山东省小型水库运行管理现状调研

孙显利，毕振令，杜贞栋

（山东省海河淮河小清河流域水利管理服务中心，山东 济南 250100）

为全面了解山东省小型水库运行管理现状，总结小型水库运行管理经验做法、查摆存在的主要问题，根据省水利厅与省农业农村专家顾问团有关部署和工作计划安排，结合全省小型水库安全运行暗访调研和小型水库管理示范县中期评估工作，分别对淄博、烟台、威海、日照、临沂等5市15个乡镇、近20座小型水库运行管理现状开展了深入的调查研究，形成以下调研报告。

1 山东省小型水库运行管理概况

根据《关于公布全省水库大坝注册登记情况的通知》（鲁水运管函字〔2020〕18号）公布结果显示，山东省现有小型水库5639座（小（1）型水库931座；小（2）型水库4708座），约占全国小型水库数量的6%，在全国各省（市、自治区）中排名第5，总库容 35.4亿m3，兴利库容20.5亿m3。

山东省小型水库大部分建于20世纪六七十年代，多属于“三边”工程，受当时技术经济条件的限制，工程质量普遍较差，病险隐患多，一直是全省水利工程管理的难点，防汛保安的重大隐患。自2008年以来，山东省对5605座小型病险水库实施了除险加固,其中3711座列入国家计划，累计投资55.89亿元，水库工程状况有了明显改观，但仍有375座病险水库限制运行。目前，山东省小型水库管理主体呈多元化模式，其中，全省县级水行政主管部门直管水库85座，县级国有企业、民营企业和其他行业管理水库82座，乡镇管理水库1760座，其余水库均由水库所在地村集体进行管理。总体来看，全省由乡镇或村集体直接管理的水库占比达97%。

2 运行管理典型经验做法

2.1 全面推行小型水库管理体制改革

2014年，按照水利部、财政部《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》（水建管〔2013〕169号）要求，山东省重点从保障小型水库安全运行、充分发挥水库效益着手，选取12个县作为全省第一批试点县开展了全省小型水库管理体制改革工作，2019年已在全省全面推开。此次改革重点：一是明晰工程产权和管护范围，明确和落实小型水库产权。县级人民政府负责水库产权界定工作，明确水库管理保护范围和产权所有者的权利与义务。二是建立权责明确、职能清晰的小型水库安全管理责任体系。县级人民政府对小型水库安全负总责，逐个落实水库大坝安全责任制，公布安全管理三级责任人及相应责任。三是建立管护新模式，落实各项管护措施。实行“管理员日常管理+维修养护社会化+县乡水利部门监管”相结合。管理员按照小（1）型水库不少于2人、小（2）型水库不少于1人的标准选聘落实；维修养护采取市场化运作，由县级水行政主管部门择优选择专业队伍统一实施；县乡水利部门负责监管，对管护人员进行监督考核。四是实行财政奖补，落实管护经费。省级财政按照小（1）型水库1万元、小（2）型水库0.5万元的年度标准，对改革县进行奖补；各改革县及所在市也按照不低于省级标准落实管护资金。目前，全省小型水库安全管理责任人均已落实到位，截止2019年底前，全省各县（市、区）均已完成了小型水库管理体制改革任务。以此为基础，按照以点带面、持续深化的原则，全省有长清区、沂源县、招远市等12个县（市、区）创建为山东省小型水库管理体制改革示范县。

2.2 将水库纳入湖长制实施范围

2018年，山东省将水库一并纳入湖长制实施范围，在每座小型水库设立湖长，主要由乡镇政府负责人担任，负责组织领导相应水库的管理和保护工作，小型水库管护责任得到进一步落实。

2.3 建立健全地方性法规体系

早在1994年，山东省就颁布了《山东省实施〈水库大坝安全管理条例〉办法》（2018年第四次修订），对大坝建设与管理等进行了系统规定。2011年，山东省在全国率先颁布出台《山东省小型水库管理办法》，对小型水库建设、运行管理、防汛安全、工程维护等进行了明确规定，在小型水库管理地方立法方面发挥了重要的指导意义和引领作用。随后，山东省各市也相继出台了政府文件，逐步建立了全省小型水库管理法规体系。

2.4 以暗访工作促管护提升

为督促各地严格落实水库安全管理责任，确保小型水库安全运行，山东省组织开展了小型水库安全运行暗访调研工作。2018年、2019年共暗访小型水库1139座，全面查找了安全运行薄弱环节，及时消除了风险隐患，小型水库运行管理水平显著提升。

