改革先行、城市改革滞后的改革路径。在恢复过去行之有效的外贸基地建设方案的基础上，提出富有时代特征的试办“经济特区”构想，体现了习仲勋主持的广东省委对广东毗邻港澳地情特点的准确把握，坚持一切从实际出发的实事求是思想路线，尊重群众首创精神的群众路线。

总之，从历史发展的长时段观察，试办特区的构想由来已久。深圳、珠海特区的建立可溯源至20世纪70年代中期建设宝安、珠海出口基地的构想。分析试办特区的这一动因，可深化有关历史问题的认识，也有助于了解当前推进粤港澳大湾区建设的战略意义。