世卫组织《国际卫生条例》争端解决机制研究

龚向前

一、引言

1851 年在巴黎召开的第一次国际卫生会议，制定了世界上第一个地区性国际卫生公约。此后，国际社会便开始探讨并逐步实现了传染病控制国际合作的组织化和制度化。①See David P. Fidler, The Globalization of Public Health: The First 100 Years of International Health Diplomacy, 79 Bulletin of the World Health Organization 842-849 (2001).然而，由于事关各国的主权、卫生安全和经济利益，在遵守相关国际法方面的分歧历来会影响各国之间的友好关系。特别是，在大流行暴发期间，国际关系变得特别敏感和脆弱，因为各国可能在疾病来源、旅行限制、贸易禁令、关闭边界、信息共享和适当对待外国国民等问题上容易存在分歧。2005 年第58 届世界卫生大会“确认世界卫生组织根据其职权在全球疾病暴发预警和公共卫生事件应对中的作用继续具有重要意义，强调《国际卫生条例》作为防范疾病国际传播的全球性关键文书继续具有重要意义”。①第58 届世界卫生大会（A58/55），议程项目13.1，修订《国际卫生条例》，https://www.who.int/csr/ihr/WHA58_3-ch.pdf,2020年5月12日访问。然而，2005 年《国际卫生条例》运行15年以来，条约解释和执行的矛盾有不断加剧之势。加之此次COVID-19病毒疫情引发了一系列所谓追责或索赔的涉国际法“事件”，有必要对世界卫生组织（以下称“世卫组织”）《国际卫生条例》的争端解决机制进行进一步的探讨。

诚然，国际争端解决机制可以为因其他国家行为遭受损害的国家提供补救的方式。它通过促进国家之间的对话或通过明确法律责任，对促进国家问责制和确保有效实施国际义务发挥重要作用。然而，目前只有少数学者探讨了促进该条约遵守的机制，研究快速、透明和公平的争端解决方式，以促进政治互信和法律实施。②See Steven J. Hoffman, Making the International Health Regulations Matter, in Simon Rushton & Jeremy Youde Routledge （eds.）, Handbook of Global Health Security 239-251（Routledge 2015）.当然，本文强调以规则为基础的方式来有序管理冲突，侧重于对《国际卫生条例》争端解决程序进行评析，明确各方如何在世卫组织框架下寻求关于条约解释和指控不法行为的渠道。③世卫组织的争端解决机制实际上包括三个方面：（1）《世界卫生组织组织法》及相关内部行政性争端；（2）《烟草控制框架公约》确立的争端解决机制；（3）《国际卫生条例》确立的争端解决机制。本文仅论述第三种机制。

二、《国际卫生条例》所涉争端的主要类型

（一）额外卫生措施

在疫情暴发之后，一些国家出于恐慌、民众压力和经贸保护主义等不同动机，往往采取超出《国际卫生条例》及其相关标准的“过度措施”，如封锁机场、限制疫情发生国的贸易等。因此，如何“确保实施适当的措施保护公共卫生和加强对疾病国际传播的全球公共卫生反应”，④第58 届世界卫生大会（A58/55），议程项目13.1，修订《国际卫生条例》,https://www.who.int/csr/ihr/WHA58_3-ch.pdf,2020年5月12日访问。历来是传染病控制国际条约的根本关切和历史性难题。在1970 年霍乱暴发期间，土耳其根据1951 年《国际卫生条例》第112条，投诉保加利亚和罗马尼亚采取了过度措施。传染病国际监测委员会审议了此项争端。虽然查明“所有出台的限制都已取消”，但该委员会“感谢双方通过双边接触以及世卫组织主管机构的斡旋和调解”。⑤WHO, Sixteenth Report of the Committee on International Quarantine, A24/B/10,Geneva: WHO, 1971, p.123.这是世卫组织成立后成功解决的首起因《国际卫生条例》实施引发的国家间争端。

2005 年《国际卫生条例》针对“过度措施”的历史性痼疾，进一步明确了适用“额外卫生措施”的条件和程序。①参见《国际卫生条例》第43条。然而，这并未能停止各国在突发公共卫生事件中的任意行动，也没有国家就此在该条例框架下提出正式的争端解决程序。《柳叶刀》（The Lancet）发表了一篇在线评论，来自加拿大、瑞士、智利、南非、英国、美国、意大利的16 位全球有影响的卫生法学家（包括世卫组织前任首席法律顾问）在共识声明中认为，在当前新冠肺炎暴发期间，许多国家对中国实施旅行限制，违反了2005年《国际卫生条例》。②See Roojin Habibi, Gian Luca Burci & Thana C. de Campos, Do not Violate the International Health Regulations during the COVID-19 Outbreak, 395 Lancet 664-666（2020）.

