西部民族地区的自治与法治：范式变迁、融合困境与出路构建

柳 洁，钟碧珍

(1.梧州学院 法学与公共管理学院，广西 梧州 543002；2.中共梧州市委统战部，广西 梧州 543002)

一、问题的产生

西部民族地区是我国少数民族最主要的聚居区，具有独特的区域环境、民族分布及文化特色。西部民族地区的良性有序治理对于维护国家安全、民族团结以及保障社会稳定等都至关重要。然而，当前经济社会发展的现代化和不平衡，对西部民族地区的社会秩序产生了极大的冲击，西部民族地区恐怖暴力犯罪频发，民族问题激增，社会治理任务艰巨。自十八大以来，中共中央、国务院相继出台了一系列指导性文件，文件指出对民族地区的民族事务要由管理走向治理。2014年习近平总书记在中央民族工作会议上，又进一步强调“要用法律来保障民族团结”，运用法治思维、法治手段来处置民族矛盾和各类纠纷，充分运用法治来应对民族事务管理中出现的各种问题。法治化进程的推进，无疑为西部民族地区的社会治理提供了新思路。张文显教授也指出，自治、法治、德治都是社会治理的基本方式方法。面对西部民族地区的少数民族群众人数众多、人际关系密切等特点，法治因其强制性而太“硬”，而自治又因其柔和性而太“软”，如何在西部民族地区社会治理法治化进程中，协调自治与法治的关系，在法治的“刚性”与自治的“柔性”之间，实现深度融合，切实维护西部民族地区的社会秩序和经济秩序，推进西部民族地区社会治理法治化，就成为了亟待解决的问题。

二、西部民族地区的社会治理范式变迁

正如习近平总书记所言，“只有坚持从历史走向未来，从延续民族文化血脉中开拓前进，我们才能做好今天的事业”[1]。西部民族地区的社会治理范式正是随着历史发展和改革开放进程的推进，而不断发展变迁的。

(一)传统自治下的粗放式管理

我国西部民族地区地广人稀，多民族杂居，经济发展滞后。基于历史和地域等原因，西部民族地区社会情况复杂，治理难度大。为此，毛泽东同志早在1938年的党的六届六中全会上，就提出了在统一的多民族国家内实行民族区域自治的办法，以保障和实现少数民族管理本民族事务。1954年的《中华人民共和国宪法》，又进一步对民族区域自治作了明确规定。在这一时期的西部民族地区的社会治理实践中，自治发挥着重大作用。然而，这一时期的粗放式管理模式也存在各种弊端：第一，在管理理念上重管理轻服务。管理理念陈旧，西部民族自治政府以管理民族自治地区公共事务为其主要社会职能，而忽视了为社会发展提供公共服务的服务职能。这一重管理轻服务的管理理念，导致政府疲于应对各种管理事务，而无力完善社会服务、促进社会发展，西部民族地区发展缓慢滞后。第二，在管理主体上自治政府单一管控。一方面，由于缺乏明确的权责限度和严格的管理制度，导致自治政府权力范围过大，“人治”倾向明显。另一方面，西部民族地区的公民参与意识缺乏，对社会管理的参与积极性低下，“社会”管理缺位。从而形成单一型政府管控体系，容易诱发“逐利”型政府管理，破坏社会管理规则，危害社会管理秩序。第三，在管理方式与手段上简单随意。西部民族地区的社会管理过分强调政府的行政权力，对于民族问题大多不考虑民族特点、区域需要，而采用命令式“一刀切”手段，简单粗暴。

(二)现代自治下的法治化治理

随着市场经济的发展和社会转型升级，新的利益格局带来了新的社会挑战，就西部民族地区而言，经济发展不平衡、恐怖暴力犯罪等问题凸显。实践表明，传统的粗放式管理已经无法满足西部民族地区社会治理的实际需要，而经过两百多年西方实践检验的社会“治理”理论由此兴起。习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”[2]。其中，依法治理也即法治化治理，通过对权力的界定、规范、约束和控制，实现社会治理的合法性、操作性和权威性、持续性，是社会治理理论的核心要义。具体而言，“中国化”了的法治化治理呈现出以下特点：第一，在治理理念上，把以人为本和服务社会作为价值定位。明确社会治理的根本目标是服务人民，尤其是西部民族地区的民意民情具有历史特点和表达需要，必须根据其特殊性和需求，“看人治病，对症下药”。从而保障人民利益，维护民族团结和社会稳定，实现治理目标。第二，在治理手段上，创新了社会治理方式和手段，实现高效治理。例如，采用大数据技术和“互联网+社会治理”等手段，通过法治化保障，提高民族地区各级政府的社会治理水平。第三，治理主体多元。根据西部民族地区社会发育特点，构建政府主导的多元主体参与的社会治理体系，从而将原本集中的政府治理权限分散化，整合社会力量，提高政府治理能力。例如，可鼓励和培育民族屯、民族寨等社会组织参与社会治理。第四，治理效果显著。自党的十八大以来，民族地区坚持党的领导，坚持人民为中心，以民生为本，创新治理体制；根据民族地区的民意民情特点，走基层路线、群众路线，依法治理，妥善地化解和处理了一系列民族矛盾，有效缓和了民族关系，促进了民族团结；同时，也显著提高了各级政府治理民族事务的能力，实现了更有效更规范的治理。

