多中心治理理论下的基层社会治理模式研究

刘月梅

[摘要]基层社会治理的任务就是要使社区的各类主体协商共治，提供优质的公共物品和服务、满足利益主体多元化的需求，优化社区秩序。随着社会的发展、其他社会主体力量的提升，以往基层社会的治理方式已不再适应当前的形势，要满足群众多元化的需求，必须发挥各个主体的作用。多中心治理理论则为实现党委领导下各个主体发挥作用提供了理论基础，本文通过对多中心治理理论的研究试图总结出可供借鉴的基层社会治理经验和建议。

[关键词]基层社会  治理模式  多中心治理理论

在改革开放的影响下，我国社会的各个方面都发生了深刻变化，市场经济的飞速发展、社会组织的快速兴起、公民意识的大幅提升，这些都对政府的治理能力提出了重大挑战，迫使各级政府部门不断突破自身的局限以适应社会的新变化。近年来，探索新的社会治理方式特别是基层社会治理方式成为各级党政组织的工作重心之一。党的十九大报告指出：“要打造共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”[1]这一理念为各级党政组织在推进基层社会治理工作方面提供了指导方针，指明现阶段的基层社会治理要逐步从以政府为主导的“单中心”治理模式转向党政机关、非营利组织、社会大众等主体多方参与、协同共治的多元主体共治模式。

一、研究现状

（一）基层社会治理

近些年来，大量学者对基层社会治理做了深入研究，研究成果十分丰富。目前，针对基层社会治理的研究主要围绕以下几个方面。

1.基层社会治理的体制机制研究。对于基层社会治理，有的学者从宏观层面进行了探索。李德（2016）分析了我国基层社会治理面临的“碎片化”困境，包括利益诉求碎片化、治理结构碎片化以及由此引发的各种问题，从整体性治理的角度为基层社会治理运行机制的建设给出了建议。郁彩虹（2018）以无锡市为例，分析了其在基层社会治理创新中的成效和问题，从社会治理主体、社会治理机制、社区居民参与意识、社会组织活力、基层社会自治五个方面提出了改进无锡现行治理模式的对策建议。陈顺洪（2014）分析了国内基层社会治理体制存在的缺陷及原因，在相关理论指导下，结合现实情况，提出了创新城乡基层社会治理体制的思路和方向。[2]

2.基层社会治理主体的研究。目前，我国的社会治理模式正由以政府为主体的“单中心”模式转向多主体参与的“多中心”模式，而各个主体应如何切入基层社会治理，如何有效地参与基层社会治理，这些都需要进行探索和实践。钟宪章（2016）从推动基层党组织建设的角度探讨了创新基层社会治理创新的方式方法。陈伟（2017）通过实地调查分析了群团组织参与基层社会治理的路径策略。白现军和张长立（2016）则研究了在现代化乡村建设的背景下如何发挥新乡贤的作用，为新乡贤参与农村基层治理构建相应的配套机制。

3.基层社会治理案例的研究。随着社会的变迁，社会公共问题日益繁杂，以往政府包揽全局的管理模式面临挑战，迫切需要构建新的治理模式来适应社会的变化。在党中央的带领下，各地积极探索实践，寻求具有地方特色的基层治理模式，学者们也对地方成效进行了深入的研究和分析，从理论方面给予帮助。罗光华（2011）以行政生态和共同治理为视角，基于广州市社区治理案例提出了建立“以居民为中心、服务为导向、与电子技术相结合”的模式[3]。汪世荣（2018）结合成都市锦江区的案例，分析了“互联网+”趋势下的基层社区治理模式，提出基层社区治理模式的路径优化及政策建策。

4.从不同理论视角分析基层社会治理。各种治理理论被中国一些学者引入之后迅速成为研究热点，其中一些学者将其与我国社会情况相结合，为今后我国基层社会治理体制和框架的发展趋向提供了借鉴。陈燕平（2014）从多中心治理的视角提出应对社区治理的对策和建议。冯志峰、万华颖（2019）基于“元治理”理论，对基层社会治理中各行动主体的行为逻辑与结构逻辑进行反思，为它们在社会治理过程中的角色定位提供理论指导，构建更为科学合理的基层社会治理机制。叶林、宋星洲、邵梓捷（2018）从协同治理理论的视角探讨了社区如何在“互联网+”背景下实现社区协同治理的创新。