中国曾与其他国家发生过关于“额外卫生措施”的争端。2009 年5 月2 日，墨西哥外长表示，中方将没有感染病毒的墨公民进行隔离是歧视做法，缺乏科学根据，提醒墨公民“不要去中国旅行”。针对这一表态，中国外交部发言人马朝旭强调，中国隔离墨西哥来华航班乘客，并非针对墨西哥公民，也没有歧视性，纯粹是卫生检疫措施。世界卫生组织（WHO）流感主管福田敬二表示，隔离是一项“长期确立的原则”，在流感暴发的早期阶段是有意义的；世卫组织驻华代表汉斯·特罗德松博士说：“还有其他国家正在采取与中国类似的行动，所以我认为中国在这方面并不突出。”③China Adopts, Defends Strict Quarantine Amid Flu Threat,http://english.china.com/zh_cn/news/china/11020307/20090507/15469102_1.html, visited on 12 May 2020.

（二）疫情信息与病毒材料共享

2005 年《国际卫生条例》旨在将传染病国际控制的模式从边境的应急控制转换为源头治理：各国必须获得并证明有能力“根据条例发现、评估、通知和报告事件”，并“迅速有效地应对公共卫生风险”；各国必须指定一个《国际卫生条例》国家联络点，负责在24 小时内对世卫组织核实疫情的请求作出回应。④参见《国际卫生条例》第5、13、19～22条。然而，《国际卫生条例》这一规则的实施，需要国际社会就关于世卫组织及其会员国在特定突发公共卫生事件下如何具体运作达成共识。⑤See J. Brunne & S. J. Toope, Legitimacy and Legality in International Law 100(Cambridge University Press 2010).近年来，有关疫情通报义务的理解已经引发了较大的争议。

首先，《国际卫生条例》第6 条和第7 条虽然规定了“及时通报”和“信息共享”的义务，但是对于在什么情况下需要通报哪些信息，各国尚未有共识。部分外国势力挑起关于此次COVID-19 病毒疫情的争议点之一是，中国是否履行了及时通报疫情的义务。世卫组织总干事表示：“中国发现疫情、分离病毒、开展基因组测序并与世卫组织和全世界分享的速度令人印象深刻，难以言表。中国对透明度和支持其他国家的承诺也是如此。”①《世卫组织总干事在关于2019 新型冠状病毒的〈国际卫生条例〉突发事件委员会新闻通报会上的发言》, https://www.who.int/zh/dg/speeches/detail/who-director-general-s-statement-on-ihr-emergency-committee-on-novel-coronavirus-(2019-ncov), 2020年5月12日访问。但仍有人随意指控：中国“压制了有关冠状病毒的信息，几乎没有采取任何遏制措施，并允许它在关键的早期和几周内不受控制地传播”。②Lucas Bergkamp, State Liability for Failure to Control the COVID-19 Epidemic:International and Dutch Law, 7 European Journal of Risk Regulation 1 (2020).因此，对于如何在疫情早期科学不确定性下履行新发现病毒通报义务，特别是，如何界定通报世卫组织之前的会员国发现、检测、确认和评估病毒和疫情的程序，亟待进一步澄清《国际卫生条例》的模糊之处。

其次，病毒材料究竟属于《条例》所规定应予全球共享的“公共卫生信息”，还是主权权利范围内的“生物资源”，抑或是涉及知识产权的无形财产？2007 年印尼政府曾一度宣布不再向世卫组织“全球流感监测网”发送禽流感病毒样本，理由是世卫组织会把收到的禽流感病毒样本发送到全球与之有合作关系的实验室，有的被用来开发为抗禽流感的疫苗，然后对这些疫苗申请专利保护，再以高昂价格卖给印尼。例如，澳大利亚制药公司CLS 就基于印尼的一个样本研发出一种抗禽流感疫苗，而印尼政府对此毫不知情。③WHO，The Director General, Pandemic Influenza Preparedness: Sharing of Influenza Viruses and Access to Vaccines and Other Benefits, Sixty-Third World Health Assembly, A63/48 Provisional Agenda Item 11.1, 14 May 2010.