三、西部民族地区自治与法治的融合困境

亚当·斯密认为：“在人类社会这个巨大的棋盘上，每一个人都有着他自己的运动原则，而且这些原则还与立法机构可能强加给他的运动原则完全不同”[3]。自治与法治的融合困境，是西部民族地区社会治理问题的根源，直接阻滞了西部民族地区社会治理法治化进程。

(一)政治管理方面，主体权利配享不合理

民族区域自治的侧重是少数民族在政治社会事务的处理方面达到自治，自治机关是西部民族地区民族事务的主要管理主体。随着法治化进程的推进，法治化社会治理要求多元主体共同参与，自治机关不是自治地方民族事务的唯一主体，依法成立的社会组织、公民等，也是民族事务的管理者。在政治事务的管理中，自治机关与其他管理主体的权利配享不合理，主要表现在：一是权利分配不明确、不规范。现行法律法规，对于民族自治地方的社会组织等其他治理主体参与社会治理方面的权限配置不够明确和规范，由此导致其他治理主体参与政治管理的合法性和正当性缺失，在政治事务管理中缺位，无法实现多元主体共治。例如，现行的《社会团体登记管理条例》对社会组织的成立条件设置门槛过高，程序繁琐，无法满足乡村发展的实际需要。特别是西部民族地区大多地处偏远，许多实际运行的新型社会组织根本没有切实履行注册登记手续，或者他们也无法履行注册登记手续，组织形式松散，甚至怠于成立社会组织。其他相关法律法规，诸如《民办非企业单位登记管理暂行条例》等也远远滞后于时代，无法满足参与政治管理的需要。二是权利分享不均衡。西部民族自治机关在政治事务管理中往往是单一治理，而其他治理主体则呈现出政治事务管理缺位等情况，参政渠道不通畅，参与度不高。这主要是受地域和传统政治文化的影响，少数民族公民的主体意识缺位，权利意识和参与政治管理的积极性不高，对自己的权利义务认识不清。同时，在社会治理实践中，少数民族公民的权利资源较少，权利实现渠道不通畅。因此，也在一定程度上影响了少数民族公民等法治主体参与民族政治治理的积极性和可行性。政治事务方面，自治主体和法治主体之间的权利配享不明确、不均衡，导致政治事务管理关系不协调，民族地方自治权的实现存在障碍，西部民族地区的发展缺乏政治保障。

(二)经济调控方面，利益重心难协调

马克思曾一针见血地指出：“人们奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关”[4]。在经济调控中，自治和法治在西部民族地区的融合困境主要体现在利益重心难协调。自治属于“微观调控”，更加注重保障自治民族利益，最终目的是为了使得自治民族享有其利益。而法治是“宏观调控”，侧重于强调维护国家利益，目的是使全体民众享受社会治理的整体利益。就民族利益而言，美国学者格莱泽曾明确指出：“民族群体如同其他由利益构成的群体一样在实行有效的利益追求，而且事实上他们的追求比其他利益集团的追求更加有效”[5]。由于历史、地域、气候等原因，西部民族地区的经济发展较为缓慢，明显滞后于其他地区，贫困人口比重大。因此，西部民族地区的民众对利益更加渴求。然而，由于不同民族的利益诉求不同，自治地区是多民族聚居，各民族的利益多元甚至冲突、难以协调。从而导致自治在西部民族地区的经济管理中，难以发挥调控效果。自治过分重视“此起彼伏”的自治民族利益诉求，实际是“抓小放大”。相比较而言，法治的宏观调控，关注整体利益的保障和分享，却又未能考虑到西部地区的历史、地域特点以及少数民族民众的特殊利益需求，因此也难以发挥经济管理、促进经济发展之功能。在经济调控中，自治与法治的利益重心协调不一，极大地影响了西部民族地区的经济发展。