（二）多中心治理

我国学者对多中心治理理论进行了深入的探索研究，将其与中国具体国情和社会情况相结合，寻求多中心治理的实际应用，取得了一系列理论成果，主要有三个方面。

1.研究多中心治理理论的内涵和外延。俞可平是国内早期研究治理理论的学者之一，在《治理与善治》（2000）中，他介紹了社会治理的内涵和特征，将国外治理理念与我国传统概念相结合，指出多中心治理的目标就是实现善治。王志刚（2009）则详细介绍了多中心治理理论的来源、变化与完善。李平原（2014）从政府、市场与社会等不同主体的角度分析了多中心治理理论的优势及缺陷。

2.研究多中心治理与社会治理模式的创新。孔繁斌（2009）在《公共性的再生产》一书中全面论述了多中心治理的含义、功能、运行机制，对多中心治理做了深入研究。吴瑞财（2010）指出，当前社区治理的最大问题就是行政色彩较浓，自治理念较弱，自治能力欠缺，多中心理论为解决这些问题提供了有效的方法，为社区治理提供了一个全新的视角。吕佳欣（2019）从多中心治理的视角对我国城市社区治理存在的问题提出了建议。

3.研究多中心治理理论下公共物品和服务的供给。汤英（2010）研究了多中心治理理论下改善农村医疗卫生建设的方式方法，提出从“政府、市场、社会”等不同主体的角度提供医疗卫生服务，建立提供农村医疗卫生服务的多中心模式。熊素英（2018）认为在多中心治理的理念下解决留守儿童教育缺失问题，就要打破单一的中央政府治理模式，联合社会组织、企业等社会主体，为留守儿童提供更多的帮助和扶持。政府、学校、社会组织和家庭自身都要为解决留守儿童的教育问题做出行动。

二、多中心治理视角下的基层社会治理分析框架

“多中心治理”的中心词有两个，即“多中心”和“治理”。1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》一书做出了这样的定义：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”[5]俞可平（2003）则认为治理是政府与其他社会主体的自愿的合作。尽管学者们对治理的定义和内涵都有各自的解读，但治理实质上是一种多主体的协作治理、合作管理。

迈克尔·博兰尼首先提及“多中心”一词并通过对“多中心”秩序和指挥秩序的比较，对“多中心”一词做出了最初的阐述。奥斯特罗姆夫妇通过对多个发展中国家公共池塘资源治理案例的考察，在多中心理论的基础上进行了完善，提出了多中心治理理论。“多中心”治理理论打破了以往以政府或市场为核心的“单中心”模式，为公共物品的供给提供了全新的模式。这一理论认为应该在治理过程中引入除政府和市场之外的第三方组织，即社会主体。多中心治理理论旨在构建一种政府、市场、社会的协商互通、合作治理的模式。[6]

随着我国社会体制和社会结构的变化，社会组织迅速崛起，公民参与社会公共生活的意识越来越强，这些主体不断参与到社会治理中，要求更多的渠道表达自己的利益诉求，因此，以往政府包揽全局的管理模式已不能适应目前基层社会的新情况。在基层社会，存在着党政机关、社区居民、社会组织、商户等多元主体，群体异质性高，各种利益相互交叉，事务繁杂，矛盾众多，而多中心治理理论为处理政府、市场、社会组织、公众等多元主体之间的关系提供了新的理念。基层社会的治理需要多元主体共同参与，协作治理，政府、市场、社会都要发挥自己的作用，加强竞争，实现资源的合理分配，为公众提供优质服务。多中心治理理论所倡导的多元共治、合作治理理念为各个主体参与基层社会治理提供了理论支撑，为实践打下了良好的基础。[7]

三、案例分析

近些年来，党和政府开始逐渐重视基层社会治理问题，各个地区也积极响应，结合当地的实际情况和发展程度，开展了许多创新性的探索和实践，既有成功的经验，也有失败的教训。接下来将以上海陆家嘴街道的“金色纽带”为例，结合多中心治理理论进行分析，以期总结出可供借鉴的经验。