（三）世卫组织预警职权的运行

2005 年《国际卫生条例》赋予总干事根据突发事件委员会的评估和建议宣布“国际关注的突发公共卫生事件”（PHEIC）的权力，④《国际卫生条例》定义、第12条。这是国际公共卫生法上一项激进创新和重大突破。然而，事实证明，这也是频繁引发争议之处。2009 年4 月25 日针对在美国和墨西哥发生的H1N1 病毒疫情，时任总干事陈冯富珍援引《国际卫生条例》宣布了PHEIC。对于世卫组织正式确定的第一起PHEIC，有学者批评，疫情并不构成大流行的第6 阶段，因为尚未扩散到美洲大陆以外，从发病率和死亡率来看也不超过季节性流感；故世卫组织有滥用职权之嫌。随后，多名突发事件委员会成员被指控与从危机中直接受益的制药公司有密切联系，从而违背了世卫组织利益中立的原则。⑤See D. Cohen & P. Carter，WHO and the Pandemic Flu“Conspiracies”, 340 British Medical Journal 1274-1279 (2010).世卫组织指出，突发事件委员会的所有成员都签署了保密协议，提供了利益声明。①See D. Cohen & P. Carter, WHO and the Pandemic Flu“Conspiracies”, 340 British Medical Journal 1274-1279（2010）.事实上，恰恰是为防范该委员会成员不受外界影响，提高公众的信任度，世卫组织才对其身份保密，直到在宣布PHEIC 后才披露突发事件委员会成员名单。

在2019年6月的会议之后，对突发事件委员会的批评主要集中在一项PHEIC宣言将产生的益处和危害上。《柳叶刀》的一篇社论将矛头指向了突发事件委员会的决定，即“与一项PHEIC 宣言相关的经济危害将超过利益”。社论谴责突发事件委员会玩弄政治，称其“在全球激励的基础上鼓吹地方保护”。②Johan Giesecke, The Truth About PHEICs, Lancet, https://www.thelancet.com/journals/lancet/article/PIIS0140-6736(19)31566-1/fulltext. visited on 12 May 2020.对于2020 年1月30 日世卫组织总干事宣布COVID-19 疫情构成PHEIC，国际社会基本认可，但美国政府认为，世卫组织的行动导致了许多生命的逝去，警报发得太晚。③See Remarks by President Trump, Vice President Pence, and Members of the Coronavirus Task Force in Press, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-pres ident-t-rump-vice-president-pence-members-coronavirus-task-force-press-briefing-april-7-2020/,vis ited on 12 May 2020.

值得关注的是，纽约市居民理查德·克林、斯蒂夫·罗特卡和詹纳罗·基切亚向纽约南部区法院提交了起诉书。起诉书认为，世卫组织疏忽未能进一步加强流行病学资料、临床资料的系统实时共享为会员国的全球反应提供信息的成果和经验。因为世卫组织的疏忽、管理不善和缺乏领导能力，世界可能错过了一个关键窗口来阻止COVID-19 大流行或减轻其早期毒性。④See Richard O. Kling, M. D. Steve Rotker & Gennaro Purchia, Individually and on Behalf of All Others Similarly Situated, United States District Court Southern District of New York Case 7:20-Cv-03124 Document 1, Filed 04/20/20.美国政府和个别人的上述行为虽然属于政治闹剧，但也提出了一个法律问题：如果会员国认为世卫组织存在失误或不法行为，或者会员国之间因公共卫生治理产生争端，是否可以通过《国际卫生条例》中的争端解决机制解决呢？

三、《国际卫生条例》确立的争端解决程序

世卫组织成立后的一大进展是，初步建立了争端解决机制。根据2005 年《国际卫生条例》第56 条，有关适用方面产生的争端解决有几种选择：（1）谈判或其他自愿的和平解决方式（斡旋、调停或和解等）；（2）世卫组织总干事解决；（3）提交常设仲裁法庭的有拘束力的仲裁；（4）提交其他争端解决机构；（5）世卫组织与缔约国的争端，提交世界卫生大会。

（一）缔约国间争端的协商解决

世界各国在公共卫生安全上的相互依存，凸显出谈判的价值。与旧版基本相同，2005 年《国际卫生条例》继续确立了谈判优先的争端解决方式。《国际卫生条例》第56条第1款规定：“如两个或两个以上缔约国之间就本条例的解释或执行发生争端时，有关缔约国应首先通过谈判或其自行选择的任何其他和平方式寻求解决此争端，包括斡旋、调停或和解。未能达成一致的，并不免除争端各当事方继续寻求解决该争端的责任。”

