关于“全面二孩”政策下农村学前教育发展的思考——以万州区为例

陈渠仁

（重庆三峡学院财经学院 重庆万州 404100）

自1980年提出一对夫妇只能生一个孩子的政策后，我国人口增长速度在这30多年间得到有效控制，但也由此导致我国在进入21世纪后人口老龄化问题加重。此外，在这一背景下，我国还出现了男女人口比例严重不平衡、人口流动的规模与范围不断扩大等一系列社会难题。鉴于随着人口红利消失，人口老龄化加剧等问题已经严重影响到社会可持续发展，我国新的“全面二孩”政策于2016年1月1日起正式生效实施。据人口普查统计数据显示，全国九千多万独生子女于2016年陆续进入生育年龄，育龄妇女数量达到近10年的峰值。我国迎来第四次人口出生的高峰时段。“全面二孩”政策的实施无疑在很大程度上影响了我国的生育率。同时，由于农村的特殊原因，农村地区的出生率大幅度增加。2019年，随着大量儿童进入学前教育年龄，农村学前教育受到严重影响，农村面临学前教育资源严重不足的困境。学前教育是学龄前儿童必不可少的教育环节，是儿童的“起跑线”。为统筹城乡发展，我们应重视农村学前教育，不能让农村儿童输在“起跑线”上。因此，相关部门需要对学龄前人口趋势做出科学推断，合理规划学前教育发展，科学配置学前教育资源。[1]

一、“全面二孩”政策对学前教育的影响

到2019年，“全面二孩”政策实施带来的影响越来越明显，尤其是随着越来越多的儿童进入学龄前年龄，加速促进了学前教育事业的发展变化：学前教育的办学规模明显扩大；教学机制也随着一个家庭有了两个孩子而发生变化；各地教委、幼儿园的发展规划中也将“全面二孩”政策作为重要的影响因素。笔者将从这三方面对“全面二孩”政策给学前教育带来的影响做进一步分析。[2]

（一）从办学规模来看，学前教育基于持续扩大的市场需求，全国幼儿园数量持续增多

已有幼儿园也在此前的基础上一步步扩大。然而，学前教育资源的不足限制了学前教育办学规模的快速扩张。据调查研究显示，“二孩”政策全面实施后，育龄妇女的生育意愿是两个孩子。近3年间，我国新增了1 100万幼儿，对幼儿园有了新的需求。学前教育市场发展又一次迎来了春天。然而，由于生源增加过快，学前教育资源的投入未能跟上新增需求。其中，教师资源甚至面临脱节的问题。国家规定学前教育教职工与在校幼儿的数量比例要求为1∶7，而当前我国的实际情况却是1∶25，同国家要求比例存在很大差距，且这一差距在“全面二孩”政策影响下恐将持续扩大。

（二）从教学机制来看，学前教育也在相应做出改变

在80年代实施的“独生子女”政策影响下，我国当前青年一代多为独生子女。独生子女家庭的父母一般会更加溺爱自己的子女。这就造成了这些独生子女普遍存在对父母依赖性强、以自我为中心等问题。基于此种现象，我国学前教育比较关注儿童的独立性以及儿童自我中心的问题。在2016年之后，随着“全面二孩”政策的实施，家庭结构出现了变化。二孩的身心特征以及二孩的出现对一孩的影响成为学前教育考虑的重点。学前教育的教学机制也逐渐随之变化。

（三）从学前教育发展规划来看，幼儿园生源数量的剧增成为学前教育发展规划中的重要因素

在我国教育体系中，学前教育本就属于其中的薄弱环节。“二孩”政策的实施致使新生儿数量急剧增多，本就存在着学前教育资源不足、城乡教育不平衡以及学前教育师资队伍薄弱等问题，再由于发展规划的相对不足使该问题更加严重了。

二、供给-需求下的学前教育公平问题

学者界普遍认为教育公平即为教育权利与教育机会均等。教育权利均等指的是全体公民均享有受教育的权利，教育机会均等则包含起点均等（人人都有机会接受教育）、过程均等（受教育过程中环境、师资和基础设施等大同小异）和结果均等（受教育后都有机会走向成功）。我国虽然尚未将学前教育纳入义务教育体系，但不可否认其作为基础教育的开端，是尤其重要的一环。从教育公平理论看，我国任何适龄儿童均有权利和机会接受同等的学前教育，并享有相同水平的教育资源，即环境相似的场所、水平相当的师资队伍等。

从供给-需求理论看，学前教育资源是适龄儿童的必需品，一个地方对其需求增大会引起当地对其供给的增加。国家城镇化过程中，大量人口迁向城镇地区，导致城镇地区对学前教育资源的需求剧增。为满足这部分需求，政府在学前教育资源配置上则倾向于城镇地区。城镇聚集了丰富的教学资源，又吸引了农村地区人口的迁入，人口的迁入又吸引着教学资源的投入，如此就形成一个循环，造成城镇人口增多，教学资源集聚，城乡教学资源极度不平衡。基于我国学前教育发展现状，我国在学前教育公平性上主要表现为地区差异，如东部沿海与西部山区的差异、城镇与农村的差异等。笔者以万州区为例，对“二孩”政策影响下的农村-城镇教育资源差异问题进行分析，并提出对策建议。[3]