(三)文化建设方面，传统性和现代性有摩擦

文化建设中，自治强调保护民族文化的传统性，而法治要求民族文化进行“交往、交流、交融”，从而建立“民族文化共同体”。一方面，不同民族拥有不同的文化传承，传统的文化建设秉持封闭排外策略。民族文化是少数民族的核心，西部民族地区由于多民族聚居，各民族的语言文字、传统习俗、宗教信仰等传统文化均有差别，呈现出“百花齐放”的多元化格局；地域的闭塞也在一定程度上保护了传统文化的多元性。同时，由于历史等原因，各少数民族对于本民族的传统文化均有着强烈的民族文化保护意识和文化认同感；对于他民族的传统文化则较为排斥和不接受。特别是在宗教文化方面，西部民族地区少数民族宗教信仰严格，排他性突出。另一方面，随着现代化改革开放进程的推进，地域意识随之开放，西部民族地区的传统文化不可避免地遭受到现代文化的侵入和冲击。文化建设的现代性提倡开放包容，要求破除文化沟壑，搭建文化交往、交流、交融“黄金桥”，促进文化发展和繁荣。在这一过程中，传统文化往往被“改造”，以满足时代需要。可见，文化建设现代性的开放发展之要求，与传统性的封闭排外之坚守之间存在摩擦，容易引发认知偏差，导致以保护传统文化为口号的文化冲突更加尖锐，社会关系整合难，并引发民族矛盾和冲突，危害民族团结和社会稳定。

四、西部民族地区社会治理法治化的出路构建

西部民族地区社会治理中自治与法治的融合障碍表明：当前的法治化治理虽然是现代社会下比粗放式管理更优越的社会治理方式，但还不够成熟，仍需要不断规范和完善。西部民族地区社会治理法治化的出路在于深度融合自治与法治，在法治基础上，发挥自治的特色与优势，推动构建“共建共治共享”的社会治理大格局。

(一)构建多元主体协同治理体系

十七大报告明确指出：建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。因此，多元主体协同治理体系的构建，要求整合党委、西部民族地区的自治机关、社会组织、居民等多元主体；合理配置治理主体权限，建立联动共治机制；搭建共治平台，增强治理活力，提高治理实效。

1.整合多元治理主体

首先，要加强党在西部民族地区社会治理中的领导作用。从宏观上看，党是国家一切事物的管理者和领导者，因此西部民族地区民族事务的治理也离不开党的领导和参与。必须坚持党在西部民族地区社会治理中的核心地位，坚持党组织的主导作用，在党的领导下统筹各方事务，整合其他治理主体，调动各类主体参与社会治理的积极性，实现党领导下的共同治理。其次，规范自治机关的管理权限，拓展其他治理主体的管理空间。西部民族地区社会发育程度较低，社会管理权限集中于政府机关，反向剥夺了其他治理主体在社会治理中的参与功能。因此，建议完善相关立法，规范界定自治机关的管理权限，同时为其他治理主体参与社会治理预留权限和空间，保障其他治理主体参与社会治理的合法性。再次，增强社会组织参与社会治理的能力。社会组织是我国社会治理的重要力量，特别是在西部民族地区的社会治理中，社会组织往往能对民族习俗、宗法礼教等传统观念引发的民族矛盾，发挥“对症下药”的良好功能。因此，在西部民族地区的社会治理中，应重视培育和扶持社会组织；同时，增强对社会组织的引导和管理，提高其社会治理能力，明确社会治理职能。最后，提高公民参与社会管理的积极性和规范性。公民是社会的基本组成单位，是我国社会治理的核心力量。因此，“要赋权给社会个体和社会组织。无论是社会建设，还是社会管理，都是以实现个人的全面发展为根本目标的。让他们能够组织起来，自主决策、自主发展”[6]。通过为公民参与社会治理提供权限来提升公民的参与意识和治理能力，调动其积极性，这样才能真正达到社会治理效果。