谈判不仅是解决《国际卫生条例》相关争端的优先选项，而且也是预防争端产生的策略。不管是自愿性的还是义务性的，执行行政决策的磋商往往比执行立法决策的磋商要容易。①参见[英]梅尔里斯：《国际争端解决》，韩秀丽等译，法律出版社2015年版，第9页。例如，在有关COVID-19 疫情的“额外卫生措施”方面，日本和韩国产生了纠纷。日本在未与韩国事先协商且未予提前通知的情况下单方面发布入境管制措施，限制韩日航班的起降机场，韩国则对于日本政府再次深表遗憾，韩国对日本全境的旅行预警级别上调至第二级。对于日韩两国因为疫情产生的摩擦，3 月6 日，世卫组织卫生紧急项目执行主任迈克尔·瑞安表示，日韩两国均出台入境限制“并没有好处”，强调应该集中于防止疫情扩大而不是政治性纠纷。②参见王仲昀：《日韩矛盾因“疫”雪上加霜》，载《新民周刊》2020年3月18日。

政府间谈判和磋商，除了纯粹法律意义上的争端解决的程序而言，③“争端”可理解为“有关法律或事实问题的分歧，两个[或更多]人之间的法律意见冲突或利益冲突”。这种“争端”的一个基本特征是“一方的主张被另一方明确反对”，参见西南非洲案（埃塞俄比亚诉南非；利比里亚诉南非）（初步反对意见）〔1962〕328；关于起诉或引渡义务案（比利时诉塞内加尔）（案情）〔2012〕ICJ Reports 422, 442；某些财产案（列支敦斯登诉德国）（初步反对意见）〔2005〕ICJ Reports 6, 16；东帝汶案（葡萄牙诉澳大利亚）（判决）〔1995〕ICJ Report 90, 99-100。技术性和政策性问题的磋商实际上占据了《国际卫生条例》大部分日常的争端预防工作。首先是有关应对可能构成PHEIC 事件的处理。若发生的事件无须通报，缔约国仍可告知世卫组织并与之“就适宜的卫生措施进行磋商”。每个缔约国应当核实世卫组织非官方渠道获得的疫情信息，而且世卫组织应当与在其领土内发生事件的缔约国就按疫情公开信息的意图进行协商。其次，在宣布PHEIC 的认定和结束之前，总干事应当与本国领土上发生事件的缔约国进行磋商。再次，采取“额外卫生措施”的缔约国应当在实施48 小时内向世卫组织报告此类措施及其卫生方面的理由。任何缔约国可要求执行此类措施的缔约国与之协商。协商的目的是为了明确该措施所基于的科学信息和公共卫生依据并找到共同接受的解决方案。①参见《国际卫生条例》第9～11条。

（二）世界卫生大会表决

2005 年《国际卫生条例》第56 条第5 款规定：“如果世卫组织与一个或多个缔约国之间就本条例的解释或适用发生争端，此事应提交卫生大会。”因此，如果缔约国就世卫组织行使宣布PHEIC 和临时措施的权力存在争议，卫生大会表决是必经的程序。此外，如果缔约国就《世界卫生组织组织法》（以下称《组织法》）或《国际卫生条例》法律问题请求国际法院咨询管辖权，也需要卫生大会获得多数通过。②《国际法院规约》第65 条规定：“法院于任何法律问题如经任何团体由联合国宪章授权而请求或依照联合国宪章而请求时，得发表咨询意见。”《联合国宪章》第96 条规定：“大会或安理会对于任何法律问题得请求国际法院发表咨询意见；联合国其他机关及各种专门机关，对于其工作范围内的任何法律问题，得随时以大会的授权，请求国际法院发表咨询意见。”

世界卫生大会还在促进《国际卫生条例》的有效实施和解决争端中，具有广泛作用。首先，“应当定期审查本条例的实施情况。为此目的，卫生大会可通过总干事要求审查委员会提出意见”；并“酌情考虑”世卫组织定期审查和评价有关PHEIC 实施情况的结果。因此，世卫组织可通过行使执法监督来间接地解决争端。③参见《国际卫生条例》第54条。其次，“总干事应酌情向卫生大会通报”有关任择强制性仲裁的行动，故世卫组织有微小的“司法监督权”。④参见《国际卫生条例》第56条。事实上，对其会员国未履行其义务的行为，世界卫生组织能采取的唯一惩罚方法是由世界卫生大会行使任意决定权，在该会员国“未尽到财政义务或存在其他例外情况”时，暂停该会员国享有的投票权和相应服务。⑤参见《世界卫生组织组织法》第7条。

