国际法视角下的国际抗疫合作之困境与出路

何志鹏 王艺曌

一、问题的提出

当新冠肺炎于2020 年在世界多国暴发与蔓延后，虽然各国都积极采取防控措施与救治手段，努力维护人民的生命和健康之安全，对国际公共卫生治理作出了显著的贡献。但面对人类历史上的这一新型病毒，许多国家不同程度地出现应对不足之情形，从而导致错失有效阻拦疫情在本国大范围传播的最佳时期，一些国家政府面临来自本国疫情治理困境与国内民众不满的双重压力。于是这些国家为了转移本国民众的注意力，就开始对其他国家进行有违事实的指责与污名化，甚至一些政客还提出要起诉外国主权国家，要求他国政府对其地区因疫情造成的损失承担赔偿责任。①参见黄惠康：《借疫情污名化中国，于法不容》，《人民日报》2020年4月24日，第16版。在疫情面前，人类真正的敌人并不是任何一个国家或者政府，而是危害生命健康的病毒。如果任由这种相互指责、猜疑的状况持续下去，非但不会提升应对新冠疫情危机的治理能力，反而会使国际社会抗击新冠疫情之道路更加艰难。

在经历21 世纪相继暴发的非典型肺炎、H1N1 流感、埃博拉疫情等几次大规模流行性传染病后，国际社会开始重视加强传染病的防控与治理工作。①See Trygve Ottersen et al., Ebola Again Show the International Health Regulation Are Broken: What Can Be Done Differently to Prepare for the Next Epidemic, 42 American Journal of Law & Medicine 356-392 (2016).许多学者也都提出：构建具有法律约束力的全球合作治理模式与机制，才是应对公共卫生全球化危机不断扩展的重要措施。②See Jeremy Youde, MERS and Global Health Governance, 70 International Journal 119-136 (2015); W. Hein & L. Kohlmogen, Global Health Governance: Conflicts on Global Social Rights, 8 Global Social Policy 80-118 (2008); R. Beaglehole & R. Bonita,Global Public Health: A Scorecard, 372 The Lancet 1988-1996 (2008); D. P. Fidler, Architecture Amidst Anarch: Global Health’s Quest for Governance, 1 Global Health 1-17（2007）；参见晋继勇：《全球公共卫生治理中的国际人权机制分析——以〈经济、社会和文化权利国际公约为例〉》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2010 年第4 期；敖双红、孙婵：《“一带一路”背景下中国参与全球卫生治理机制的研究》，《法学论坛》2019年第3期。此次新冠肺炎作为《国际卫生条例（2005）》（International Health Regulations，以下称《条例（2005）》）生效以来，世界卫生组织宣布的第六次国际关注的突发公共卫生事件，③参见世界卫生组织：《世卫组织应对COVID-19 疫情时间线》，https://www.who.int/zh/news-room/detail/27-04-2020-who-timeline---covid-19，2020年4月29日访问。具有易感染性、传播速度快、潜伏时间长等特点，并且目前已经呈现为全球范围的大流行病。这也就意味着，本次的公共卫生危机需要国际社会形成更加巩固的多边主义团结合作立场，也唯有这样，人类才能赢得摆脱新冠病毒的自由。显然，一些国家将此次疫情政治化，指责他国、甚至将他国污名化的做法，既无益于国际社会抗击新冠疫情之通力合作，也不利于维护当今国际法“促成国际合作”④See U.N. Charter, Article 1 (3).这一主导价值。因而，从国际法层面分析造成国际公共卫生治理合作困境之成因，进而探讨国际合作抗击新冠疫情之具体举措，不仅对此次新冠疫情的防治工作具有重要意义，而且对未来的国际公共卫生安全与治理也同样有着深远影响。

二、国际抗疫合作困境之国际法成因

随着人口快速流动与经济贸易全球化，世界各国之间也变得愈发紧密与关联。这一变化同样也加快了流行病在全球范围的传播速度，改变了国际公共卫生治理格局。①See Nick Drager & Robert Beaglehole, Globalization: Changing the Public Health Landscape, 79 Bulletin of the World Health Organization 803 (2001).此次暴发的新冠疫情更是有力地证明了，传染病已经具备了构成全球性危机之特点，而解决传染病引发的公共卫生危机，则需要在国际合作的框架下进行规划与展开。②参见苏长和：《全球公共问题与国际合作：一种制度的分析》，上海人民出版社2009年版，第3-7页。遗憾的是，从一些国家目前已有的指责性言论中不难发现，本次抗击新冠疫情的国际合作之路仍然面临着诸多挑战。这其中固然包含着政治、经济在内的多重因素，但法律制度的不足也是造成国际抗疫合作艰难之重要因素。就国际法层面而言，《条例（2005）》在相关制度规制上的设计欠缺，国际公共卫生治理中的政治化倾向以及新自由主义霸权之影响，皆造成国际公共卫生治理中国际抗疫合作之艰难。

（一）《条例（2005）》相关制度的设计欠缺

《条例（2005）》虽然强调了缔约国之间应尽可能相互合作以应对公共卫生之风险，也规定了世界卫生组织应尽可能在提供技术合作和后勤支持、筹集财政资源以支持发展中国家建设以及加强和维持其“核心能力”等方面，与缔约国开展合作。③International Health Regulations, Article 44.但遗憾的是，作为全球性应对公共卫生风险的重要国际法律文件，④参见龚向前：《传染病控制与当代国际法变革的新趋势——以〈国际卫生条例〉（2005）为例》，《法学评论》2011年第1期，第110-113页。《条例（2005）》缺乏法律制度保障用于国际公共卫生治理的合作资金；另一方面，其在制度设计中缺失缔约国不履约时的应对举措。这两个方面的设计欠缺，使其在很大程度上都只能在国际公共卫生治理中充当“软法”的角色，而难以促成国际公共卫生合作治理体系之形成。