2.建立法治化联动共治机制

首先，完善相关法律法规，明确各共治主体参与社会治理的权限、方式等。从而为各共治主体参与社会治理提供法律基础，实现规范化、法治化管理。其次，建立健全联动机制。建立自上而下的联动机制，发挥党中央、自治政府、社会组织、居民等多元主体的不同作用，将其纳入不同的制度框架；合理分工，调动各治理主体参与社会治理的积极性，协调各治理主体之间的关系，确保各治理主体各司其职、“一动联动”；健全法治化联动机制，拓宽联动主体和联动渠道，使得各治理主体之间形成良性互动，取得“1+1>2”的治理实效。西部民族地区近年来出现了很多新型社会组织，如广西罗城仫佬族自治县的屯长治组织、党群理事会、老年人协会、妇女中心户等，从而有效拓宽了联动治理主体。但同时，要注意丰富这些社会组织参与社会治理的方式，构建法治化联合治理的社会共治体系。最后，建立健全共治机制。对西部民族地区的社会事务，建立联议、联管、联建、联调、联处的共治机制，协调各方主体形成合力，构建各主体功能互补、协同治理的社区共治格局。法治化联动共治机制的建立，有效地保障了社会组织、公众等参与社会治理的积极性和主动性，有利于引导社会组织、公众等治理主体正当合法地参与社会治理。

3.搭建现代化联动共治平台

在建立联动共治机制基础上，还应搭建各主体共同参与西部民族社会治理的实践平台。例如，广西滚贝侗族乡党委政府按照不同民族的节日，分别开展了不同的活动，有意识地为各族群众搭建现代化联动平台，取得了良好的治理效果。笔者认为，随着现代信息技术的发展，“两微一端”已经成为民众参政议政的重要平台。因此，笔者建议，在西部民族政治事务管理中，可进一步运用现代化技术手段搭建更加高效可行的联动平台。例如，在自治政府与民众共治方面，可通过政府网络、微博、微信等开设“公众参政”窗口，公开政府事务，将与公众利益相关的重大政治决策或部署，向公众公开，邀请公众一起协商、辩论、听证，听取民众意见和建议，搭建自治机关、民众协同共治的良性网络治理平台。在社区组织和民众共治方面，可成立“互联网+民族基层事务调解委员会”，实现“线上线下共同治理”；建立线上线下的民族基层事务调解委员会，由社区和民族代表、专业律师等组成；根据民族自治区域的行政划分，界定调解委员会的管理权限；进行“区域化”设计和管理，对本民族区域的各种矛盾和纠纷，实行针对性调解。从而，从根源上消除民族纠纷，解决治理隐患。当然，搭建现代化共治平台，还需要配套相应的追责机制，以保障共治平台的规范性和治理实效。

(二)明确利益重心，共享经济利益

列宁曾指出：对待民族利益的唯一正确的态度就是予以最大限度的满足，创造条件来排除由此引起冲突的一切可能。我们的经验使我们坚信，只有对各个民族的利益极其关心，才能消除冲突的根源。可见，民族利益是国家稳定和发展的基础。因此，首先应确立民族利益的核心地位。必须明确西部民族地区的经济利益重心是实现民族利益，在各民族的利益诉求中寻找共通点，“求同存异”“抓重放松”，优先解决各民族共同的和最重要的利益诉求，以民族利益促进国家利益的实现。其次，要加强各民族的经济协作。根据西部民族地区各民族的经济发展状况，予以边境贸易、区域经济、财政税收等政策倾斜，大力扶持、推动各民族经济快速发展；同时，注意采用“周边互带”，由经济发达的与西部地区接壤的中东部地区，通过经贸协作和政策扶持，带动西部地区民族经济发展；在西部民族地区内部，采用“先富带后富”，由经济发展较快的民族地区与经济发展缓慢、滞后的民族地区展开“一对一”的经贸合作和交流，带动其经济发展。从而，缓解经济发展不平衡带来的各种民族矛盾与纠纷，切实保障各民族经济共同发展。例如，十八大以来党和国家推行的精准扶贫、“一带一路”等政策，对西部民族地区的经济协作和发展就发挥着重大促进作用。最后，要促进各民族利益共享。民族利益共享，有利于促进民族团结，保障民族和谐稳定。因此，必须加强宣传引导，提高各民族的利益共享意识；打破狭隘的“利益独享”思维，关注各民族不同的利益需求；从民族资源共用、物质条件共享、政策支持帮扶等多方面展开，根据各民族的利益需求共享治理成果。“一枝独秀不是春，百花齐放春满园”，在民族利益共享中，自治政府应当发挥好引导和监督作用，保障各治理主体在共建共治中真正享受治理成果。此外，还要注意的是，没有国家利益的保障，暂时取得的民族利益也无法长期享有。因此，必须确定国家利益的基础性地位，在不危害国家利益的前提下，追求民族利益的实现，实现利益共通互促。