2.5 强化培训工作

山东省多次举办小型水库管理体制改革、安全运行管理培训班和现场会，开展培训工作，有效提升了业务能力。各地也开展了针对水库管理人员的业务培训，其中日照市莒县采取现场培训的方式，将一个乡镇的水库管理员集中到某个水库，实地教授并开展坝坡除草、坝脚维护等水库管护工作，边培训边工作，取得良好效果。

3 存在的主要问题

3.1 水库管理设施建设存在明显短板

山东省小型水库工程建设先天不足，后期除险加固受资金限制，建设标准低，加固不彻底，管理设施缺项。加之日常维修养护投入不足，缺乏有效管理，工程面貌较差。目前约40%的小型水库没有管理用房，50%的水库缺少雨水情监测系统，60%的水库未完成划界工作，大部分水库缺乏安全监测设施，部分水库防汛道路不通。

3.2 水库管理体制和运行机制有待完善

部分改革起步较晚的县（市、区），小型水库管理体制与运行机制还不顺畅。在管理机构方面，绝大部分乡镇或村集体管理的水库都没有专门的管理单位，主要依托乡镇水利站实施管理和业务指导。加之本轮机构改革中，多数水利站被撤并，专业管理人员缺乏，基层水利服务管理“最后一公里”问题变得较为突出，工程管理存在滑坡倒退的隐患。在管护责任主体定位方面，个别乡镇政府重视程度不够，甚至认为小型水库管理是县水利部门的事，导致管理主体定位失误，县级监管部门变成了管理责任主体，管理责任缺位。在组织协调方面，部门间沟通不畅，工作合力尚未形成，甚至部分地区最基本的管理用房，因自然资源、住建等部门的相关规定限制而不能建设。

3.3 管护经费投入严重不足

山东省小型水库公益属性很强，自身并没有造血能力，运行管护主要依靠财政投入。2018年，省级财政投入3200万元用于小型水库运行管护，加上市、县配套资金，初步解决了有人兼职管护和工程简单维护的最低需求，但与工程维修养护和保障安全运行的需要相比尚有很大缺口。特别是涉农资金整合后，个别市和部分县（市、区）的小型水库运行管护资金保障程度下降明显。

3.4 管理能力建设有待增强

全省大部分水库一线管护人员业务能力还有待加强，在水库基本情况、应知应会的基本管护常识等方面把握能力有所欠缺。针对水库一线管护人员的培训还不到位。一是培训形式单一，集中培训较多，现场教学偏少；二是培训内容不切实际，专业知识偏多，实际操作针对性较差；三是管护人员流动性大，变换频繁，对新选取的人员培训不够及时。

3.5 承包租赁极不规范

由于历史原因，有些村集体将小型水库对外承包进行渔业养殖，但承包年限、承包费用、承包责任等方面不合理、不规范。部分小型水库承包人片面追求经济效益，有的大量投放饵料、私设子堰或拦鱼网、私自堵塞放水洞，不服从防洪灌溉调度等，导致部分水库水体水质较差，水库的防洪安全、灌溉效益难以得到有效保障。

3.6 法规制度体系还不完善

山东省目前有关小型水库的法律法规体系与“水利工程补短板、水利行业强监管”总基调的高标准、严要求相比仍然存在差距。一是部分事项未作出明确规定。如未对影响水库安全运行、防汛抢险及抗旱供水调度、污染水体和破坏生态环境的水库经营活动明确处罚措施等。二是部分管理规定可操作性不强。如《山东省小型水库管理办法》规定，小型水库运行管理、除险加固等经费由本级人民政府承担，上级人民政府可适当予以补助，但由于乡镇一级财力有限，这一规定在实际操作层面难以有效执行。三是小型水库标准化管理、管理体制改革示范县创建等工作的相关规定和工作标准亟待完善。

4 对策建议

4.1 全面弥补水库工程短板

进一步摸清全省小型水库现状，对不符合条件的按照要求实行降等报废。定期开展水库安全鉴定，在省级层面建立病险水库动态管理制度，将病险水库除险加固列为一项经常性工作，出险一座，加固一座，以保证水库运行的长治久安。加强高标准建设，结合小型病险水库除险加固工作，一并解决出险水库的管理设施、观测设施缺乏问题；建立省、市两级财政专项资金，由各级水行政主管部门协调自然资源、住建等部门，专门解决其余未出险水库管理用房、安全监测设施、防汛道路等缺失问题。集中财力物力优先推进水库标准化创建工作，争取用2年左右时间弥补工程短板，用5年左右时间实现所有小型水库全部标准化管理。