现行国际条约法只确认全体缔约国的解释、国际司法或仲裁机关根据当事国共同同意作出的解释，以及国际组织对它赖以创立和活动的《组织法》为有权解释。虽然国际组织可以解释《组织法》授权以外的条约条款，但法律效果并不明确。⑥参见李浩培：《条约法概论》，法律出版社1987 年版，第347 页；万鄂湘、石磊等：《国际条约法》，武汉大学出版社1998年版，第245-246页。不过，根据《组织法》，世界卫生大会就本组织职权范围以内的一应事项提出建议；涉及条约解释或适用的问题，由出席及投票表决会员国过半数通过作出决定。⑦参见《世界卫生组织组织法》第23条、第72条。因此，2005 年《国际卫生条例》所未提及的一项世界卫生大会的功能是：在解决《国际卫生条例》解释争议上的基础性作用。然而，尚存疑问的是，卫生大会如果就条约争议或解释问题仅依《组织法》第23 条以决议的方式作出，则既不是根据《组织法》第21 条所通过的“方法”或“标准”，也不构成“嗣后各缔约方之间有关条约解释或其条款适用的协议”，①Vienna Convention on the Law of Treaties，Article 31.1.从而对会员国无法律约束力。

前述的病毒共享分歧尽管在临时妥协后再发争议，但随着2011年5月卫生大会批准《大流行性流感防范框架》，以发展中国家得以共享流感病毒、获得疫苗和其他益处而得到解决。②参见世界卫生组织：《共享流感病毒以及获得疫苗和其它利益的大流行性流感防范框架》, https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/106549/A64_REC1-ch.pdf?sequence=1&is-Allowed=y，2020年5月12日访问。但报告还强调了发达国家、发展中国家和新兴国家之间仍然存在的分歧。③发达国家希望建立不与病毒共享挂钩的自愿性惠益分享机制, 从而可以无偿从世卫组织获得病毒材料, 故拒绝缔结所谓的SMTA;发展中国家则强调应通过SMTA 来明确发达国家机构从世卫组织获取病毒材料的条件与承诺,即应分享利用其生物资源产生的专利惠益。有学者认为，把争端提交世界卫生大会，实质上是一个多数规则体系，会把政治和国家利益置于法律和科学考虑之上。国际现实和平等参与的结构性障碍决定了一些国家在本理事机构面前的影响力将高于其他国家，弱国尤其处于不利地位，这在历史上对公共卫生的进步是有害的。④See Steven J. Hoffman, Making the International Health Regulations Matter, in Simon Rushton & Jeremy Youde, Routledge Handbook of Global Health Security 239-251（Routledge 2015）.

（三）与其他争端解决机制的关系

虽然《国际卫生条例》提及的仲裁可以解决许多这些问题，但前提是会员国自愿接受这一额外义务。截至目前，尚未有会员利用仲裁正式提起有关《国际卫生条例》解释或执行的争端解决。而且，提交给其他国际司法机构的争端必须与“条例的解释或执行”相关，才属于《国际卫生条例》第56 条规定的范围。这表示，与条例的解释或适用无关的争端（例如，只与其他国际文书的“解释或适用相关”的争端），不属于第56 条规定的范围，因此，与《国际卫生条例》措施有关的人权、贸易或国际法其他领域争端，则“本条例不应侵害可能作为任何国际协议缔约国而寻求其他政府间组织或根据任何国际协议建立的争端解决机制的缔约国的权利。”

由于《国际卫生条例》对于其他国际条约设立的争端解决程序表示出“谦卑”的态度，与贸易密切相关的公共卫生争端往往通过WTO 争端解决机构（DSB）来解决。然而，WTO的程序又过于冗长，无法解决突发公共卫生事件中所遭受的直接经济损失。1997 年末，欧盟（EU）禁止从正流行霍乱的东非国家——肯尼亚、乌干达、莫桑比克进口鱼类。①See Commission Decision of 23 December 1997, Concerning Certain Protective Measures with Regard to Certain Fishery Products Originating in Uganda, Kenya, Tanzania, and Mozambique (1997/878/EC).尽管世卫组织不赞成欧盟采取的旅行与贸易限制措施，②总干事Hiroshi Nakajima 博士在口头备忘录中声明，“对诸如海味、淡水鱼与蔬菜之类的食品进行禁运不是一种防止霍乱国际传播的合适行为方向，且会带来对受害国家的额外的经济负担”。但欧盟竟然主张“欧共体不是世界卫生组织的会员，遵守《国际卫生条例》不是强制性的”，将禁令坚持到1998 年底，最终因WTO 的介入才停止。③See David P. Fidler, International Law and Public Health: Materials on and Analysis of Global Health Jurisprudence 137-139（Transnational Publishers, Inc. 2000）.2009 年由于墨西哥暴发H1N1 突发疫情，一些国家还限制了猪肉产品的出口，尽管缺乏世卫组织或国际兽医局的支持。墨西哥试图通过向WTO 提交一份声明来阻止这些没有科学依据的贸易限制，但WTO 最后只与其他国际组织联合声明猪肉产品不是2009 年H1N1 流感的源头，但未能裁定进口禁令违反了WTO 协定。④See Tim K. Mackey & Bryan A. Lianga, WHO-WTO Forum to Promote Optimal Economic-Public Health Pandemic Response, 33 Journal of Public Health Policy 119-130 (2012).