三、实证分析——以万州区为例

（一）教育发展现状

万州区教委2017年开始不断完善教育基础设施，全面推进10个相关项目，使薄弱学校的办学条件得到持续改善。城区义务教育扩容项目有力推进，万二中高峰校区、江南校区启动实施。学前教育第三期三年行动计划编制基本完成，走马镇中心幼儿园、电报路幼儿园双河口分园基本建成，南京幼儿园、钟鼓楼幼儿园改扩建项目启动实施。三峡水电校综合实训楼基本完成，职教中心天城校区、电子信息工程学校拆迁复建工程顺利推进。实质整合区电大、进修校、教科所，教师进修学院创建工作于4月26日接受市级专家组评估验收。教育资源布局逐步优化，高铁片区塘坊初中、天城小学迁扩建实质启动，沙龙片区、观音岩片区小学布点得以充分论证，钟鼓楼片区学校布点规划落地。

推动城乡义务教育一体化发展。认真贯彻落实《万州区关于城乡义务教育一体化改革发展的实施意见》，严格按照学校建设标准、教师编制标准、生均公用经费基准定额、基本装备配置标准“四统一”要求，推进办学条件、师资建设、教育保障、质量提升一体化发展。实施义务教育质量提升行动计划，强化“领雁工程”“学区制管理”“九年一贯制”“城乡结对”等措施，依法落实乡村教师待遇倾斜政策，让乡村教师下得去、留得住、教得好，切实提高乡村教育质量，稳住乡村生源，逐步消除“大班额”，推进城乡义务教育均衡优质发展，一定程度缓解了“城市挤”“乡村弱”的问题，但城乡教育资源分配不平衡问题仍然存在。此外，重点办好教育民生实事。启动实施农村普惠性学前教育儿童营养改善计划，妥善安排进城务工人员随迁子女平等入学，汇聚多方力量，关爱留守儿童。我们要进一步做好控辍保学工作，提高残疾儿童义务教育普及水平，努力让每个孩子享有公平而有质量的教育。

在2018年，万州区为促进学前教育普惠健康发展，启动实施了第三期学前教育三年行动计划，严格落实城市住宅小区配套幼儿园政策，通过新建、改建、收回等方式多渠道增加公办学前教育资源供给。截止目前，万州区已实现学前三年毛入园率达到87%以上，普惠率达到89%以上，公办幼儿园占比达到35%的年度目标，初步构建了覆盖城乡的学前教育公共服务体系。

（二）学前教育资源配置不平衡的问题

1.农村财政投入力度偏小。当前阶段，我国学前教育是否要纳入义务教育中来还正在商议，也并没有明确规定学前教育经费占财政性经费的比例。直接后果就是农村地区的学前教育经费没有得到制度性保障。近几年，万州区对于农村学前教育经费的投入虽然在慢慢增加，但与城镇投入相比依然存在较大的差距。由于上文提到的人口迁移-资源集聚，万州区对学前教育的财政性资金投入方面偏向城镇地区。然而，随着“二孩”政策的实施，农村学前教育毛入园率的确是持续上升。这就导致农村地区开办幼儿园的资金缺口越来越大。农村幼儿园的发展受到直接影响。

2.农村幼儿园环境差。重庆发布的《重庆市幼儿园办园标准》中明确规定：所有幼儿园每个班级都要有配套的活动室（大于50㎡）、寝室（大于50㎡）和盥洗室（大于15㎡），且幼儿园建筑面积应保证生均定额不低于8.8㎡。然而，在万州，由于办学条件落后，大部分农村地区都没有独立的幼儿园，大多依靠当地就近小学的闲置教室进行办学，幼儿生均建筑面积不足4㎡，寝室也是教室改建，基本没有盥洗室。这与《标准》的规定存在很大差距。这样的农村幼儿园仅具备最基本的教学功能，不利于农村幼儿的全面发展，与城区的独立幼儿园相比，可以说是十分落后。另外，受“二孩”政策的影响，农村幼儿对幼儿园的新增需求与日俱增。然而，由于农村地区整体条件不足、幼儿园办园能力弱的原因，农村幼儿的新增需求难以得到满足，开始出现部分幼儿入园难等问题。

3.农村幼儿园师资匮乏。万州区农村学前教育与城镇的学前教育相比，存在着教育教师数量不足，教师资源匮乏的问题。尤其是在“全面二孩”政策实施后，这些问题愈演愈烈。根据《重庆全日制、寄宿制幼儿园编制标准（试行）》，教职工与幼儿比应以1∶7为基准。无论是城镇还是农村，幼儿教师都存在巨大缺口。然而，与城镇相比，我们可以发现农村的缺口问题更加严重。要解决这个问题，我们就要大量地“招兵买马”，尤其是农村。由于农村经济缺乏活力，发展缓慢甚至滞后，许多幼儿教师不会选择在农村从教。