4.2 进一步理顺管理体制与运行机制

继续深化小型水库管理体制改革，深入推进小型水库管理示范县建设，按照管理权与所有权分离的原则，对由村集体所有的小型水库，将管理权收到乡镇（产权关系不变），由乡镇政府承担管理主体责任，并落实管理人员，县级水行政主管部门负责监督，并提供技术指导和服务。在小型水库纳入湖长制管理基础上，将湖长设置和安全管理责任人落实有机结合，提高各级对水库管理工作的重视程度。

4.3 不断加大资金保障力度

将小型水库运行管理与维修经费列入省财政专项预算，建立省、市、县三级财政专项经费，同时将水库运行管护资金作为涉农资金约束性指标，带动地方财政加大投入。严格落实省水利厅、财政厅、发展改革委、自然资源厅《关于加强我省小型水库安全运行管理工作的意见》（鲁水运管字〔2019〕5号）规定的小（1）型不低于 6万、小（2）型不低于3万的补助标准，确保市县配套资金足额到位。设立水利工程标准化创建专项经费；并结合“乡村振兴”战略实施，将水库标准化建设与农村环境综合整治结合起来，建设“乡村美丽水库”，省市两级财政给予政策引导和资金奖补，力争尽快取得明显成效。

4.4 持续提升水库管护水平

将小型水库管理范围划定任务纳入河湖和水利工程管理范围划定工作内容，强力推进划界工作，为水库管理提供边界依据。按照“巡查员日常管理+维修养护专业化+日常维护社会化+县水行政主管部门监管”相结合原则，因地制宜建立符合当地实际情况的管护模式，提升小型水库管护水平。水库专职安全巡查员由管理主体责任单位选聘落实，对有管理单位的小（1）型水库，维修养护由管理单位负责，日常维护通过购买服务实行物业化管理。对面广量大的小（2）型水库，可以采取两种方式：一是进一步探索实行“以大代小”模式，大中型水库一并负责代管小型水库的维修养护和日常管护；二是继续探索按照区域、流域对多个小型水库实行集中管理，由乡镇政府负责维修养护。

4.5 进一步强化培训工作

一是建立健全培训机制。将巡查管护人员培训工作纳入小型水库运行管理重要内容，出台年度培训计划，确保巡查管护人员上岗前每人培训不少于24学时。二是科学设置培训内容。省级层面制订出台培训大纲，确定培训内容。培训内容应将小型水库基本知识、法律法规、安全责任、巡视检查、维修养护、监测预警、防汛抢险、应急处置等专业技能作为培训重点和“应知应会内容”。三是因地制宜开展培训工作。选拔小型水库运行管理理论水平高、实践经验丰富的专家建立讲师库，综合采取课堂教学、现场实践、远程教学、经验交流等多种形式进行培训。

4.6 进一步加强法规建设

针对当前小型水库管理中存在的突出问题，尽快修订《山东省小型水库管理办法》，为小型水库管理提供完善可靠的法律支撑。针对小型水库安全运行暗访调研、小型水库标准化管理等新工作，研究细化工作标准，完善法规体系建设，确保小型水库管护有标可依、有规可循。

4.7 持续强化监督考核

一是结合河湖长巡河巡湖和“四不两直”暗访工作开展，进一步加大对水库运行管理情况的监督检查。二是建立专家督查机制，根据《山东省水利工程运行管理督查办法》（鲁水管字〔2013〕27号），省级层面每年编制督查计划，委托第三方机构，依托专家开展小型水库督查工作。三是将小型水库管理工作纳入湖长制考核，提高各级重视程度。

4.8 进一步加强信息化建设

一是完善水雨情自动监测设施，提升视频监控和安全监测系统，逐步探索“小水库无人值守”管理机制。二是加强现代化技术手段的应用，建设“水库巡查APP系统”，通过GPS功能，实时自动记录每个管护人员的工作轨迹，管护人员及时将发现隐患拍照上传系统，相关责任单位通过系统及时对隐患进行分析处理，实现可追溯管理、痕迹化管理和动态化管理。