如果根据《国际卫生条例》难以对会员国实施管辖权的情况下，原告方能否利用《组织法》第75 条，绕过世界卫生大会表决的前置程序，而将案件提交到国际法院。该条规定：“除当事国另有协议解决方法外，应依国际法院规约之法规，因解释或适用本组织法而起之争端或问题提交国际法院。”而且，国际法院本身已经承认“《组织法》第75 条规定为法院管辖权基础提供了依据”。因此，可能的选择是将《国际卫生条例》与《组织法》联系起来。例如，针对干扰总干事履行职务的行为，可指控其违反了《国际卫生条例》第3 条的诸项原则，以及《组织法》第37 条。该条规定：“本组织各会员国承诺尊重秘书长及其办事人员之专属国际性，亦不设法影响其行为。”⑤其他涉及《组织法》的可能主张包括：（1）主张一国违反了第64条。该条规定：“每一会员国应汇编各种统计与流行病报告书，其格式由卫生大会定之。”（2）主张一国违反了第63条。该条规定：“会员国应将有关卫生并经在该国境内公布发表之重要法令、规章、政府机关正式报告书及统计，立即通知本组织。”但是，根据该条文义，这些“政府机关正式报告书”和“统计”必须在一国“公布发表”。目前“重要”和“公布发表”一词的定义在该语境下尚不清楚。

四、技术性争议的专家管理模式

从上述分析可以看出，《国际卫生条例》虽然有争端解决程序，但没有建立强制性争端解决的机构。有学者曾作比较，国际劳工组织虽没有规定类似的争端解决条款，但国际劳工组织中却设有许多此类机构，如，国际劳工组织内部负责调查或者审查有关违反劳工权利的申诉或请求的某些实体。①参见何塞·阿尔瓦雷斯：《作为造法者的国际组织》，蔡从燕等译，法律出版社2011 年版，第642-645页。实际上，《国际卫生条例》将处理卫生事件的决策权分解为总干事、突发事件委员会和审查委员会三方进行。这些机构从专家管理角度影响着技术性争议解决进程。

（一）秘书处（总干事）

如果通过谈判等手段未能解决争端，有关缔约国可商定将争端提交总干事，总干事应当尽全力予以解决。②参见《国际卫生条例》第56条。但是，将争端提交总干事咨询或调解并不是强制性的，其建议对争端各缔约方或其他会员国也没有约束力。或者说，总干事一般只能就处理次要条款和非实质性问题提供对《国际卫生条例》的非正式解释。据列维（Leive）分析，虽然世卫组织会员国没有强制义务诉诸总干事解决争端的程序，并且不受其结果的拘束，但“这一程序经常被使用，这无疑是因为它极具非正式性、灵活性及非约束性”；虽然具有非正式性，但长期的机构实践据认为使得内部人士对于进行这些程序的不成文规则了如指掌，如提起申诉的资格、所要求的证据的性质，以及预计世卫组织秘书处将采取的行动或建议的类型。③See D. M. Leive, International Regulatory Regimes: Case Studies in Health, Meteorology, and Food 577-578 (Lexington 1976).

历史上，世卫组织借助秘书处行使的斡旋功能解决了数百起涉及解释的问题与争端。1953 年世界卫生大会决议曾要求总干事处理“国际卫生条例或公约适用中产生的所有问题和争端，如果可能的话，解决它们”。这一决议为总干事的非正式“调停”地位提供了依据。例如，1965 年世界卫生组织总干事声明，《国际卫生条例》允许的卫生措施可适用于具有外交身份的个人。这就解决了有关外交人员是否免除《国际卫生条例》允许的国家卫生措施的法律问题。④See David P. Fidler, International Law and Infectious Diseases 88-89（Oxford University Press 1999）.

