普惠性幼儿园质量提升困境分析

邹 金 利罗伟

（六盘水师范学院 贵州六盘水 553000）

许多国家的经验证实，如果没有公共财政投入，学前教育将面临极大的发展风险，出于经济的考虑或观念的落后，弱势家庭容易选择价格低但质量也较低的学前教育，甚至不接受学前教育。学前教育的普惠性发展是促进教育公平的重要举措。2010年，国务院发布《关于当前发展学前教育的若干意见》，提出“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性”。此后，2018年国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》、2019年国务院办公厅《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》等一系列重要文件的发布，进一步明确了学前教育公益普惠的基本发展方向，并提出“到2020年，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%”的明确要求。自此，全国各地纷纷打响学前教育普惠战，公益普惠的学前教育公共服务网络初见成效。

在过去的十年中，普惠园总量的增长极大缓解了“入园难”的问题，我国学前教育毛入园率已从2010年的56.6%飞跃到2019年末的81.70%[1]。然而，随着经济的发展、生活条件的提高，人们对学前教育的需求已经从“能入园”发展为能上“优质的幼儿园”。因此，如果说，在上一个十年的普惠行动中，我们基本完成了“增量”的任务，那么，“提质”就是下一个十年的普惠行动要完成的首要目标。

提升普惠园的质量应从哪些方面入手？要回答这个问题，必须先厘清目前普惠园在建设和发展中存在哪些问题。

一、数量质量不均衡

截至2018年，全国共有幼儿园26.7万所，其中公办园10万所、普惠性民办园8.2万所，两者合计占幼儿园总数的68.2%。然而，普惠园在数量增长的同时，质量却未得到相应的提升。许多研究发现，普惠园存在政策不完善、经费投入不足、教师队伍建设不完善、管理不健全、评价体系不完善、班级规模超额、教学“小学化”等问题。例如，在调查中发现，普惠园在户外游戏设施配备、游戏材料投放、户外面积总体不达标，直接影响了幼儿的游戏和全面发展[2]。

评估监管体系不完善、缺乏质量保障体系是导致普惠园质量发展滞后的重要原因。许多地方存在“重认定轻管理”的倾向，在大力开展普惠园新建、改建、转型等工作的同时，并没有建立定期和不定期的普惠园评估监管制度，一些地方即使制定了评估标准，但也往往流于形式，更没有发挥“以评促改”的引领作用。在一项研究中，76%的样本园园长表示本地区有明确的普惠园准入标准，但却只有15%的园长表示本地区有明确的普惠园建设标准[3]。

二、公办民办不均衡

许多研究发现，普惠公办园和普惠民办园在教育质量上存在较大的差距。和公办园相比，民办园在收费、师幼比、教师结构、保教质量等方面都明显不足。例如，比较不同办园性质普惠园教育质量的差异发现，在师资水平（包括教龄、职称、学历等）、师幼互动、班级管理、教学支持等维度上，普惠性民办园均处于最低水平。以陕西地区为对象的研究也发现，普惠性民办园在师资配置达标率、教师持证率、教师培训参与率、教师稳定性、教研开展频率等方面均明显低于公办园[4]。

经费投入不足是民办园办园质量不高的重要因素。尽管政府对普惠性民办园也有一定的资金扶持，但力度甚微，与公办园的差距较大。例如，以包头市为例，2018年政府拨付学前教育发展专项资金5118万元，其中，公办园4360万元，而民办园仅占758万元[5]。加上收费低、且缺乏教师晋升和培训制度，普惠性民办园师资水平低、园所配备较差、教育质量难以保障。

政策不完善也是导致民办园质量发展滞后的因素之一。“非营利”是普惠性幼儿园的基本特征，要求幼儿园举办者不得从办园收入中获取回报。在此情况下，只有探索普惠性民办园新的经费和质量监管政策，对举办者既有“吸引力”又有“约束力”，才能让那些原本质量较高的民办园愿意申办为普惠园，让已经申办为普惠园的民办园有继续提高质量的动力。

社会的宣传和认可或许也是制约民办园质量提升的原因。据王倩倩的研究，与普惠性民办园相比，公办园所服务的儿童家长学历更高、且公务员子女更易进入软硬件配备较齐全的公办幼儿园[6]。这个结果似乎揭示，即使收费和门槛差不多，在“有选择”的情况下，人们仍更倾向于选择公办园。

三、硬件软件不均衡

衡量幼儿园教育质量至少涉及结构性质量和过程性质量两个方面，前者主要涉及硬件设施、师资配备、师幼比等易量化的因素，后者则包括课程建设、资源开发和利用、师幼互动等不易量化的因素。一些研究者还提出了“结果性质量”，主要从幼儿情绪情感发展、行为习惯建立等方面考察幼儿园在幼儿发展中所发挥的作用。基本的结构性质量是办园的基本条件保障，但这些可量化的条件必须经过良好的课程建设、师幼互动，才能最终转化为幼儿的健康发展。

尽管各地基本都制定了普惠园认定和管理办法，但大多规定都只是对经费收支管理、安全保障、硬件设施等结构性质量提出了明确的要求，对保教、师生互动等过程性质量的管理却缺乏明确的标准。例如，在某市的普惠园评估细则中，办园条件、教职工配备、财务管理等可量化的“硬件”占了总分值的63%，而“保教组织与实施”等不易量化的“软件”却仅占37%，且在评分说明中大多注有“酌情打分”。这种“重硬件轻软件”、重条件轻过程的评价观，严重制约了普惠园质量的提升。