改革开放后，上海浦东新区陆家嘴街道迅速崛起为上海的金融中心。随着流动人口的增多，街道、社区的情况也发生了变化，即组织结构的多样化、公民利益的复杂化、价值观念的多变化，随着信息技术的广泛运用，传统的社区党建工作模式开始难以适应社会发展的新变化[8]。在这种形势下，陆家嘴街道开始积极探索新的基层党建工作模式。2015年起，陆家嘴街道开始推行名为“金色纽带”的基层党建模式。首先，推动辖区范围内实现党建工作全面覆盖，实现区域—街道—基层党组织三级联动。其次，在进行党建工作方式创新的同时积极主动地了解辖区内多元主体的需求，建立相应的运行项目和评估机制。最后，为促进社会资源的有效配置，陆家嘴街道建立了党建服务中心、工作平台、信息共享平台等多种平台，联合辖区内不同群体，实现资源合理高效的配置，以创新基层党建工作模式带动社区发展。

多中心治理强调多元主体多方面地参与社会治理过程，搭建畅通的信息交流平台，强调各个主体的协商共治、交流合作，通过多主体的共同参与实现高效的社会治理。陆家嘴街道在创新基层社会治理模式过程中，积极发动区域内的多元主体，包括党委、政府、企业、白领、居民等，通过多主体的沟通协商，了解各方需求，以需求为导向，设立各种党员服务中心，为其他群体提供服务。通过反馈机制和第三方测评，及时发现服务过程中存在的问题，进一步完善服务。陆家嘴街道在党委引领下，实现了政府与社会组织、企业商户、白领、居民的有效互动，推动多元主体对社区的共建共治共享，构建了以党委为核心的“一核多元”的治理模式。

多中心治理理论是一种“多中心”的治理模式，它区别于以往以政府或市场为核心的单中心模式，倡导多主体参与治理，而且多个主体在形式上不存在从属关系，都是独立的个体，存在着多个决策中心。同时，多个主体都可以提供公共物品和服务，各主体之间的竞争保障了公共物品的质量，也避免了资源的浪费。多中心治理理论主张建立起由政府、市场和社会三方共同参与的治理模式。陆家嘴街道在创新区域内党建工作过程中，与街道内的社会组织、商户、居民进行联合，提供多样化的公共物品，满足不同人群的需求，并且通过各个主体之间的竞争，实现资源的有效供给和配置，构建了一种多中心治理格局。[9]

多中心治理理论在实践過程中需要与当地的实际情况相结合，但严格来说，多中心治理的前提和基础在我国当前的政治环境和社会整体环境中较难实现，这在一定程度上暗藏了风险，失去了理论的前提和假设，就可能导致“无中心”的结果。所以，不可盲目、生硬地照搬社会治理模式。总的来看，虽然上海陆家嘴经验还存在着行政色彩浓厚、居民参与度较弱、社会组织较为被动等问题，但其与当前的“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与、法治保障”的治理理念相符合，具有良好的行政生态环境，推广性较强，适应性良好，而且在治理过程中也实现了与区域内的多元主体互相协商，合作交流，共同治理社区，在一定程度上具有了多中心治理理论所倡导的治理模式的雏形[10]。这种模式在我国当前政府掌握资源、社会组织发育不足、居民参与意识不强的大环境中也有一定的优势和可取性，避免了“无中心”治理风险的出现。

四、经验总结

目前，我国社会组织虽然有了一定的发展，但总体来说力量还是太过弱小，还有专业性差，管理混乱，服务能力良莠不齐等问题，无法承担过多的社会责任。公民对公共事务的参与意识虽有所提升，但参与能力还有待加强。同时，市场逐利性强，政府还需要对其进行一定的规范，在这种情况下，要调动各个主体参与社会治理，规范各个主体的行为，就要政府主动发挥自身优势，带领多元主体更好地参与社会治理，弥补各种缺陷。