然而，《国际卫生条例》实施以来，少见总干事解决争端的明确的案例。当然，我们可以看到总干事频繁地发表各种宣言或声明，来表明其对热点的分歧进行回答。例如，针对所谓COVID-19 疫情的瞒报或延迟等问题，总干事发布了《世卫组织应对COVID-19 疫情时间线》，①参见《世卫组织应对COVID-19 疫情时间线》，https://www.who.int/zh/news-room/detail/08-04-2020-who-timeline---covid-19, 2020年5月12日访问。并多次向媒体介绍该时间表。②参见《世卫组织总干事2020 年4 月29 日在2019 冠状病毒病(COVID-19)疫情媒体通报会上的讲话》,https://www.who.int/zh/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remark s-at-the-media-briefing-on-covid-19---29-april-2020, 2020年5月12日访问。当然，事后总干事往往更多地通过召集或指示成立前面提及的突发事件委员会和下述的审查委员会或其他专家委员会来就争议事项提供专业调查意见，从而避免被认为有所偏倚而产生更大的争议。

（二）审查委员会

2005 年最初提出的《国际卫生条例》修订草案曾提出建立审查委员会，作为条例的争端解决机构；③《国际卫生条例》修订草案第47 条第2 款规定，审查委员会应当向争端的当事国转达其意见和建议，而总干事应予公开。此意见和建议不应约束争端的当事国，除非在审查委员会审查程序开始前当事国就决定接受约束并相应通知审查委员会。如果在审查委员会审查程序开始前当事国就决定接受约束并相应通知审查委员会，则它的意见和建议具有拘束力。然而，《国际卫生条例》设立的审查委员会，仅部分地继承了前述“传染病国际监测委员会”的职权。作为“专家委员会”，依多数表决向总干事提出有关长期建议的技术性意见，并“向总干事就所交付与本条例的实施有关的任何事宜提供技术性意见”。可见，如果存在技术性争端，则审查委员会可应总干事要求提供意见。④参见《国际卫生条例》第50、51条。

与主要在PHEIC 背景下运作的突发事件委员会不同，审查委员会“应被视为专家委员会，应服从于《世卫组织咨询团条例》⑤第四届世界卫生大会通过的《专家咨询团和专家委员会条例》，已为第35 届世界卫生大会通过的文本(WHA35.10 号决议)所取代。后又通过了几项修正案(WHA45(10)号决定、WHA49.29号决议、WHA53.8号决议和WHA55.24号决议)。”，可向总干事就所交付与本条例的实施有关的任何事宜提供技术性意见。⑥参见《国际卫生条例》第50条。尽管审查委员会基于多数表决的决定“无约束力”，但卫生大会或执委会通过后，则获得了很强的法律影响力。第52 条规定：“总干事应将委员会的意见和建议提请卫生大会或执行委员会审议和采取行动。”为了提高透明度，审查委员会会听取代表缔约国、国际卫生条例国家协调中心、政府间组织和非政府组织的个人的证词；在独立运作的同时，审查委员会经常向世卫组织秘书处寻求信息，要求澄清信息通报期间出现的问题；世卫组织通过委员会成员签署保密协议的方式，提供了自由查阅内部机密文件的机会。

2010 年1 月，世卫组织执行委员会要求总干事就如何评估国际上对大流行性流感的反应提出建议，然后批准了总干事关于召集《国际卫生条例》审查委员会审查大流行性流感反应和《国际卫生条例》运作情况的建议。该审查委员会由在公共卫生领域具有广泛科学专门知识和实际经验的顶尖专家组成，负责对大流行过程中发生的事件和世卫组织作出的决定进行调查和评估，①See WHO，Strengthening Response to Pandemics and Other Public-Health Emergencies: Report of the Review Committee on the Functioning of the International Health Regulations (2005) and on Pandemic Influenza (H1N1) 2009.同样，2016年，世卫组织再次组建审查委员会，审查《国际卫生条例》在埃博拉暴发和应对中的作用。这可以理解为实质上是世卫组织主导的国际调查，尽管报告的结论并没有法律拘束力。

（三）专家委员会

《组织法》规定，执行委员会有权设立和解散专家委员会，即“自行主张设置执行委员会认为需要之其他委员会”以处理世卫组织职权内的事项，或“与其他各种组织会同设立联合或混合委员会”。②《组织法》第38条、第40条。执行委员会由34 名在卫生专门技术方面著有资格的委员组成，③美国、澳大利亚和中国目前均是执行委员会成员。发达国家还有奥地利、芬兰、德国、以色列、意大利、日本和新加坡。南美有巴西、阿根廷、智利、格林纳达、圭亚那，其他均是亚非拉国家。不仅可“就卫生大会提交之问题”向大会提供意见，或“自动拟具意见或提议提交卫生大会”；执行委员会还应将会员国或联合国其他有关组织提出的任何项目，列入卫生大会每届例会的临时议程。在接到大多数会员或执行委员会提出要求的90日内，总干事应召集特别大会。④如果十个执行委员会委员提出召开执行委员会特别会议，并在该特别会议会上以多数表决通过了关于召开世卫大会特别会议的议题，则需要召开该议题世卫大会特别会议。参见《组织法》第28条。可见，执行委员会在议程设置和专家小组的组建上具有较大影响力，均可能涉及《国际卫生条例》解释或执行。