农村地区的幼儿教师不仅数量少，质量也堪忧。从幼儿教师入园门槛来看，进入幼儿园的教师学历普遍是中学，有的甚至是小学，学习阶段处于九年义务教育。他们没有系统、专门地学习过幼儿心理学、教育学。入园后，幼儿教师也不能达到教育幼儿的基本要求。在生活上，幼师对幼儿仅停留在照顾层面，没有科学的育儿知识，不了解孩子发展的心理、生理特征，靠经验判断。在学习上，幼师传授的是偏小学方面的知识。这不符合幼儿的智力发展规律，也违背了儿童身心发展的阶段性规律。

（三）万州农村地区学前教育发展问题的对策

1.加大对农村地区学前教育财政投入的力度。国家的财政支持力度是农村学前教育发展的最主要因素。在“二孩”政策下，广阔的学前教育市场吸引了大量的投资，但这部分投资都集中在城镇地区。因此，推动农村学前教育发展，政府首先应从政策方面来考虑，扩大教育经费在财政性经费支出中的比例，使其逐步达到国内生产总值的4%。其次，在教育经费中，政府要扩大学前教育经费的占比。同时，各地方政府在农村与城镇的资源分配上，要重点考虑农村学前教育的发展。万州政府应加大对农村学前教育的财政性经费投入，在财政支出中设立农村学前教育支出项目，进行专款专用，如园地建设经费、重点扶持贫困地区农村经费和民办幼儿园补助费等等。

2.合理利用可用资源，改善幼儿园环境。幼儿园规模小且环境差的一个重要原因是因为在可用资源的利用上存在不合理性。只有科学规划一切资源，才能在资源不足的情况下，有效提升教育资源配置效率，使资源效用最大化，并在一定程度上缓解“二孩”政策给农村学前教育发展带来的冲击。第一，扩大幼儿园规模以达到集群效果，从而扩大收益，以此形成良性循环。万州各级政府应鼓励农村地区按《标准》中的规定来改建、扩建和新建现代化幼儿园，让农村地区幼儿能享有城镇地区幼儿同等的教育环境。第二，万州各乡镇政府应充分考察各自地区，提前规划并预留出幼儿园修建土地，使万州农村幼儿园在布局上更加科学合理，使各乡村幼儿可以就近入学。第三，实行寄宿留校制试点。万州区面积宽广，部分村落人口稀少、位置偏远且村落之间的距离也十分遥远。基于这一现状，政府应加强建设和完善幼儿园保育基础设施，让农村幼儿园拥有可供幼儿寄宿的条件。[4]

3.加强教师队伍建设。针对“二孩”政策下农村幼儿园教师队伍存在的问题，政府应主要从学前教育教师资源和教师队伍整体素质两方面入手。第一，针对教师资源不足的问题。首先，国家要做长远打算，大力培养高素质的专业幼师人才。各大高校要加强对农村学前教师的定向培养，保证农村地区高素质人才的流入。其次，国家也要扩大范围征集志愿者，并将其纳入考评、绩效机制。第二，严格把控学前教育教师的准入制度。首先，当前农村地区虽然急需大量学前教师，但这不意味着要滥竽充数，在某种程度上来看，教师对儿童的影响程度超过其父母。因此，学校在聘任学前教师时，应对专业知识和综合素质进行严格考核，杜绝因供给不足而放低对质量的要求。其次，学校要进一步提高教师队伍的职业技能与道德水平。万州区要开办学前教育相关职业培训机构，如保育员资格培训，争取做到所有在岗人员都持证上岗。对于农村幼儿园已在岗但无证的人员，相关部门应要求他们在规定期限内参加培训，并取得相关职业证书，达到任职资格。对于在岗有证的人员，相关部门也要要求他们定期参加继续教育，并进行考核，以获得继续任职资格。

四、结束语

在统筹城乡发展的背景下，科学分析“全面二孩”政策的影响，把握学龄前人口与学前教育资源之间的关系，了解分析“全面二孩”政策实施以来万州区农村学前教育资源配置的现状和伴随着的问题具有现实意义。万州区存在的问题不是个例。很明显，我们可以从万州这一实例中看到两个关系：首先是人口变动与教育的关系。人口变动与教育是相互影响的。然而，人口变动对教育的影响要先于教育对人口变动的影响。其次是人口变动与教育资源配置的关系。人口变动与教育资源的影响是相互的。教育资源的配置随人口变动而变化，人口变动又能引起教育资源配置的变化。“二孩”政策引起了人口的明显变动。尤其是农村地区，这一变化更加明显，农村学前教育资源配置规划也由此改变。因此，科学准确地把握人口政策带来的影响，分析在人口政策下各地区学龄前人口分布、流动等情况，并结合各地实际，才能因地制宜地发展带有地方特色的学前教育，合理规划学前教育资源配置，推动各地方学前教育城乡均衡发展，为我国实现人才强国打下坚实的基础。