(三)促进文化兼容，构建文化共同体

2014年6月28日，习近平主席在“和平共处五项原则”发表60周年纪念大会上指出：“各美其美，美人之美，美美与共，天下大同”[7]。在西部民族地区社会治理法治化进程中，必须实现少数民族传统文化和汉族现代文化相兼容，构建文化共同体，共同促进民族文化发展。一方面，要加强对少数民族传统文化的宣传和包容。由于历史、地域等原因，西部民族地区的传统民族文化保留虽较为完整，但却闭塞难流通，很少被外部公众所了解和接受。因此，在西部民族地区文化建设中，从微观层面看，自治主体必须树立“开放”“交流”意识，积极“走出去”，向中东部等其他地区宣传西部少数民族传统文化。笔者认为，可以将西部民族地区的特色文化，发展成文化产业，形成产业链。既有利于民族传统文化的推广宣传，又能促进经济发展，实现经济效益。以广西为例，可将广西的西江流域文化做成集“理论研究—产业发展—经济推广”于一体的文化经济产业链。从宏观层面看，必须重视并积极包容西部少数民族传统文化，保障各少数民族传统文化的差异性和多元性，进而保持我国传统文化的特色和活力。另一方面，要强化对汉族现代文化的理解和吸纳。西部少数民族传统观念根深蒂固，传统文化的影响也是深远稳固，其传统文化自豪感强烈，对汉族现代文化缺乏理解，往往害怕被“吸收”“同化”而拒绝接受、抵制文化交流。虽然看似保持了少数民族传统文化的“完整性”，实际却呈现滞后性和僵化性。随着改革开放进程的推进，西部民族地区外流人口增多，传统民族文化还面临着消亡的危机。因此，必须通过理论宣传和实践启发等途径，强化西部少数民族公众对于汉族现代文化的理解，消除文化偏见；同时，以文化共建模式，增进文化交流，在保持少数民族传统文化根基和活力的基础上，促进西部少数民族传统文化对汉族现代文化的选择性吸纳，推动西部传统文化的发展和革新，做到“保护—传承—发展”相统一。最终，明确文化兼容不是文化同一，而是要消除文化冲突，构建文化共同体，实现民族团结和和谐。

(四)融合治理理念，形成合力

融合自治观念与法治理念；以法治为根本，以自治为核心，形成合力；实现社会治理理念的协调，为西部民族地区社会治理引路导航。首先，以法治理念为根本。党的十八届四中全会指出，法律是治国之重器。就西部民族地区而言，法治理念是其社会治理的理论根基和实践保障。一方面，通过加大法治宣传和教育，树立依法办事理念。提高自治主体的法治意识，进而规范、约束其治理行为。强化西部民族地区民众的法律信仰，引导其自觉地理解、推崇、敬畏法律。另一方面，防止法治霸权主义思想，树立法治的辅助地位理念，以良好的精神文明建设和风俗习惯等，引导民众自觉守法。其次，以自治理念为核心。习近平总书记指出：“民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，是中国特色解决民族问题的正确道路的重要内容和制度保障”[8]。因此，融合治理理念必须以自治为核心，坚定西部民族地区自治的理念基础。从西部民族地区的“区域”利益、“民族”利益出发，充分调动自治主体参与治理的积极性，提升自治水平。最后，将法治的“刚性”融入自治的“柔性”，形成合力，取得治理理念的实效。例如，可以通过强化自治主体的法治教育，提升其法治素养，奠定自治主体适用法律处理民族事务的理论基础，培养其大局意识和法治思维。

五、结语

社会治理的最终目的是满足人的合理需求。党的十八大以来，西部民族地区的社会治理从粗放式管理向法治化治理转型发展，一定程度上满足了少数民族民众的需求，取得了一定成效。然而，自治与法治的融合障碍，阻滞了西部民族地区的社会治理实效。党的十九大报告“忽然一夜春风”，提出构建“共建共治共享”社会治理新格局，为民族地区的社会治理提供了原则性指导，也为各级政府推进社会治理指明了方向。当然，从西部民族地区的社会治理实践来看，其还处于法治化治理的规范和完善阶段，协调融合自治与法治在民族地区社会治理中的关系，既有利于其法治化治理进程的推进和成熟，又是对十九大提出的“共建共治共享”社会治理新格局的前瞻和基奠。“共建共治共享”社会治理新格局之路漫漫，作为少数民族主要聚居地的西部民族地区，必须以党的十九大精神为指引，不断完善治理体系，改进治理方式，自治与法治协同，才能真正做到“让人民满意”。