根据2015年1月执行委员会埃博拉特别会议通过的一项决议，世卫组织总干事委托一个外部独立专家小组对世卫组织应对埃博拉疫情的各个方面进行评估。英国剑桥大学默里爱德华兹学院院长芭芭拉夫人主持会议。⑤小组成员有：刚果民主共和国国家生物医学研究所所长Jean-Jacques Muyembe Tamfun 教授；尼日利亚国家埃博拉紧急行动中心主任Faisal Shuaib 博士；菲律宾卫生紧急情况和灾难独立顾问兼顾问Carmencita Alberto Banatin 博士；教授Julio Frenk，美国马萨诸塞州波士顿市哈佛T.H.Chan 公共卫生学院院长；Ilona Kickbusch 教授，瑞士日内瓦国际与发展研究院全球健康项目主任。该小组先后向第68 届世界卫生大会提交了两份工作进展报告。此外，伦敦卫生与热带医学院和哈佛全球卫生研究所召集的埃博拉全球应对独立小组和联合国全球应对健康危机高级别小组，也分别在2016 年底提交报告。类似的专家委员会也许在为解决争端提供咨询意见方面有一定影响力。但是，如何既保障独立性和适当的程序，也确保这些专家具有传染病预防科学方面的重要背景和经验，将是一个难题。

由于应对突发公共卫生事件的科研活动容易引起重大伦理争议，为保证利益相关方所采取的行动受到合理且适时的伦理审查，世卫组织经总干事提名设立伦理审查专家委员会(WHO-ERC)。例如，针对埃博拉疫情设立了该委员会。27 名成员包括临床研究、药物开发、社会科学、法律事务等方面的专业成员，以及1 名非专业成员。6 至8 名成员来自日内瓦的大学或国际组织。①See WHO Advisory Panel, Ethical Considerations for Use of Unregistered Interventions for Ebola Virus Disease, Report of an Advisory Panel to WHO,WHO/HIS/KER/GHE/14.1,2014.伦理审查专家委员会主席可要求非委员会代表学科的专家提供意见，其成员受保密规则的约束。作为世卫组织独立委员会，伦理审查专家委员会适用《国际医学组织理事会指南》。②See Council for International Organizations of Medical Sciences (CIOMS): International Ethical Guidelines for Biomedical Research Involving Human Subjects. http://cioms.ch/shop/wp-content/uploads/2016/08/International_Ethical_Guidelines_for_Biomedical_Research_I nvolving_Human_Subjects.pdf (2002), visited on 12 May 2000.所有提交的材料都需要独立科学评审员的书面评估和批准。

五、结论

综上所述，《国际卫生条例》确立的争端解决机制可以说是一种外交方法为主、法律为辅的混合方法，目的是在尽可能地、尽快地和平解决公共卫生措施上的分歧而促进《国际卫生条例》的有效实施。其中，世卫组织自身的机构发挥一定作用，但将司法性争端解决的任务交由国际法院、仲裁法庭和WTO争端解决机构去完成；而且，《国际卫生条例》将处理卫生争议的最终裁决权留给总干事、卫生大会或执行委员会三方分享，而不是专门的争端解决机构。无论是世界卫生大会，或执行委员会决定要求成立的各类委员会，均通过多数表决的方式作出决策。因此，《国际卫生条例》争端解决机制的法律特征并不明显。可见，世卫组织将其裁量权或决策权局限在其技术专长的领域，遵循的是专家管理的思路，而不是主要运用法律对争议问题进行裁决。这说明，世卫组织不可能发展出类似于WTO 争端解决机构发展的WTO案例法的“《国际卫生条例》案例法”。③参见龚向前：《传染病控制国际法律问题研究》，法律出版社2011年版，第67-68页。

《组织法》和《国际卫生条例》均没有规定任何未遵守情势下的制裁，当一个会员国指控另一会员国未能将已生效的国际条例付诸实施时，不存在相应的制裁机制。缺乏任何强制性机制迫使争端各方参与意味着，决定解决进程和结果的将是权力和政治影响力，而不是法律和程序规范。因此，《国际卫生条例》实施的监督，主要通过缔约国和总干事向世界卫生大会报告实施情况，近年来组建的审查委员会和其他专家委员会也发挥了调查和评估的作用。或许，《国际卫生条例》本身是一套以国际合作而非责任追究为取向的技术规范。由于公共卫生争议问题的任何解决方案，最终可能只会不必要地扩大科学不确定性，而没有办法提供快速、有效的解决办法。