推进山东省农业水权水市场建设的建议

2020-01-05徐征和

山东水利 2020年4期

徐征和，孔珂

（济南大学水利与土木学院，山东济南 250000）

山东省是水资源严重短缺的人口、经济大省，在水利部和省委省政府决策部署下，于2014年底启动了水权改革工作。山东省人均水资源量不足全国平均水平的1/6，水资源供需矛盾突出，山东省各地水文、地理、经济条件差别较大，多水源供给及需求多目标既体现了水权改革的必要性也反映出了水权改革工作的困难性，需进一步分析评估存在的问题，提出山东省农业水权水市场、提高农业用水效率的措施与建议。

1 存在问题

1.1 水权改革认识不足

在市场经济形势下，仅仅依靠行政手段配置水资源不能满足自然资源高效配置、科学利用的需求，必须通过明晰用水户的权利且提供交易以获利的途径，激发用水者自身的节水动力，促进水资源在新旧用水户之间的高效流转。由于水权改革是新事物，当前大部分水利工作者对水权水市场的认识不足。

1.2 确权登记进展缓慢

一是农业水权确权的基础不牢固，农业和农村生活用水取水许可发证率较低，少数工业和生活取水许可水量过大，偏离了实际用水需求。二是农业水资源确权的顶层设计还未到位，不能对市县的工作给予充分的指导，造成基层单位对水权登记方案、原则、技术路线理解不够明确。

1.3 配套制度建设不完善

一是法律法规不足，不能颁发水权证、开展水权交易提供有效的支撑。二是现实各种法律法规的关系没有理顺，如计划用水管理制度与水权改革不能有效衔接，当前实行的《计划用水管理办法》规定，当用水单位的用水水平未达到用水定额标准时要核减其年计划用水总量，而对于开展节水实行水权交易的情况没有明确规定。若因农业节水而压减用水户用水计划，将降低其节水的积极性和交易的可能性。

1.4 计量监控设施建设相对薄弱

监测计量是开展水权确权交易的基础，当前山东省远传在线监控设施和农业取水计量设施的控制范围还不够，地下水源检测薄弱，尚未实现用水监测全覆盖，难以对水权确权与交易提供支撑。

1.5 水市场发育迟缓

当前配置水资源仍主要依靠行政手段，还未建立全省统一交易平台，一级市场和二级市场均没有建立，各地的平台处于分散状态，不能支持跨地区的水权交易。

2 建议

2.1 提高认识，注重工作宣传和信息公开

1）充分认识到水权改革是从观念上和机制上对我国传统的单一行政管理方式的补充完善。在市场经济条件下，只有利用政府和市场“两个手段”配置水资源，才能实现水源优化配置和高效利用。因此，所有的水资源管理工作应当在水权水市场统一的制度框架下开展。

2）要正确理解水权的内涵。根据国外的实践经验和产权经济学的原理，水权不仅仅指水量，是一种多种权利形式的权利束，是权责利的综合体。只有正确地划分水权，降低交易成本，才能消除水资源利用中“外部性”、发挥市场机制的作用。

3）要理清水资源管理政府职责边界和市场边界。市场的作用是提高效益、发挥水资源的经济属性，而政府的作用是保证用水的公平、发挥水资源公益属性。二者界定不清、职责错位会导致公平与效益两失。

4）要动员社会广泛参与。水权制度的推进会逐步唤醒用水户的权利意识，必须通过宣传和信息公开，使用户能够参与其中，减少矛盾冲突，发挥其主观能动性。

2.2 加强立法，提供支撑

农业水权建设需要一套法律体系作支撑。当前应尽快由水利部门与立法机关配合，完善关于水权制度建设的法律法规。除了水法、取水许可管理办法、水权交易实施办法之外，现行的建设项目水资源论证管理办法、用水总量控制办法、用水计划、用水定额、水资源规划、水环境保护条例以及其他具有法律、行政效力的规定都是水权制度法律体系的组成部分，但是这些法律法规处于分散的状态，整体性较差，所有亟需建立一个框架性的法规，规范从水权分配到水权流转的各个环节，协调现有各种法律法规。

2.3 加快水权确权登记，建立动态调整和应急机制

1）动态调整机制。水资源具有不确定性。按照澳大利亚的做法，用户获得的水权不是具体的水量，而是特定水源的可用份额。每年的可用水量由水管部门根据降雨量和水资源存量计算，在每年7月1日公布。这样有利于保证预留水权，避免法律纠纷，便于动态调整。对于农村单个用户的水权以及集体水塘的水权，可以鼓励采用这种确权和动态调整的方法。对于按照取水许可证获得的水权，应按照取水许可管理办法第五章的规定细化年度审批取水计划和水量调整的规定。一是细化调整的依据，包括降雨量、水资源存量（以河流水位、水库水位、地下水水位等水文指标为准则）、来水预报；二是明确数据来源和计算方法，指定权威部门或者第三方机构提供有公信力的数据，明确来水预测模型和评价模型；三是为了提高评价和预报的准确性，建议以水文年为周期进行动态调整工作。

2）应急机制。在遇到特枯年份或其他紧急情况，为了公共利益或社会的稳定，政府有权对水权进行临时调整。但是需要建立一套应急机制，包括明确触发条件、划分应急级别、不同级别的持续时间、压减顺序、压减份额、地下水超采限度等。在必要的时候，可以对压减方进行一定的事后补偿，比如减免水费等。

2.4 建立权责利一致的监管体系

1）在法律体系的支撑下，使政府主管部门、行业主管部门、各级水管单位、农村用水者协会、个体用水户各司其职，保证水资源利用的合理性和交易的有效性，促进经济结构调整和种植结构调整，实现以水定产和空间均衡。限制三高用水，强化、加大再生水和淡化海水等非常规水资源的配置，推进钢铁化工冶金等行业趋海趋水布置。

2）加强工业用户的取水审核。为了避免工业用户在取水许可中获得与其生产能力不符的水量，保证农业用水和生态用水，应当按照用户每年的利税额度，定期复核其生产能力和用水量，对于超出部分，应予以收回。

3）加强地下水的监控和管理。应逐步对没有进行过水文地质调查的不同规模的用于工业、农业的地下水源开展水文地质调查，做到完全覆盖。在不超过水资源承载力的基础上确定各用户的用水权，做到以供定需。有条件的情况下，参照美国科罗拉多州的管理经验，对浅层地下水、深层地下水、跨行政区含水层分开管理，深层地下水禁止交易。