（一）找准定位，鼓励多主体参与社会治理

近年来，我国政府进行了一系列改革，对政府的职能进行了简化，打造服务型政府改变了以往社会治理过程中政府包揽一切的局面。而且随着其他主体参与到社会治理中，政府必须及时找准定位，优化职能结构，要由“主导”转变为“引导”，由“管理”转变为“治理”，由“单中心”转变为“多中心”，将属于市场和社会的权利下放，使工作重心下移。同时针对市场逐利性强、社会组织力量弱小、公民参与意识不强等问题制定相关的政策和措施，鼓励多元主体参与到社会治理中，充分表达自己的利益诉求，共建和諧社会、优良社区。此外，政府还可以为其他主体参与社会治理提供一定的财务支持和政策扶持，保障参与治理的质量和效果。

（二）培育孵化社会组织，增强其社会服务能力

社会组织的发展，能够帮助政府承担一部分责任，为公众提供多种多样的公共物品和公共服务，在减轻政府的压力的同时，也能弥补仅由政府和市场提供公共物品的缺陷，促进了资源的有效利用[11]。在国外，社会组织发展得相对成熟，有明确的组织使命，能够承担社区的大多数事务，大大减少了政府的负担，社会公众对社会组织也有很高的认同感。我国社会组织尚处于起步阶段，资金匮乏，专业化服务能力差，难以满足公众的需求，无法承担更多的社会责任，社会大众对社会组织的认识也不够全面深入，更遑论信任。在此情况下，政府要加大对社会组织的资金支持力度，完善相关的法律条例，规范其发展。同时，社会组织也要努力提升自己的专业化水平，向先进学习，为社会大众提供优质的公共产品和服务[12]。

（三）完善激励机制，引导公众积极参与基层社会治理

社区居民既是基层社会治理成果的享受者，也是社区的建设者。居民是社区最基本的单位，要构建多中心的基层社会治理模式，必须充分调动社区居民参与基层社会治理。但现代社区的异质性程度高，人口流动较大，成员复杂，很难团结起来共商事宜，这就需要其他主体的共同构建。政府可以通过协助开展居民大会、组建居民志愿服务队等方式调动居民参与积极性，为其参与社会治理提供多种渠道，让他们有意愿、有渠道参与到基层社会建设中。对于一些外来人员和临时住户，政府和街道、社区组织也要予以关注，完善这类群体表达利益的渠道，了解其需求，帮助其融入社区。

（四）搭建信息共享平台，促进多元主体的沟通交流

互联网和信息技术的发展，畅通了各个主体间利益表达和沟通交流的渠道，方便了大众，也促进了信息的共享。政府要紧跟时代发展，将互联网信息技术应用到基层社会治理中，创建数字化平台、推广电子政务、实现互联网技术与社区设计的有机融合，为辖区主体提供优质服务。通过信息共享平台，企业、社会组织、居民能够及时了解国家政策、政府信息、社区事务，加强各主体之间的互动交流，畅通交流反馈渠道，实现不同利益主体诉求的直观化、可视化，大幅提高了办事效率，也便于各主体之间互相监督。

[参考文献]

[1]习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[2]陈顺洪.中国基层社会治理体制创新研究[D].湘潭大学，2014.

[3]罗光华.城市基层社会管理模式创新研究——以广州市新一轮基层社会管理创新为例[D].武汉大学，2011.

[4]陈燕平.多中心理论视野下的城市社区治理体系研究[D].苏州大学，2014.

[5]刘晋飞.打造共建共治共享社会治理格局——东莞市基层多元共治经验探讨[J].中共珠海市委党校珠海市行政学院学报，2018（02）：56-62.

[6]王兴伦.多中心治理：一种新的公共管理理论[J].江苏行政学院学报，2005（01）：96-100.

[7]王志刚.多中心治理理论的起源、发展与演变[J].东南大学学报（哲学社会科学版），2009，11（S2）：35-37.

[8]董袁军.刍议多中心视角下的基层社会治理[J].才智，2018（08）：244-245.

[9]孔繁斌.公共性的再生产——多中心治理的合作机制建构[M].南京：江苏人民出版社，2012.

[10]夏建中.中国城市社区治理结构研究[M].北京：中国人民大学出版社，2012.

[11]陈顺洪.中国基层社会治理体制创新研究[D].湘潭大学，2014.

[12]李友梅.我国特大城市基层社会治理创新分析[J].中共中央党校学报，2016，20（02）：5-12.

责任编辑：顾 松