一方面，《条例（2005）》并无用于帮助能力欠缺国家建立、改革或维护传染病监测与防治系统的基础性基金规定，也没有发达国家对相关发展中国家资助义务的规定。加之《条例（2005）》关于发达国家在应对国际公共卫生风险中的义务范畴不明确，使得发达国家对公共卫生条件相对薄弱国家的援助，实际上成为一种国际道义而无法在国际法律层面予以约束。此次的新冠疫情作为人类面对的新型病毒，其来势汹汹几乎席卷全球，许多国家面对突如其来的病毒都不同程度地表现出措手不及，对经济和卫生条件相对较差的国家而言就更是如此。对这些国家而言，来自外部的卫生援助是他们战胜疫情的重要保障。在新冠疫情全球范围暴发后，国际旅游业与运输业都因此受到限制，世界经济与贸易也都因此受到影响。①See IHS Markit, Coronavirus to Have Large Impact on Global Economy Than SARS, https://economictimes.indiatimes.com/news/economy/finance/coronavirus-to-have-large-im pact-on-global-economy-than-sars-ihs-markit/articleshow/74007389.cms?from=mdr, visited on 29 April 2020.在本国经济态势面临压力的情况下，难保有些国家不会出现缩减援助资金或停止援助的情况。例如，此次疫情中，美国政府就表示暂停向世界卫生组织缴纳会费。②参见张朋辉：《继续支持世界卫生组织抗击疫情的努力》，《人民日报》2020 年4 月29日，第16版。然而《条例（2005）》在该问题上的制度缺失，致使无法保障用于国际抗疫资金的到位，这无疑将加重抗疫难度，不利于全球公共卫生治理合作。

另一方面，在《条例（2005）》缺乏强制性规范的情况下，制度设计上欠缺对缔约国守约的吸引力，从而削弱了缔约国对相关合作规则的遵守动力。虽然总体而言，大多数国家通常都能遵守《条例（2005）》针对传染病暴发制定的全球治理新规则；③See Adam Kamradt-Scott & Simon Rushton, The Revised International Health Regulations: Socialization, Compliance, and Changing Norms of Global Health Security, 24 Global Change, Peace, and Security 57-70 (2012).但当出现新型传染病时，如果有国家不能遵守条例中的相关规范，很可能就会导致其他国家甚至全球的卫生治理体系出现失衡。④See Jeremy Youde, MERS and Global Health Governance, 70 International Journal 133 (2015).同其他大多数的国际法律文件相同，《条例（2005）》对国家的约束力是以国家允诺遵守为前提的，且国际社会并不存在一个凌驾于主权国家之上的公权力，所以该条例只具有较弱的约束力。⑤参见何志鹏：《“以诺为则”：现代性国际法的渊源特质》，《当代法学》2019 年第6 期，第147-153页。国家既不会遵守与自身利益相悖的国际法，⑥See Jack L. Goldsmith & Eric A. Posner, The Limits of International Law 113(Oxford University Press 2005).也不会担忧对缺乏强制制裁规则的国际法不予遵守。⑦See Judith Goldstein et al., Introduction: Legalization and World Politics, 54 International Organization 385-399 (2000).故而，在《条例（2005）》缺乏司法强制力与履约吸引力的情况下，有些国家很可能不会遵守条例中规定的合作义务。例如，此次新冠疫情中的美国政府，一边歪曲事实，大肆攻击、诋毁中国⑧参见任晶晶：《美国“疫闹”不休 我们该怎么办》，《光明日报》2020年5月5日，第4版。，一边又试图阻止国际货币基金组织对伊朗实施经济援助，加重了伊朗人民的抗疫负担。⑨参见贾艺宁：《美国伊朗又打起心理战》，《人民日报（海外版）》2020年4月30日，第6版。然而，面对美国这种非但无视其应承担的抗疫责任，反而还阻碍国际组织抗疫工作的行为，却无法通过国际法律途径对其进行制裁。

（二）国际公共卫生法律治理中的政治倾向

在国际法的制定与实施过程中，“法律与政治之间的基本联系是无法避免的”。①Rosalyn Higgins, Integrations of Authority and Control: Trends in the Literature of International Law and Regulations, in W. Michael Reisman & Burns H. Weston, Toward World Order and Human Dignity: Essays in Honor of Myres’s McDougal 85 (The Free Press 1976).国际公共卫生治理格局中的法律规范，从其规则的制定到运作，都不同程度地受到权力界定下的国家利益影响。②See Hans Morgenthau, Politics among Nations: The Struggle for Power and Peace 15 (McGraw-Hill 2005).这主要表现在：一方面，在国际公共卫生治理的法律框架设定中，国家间的利益平衡总是被优先考量的因素，因而呈现出一种政治化的倾向；另一方面，负责指导全球卫生事务的世界卫生组织，其作为主权国家间的全球性组织，先天地难以避免被政治化导向，从而局限了其在国际公共卫生治理中的能力作用。

国际公共卫生治理法律框架设定中的政治化倾向，其实质是国家间的权力分配。在权力分配的过程中，每一个参与其中的主权国家都期待自身的利益诉求能在规范制度中得到体现。全球公共卫生治理中的国际法，无法体现所有国家的立场和期待。这种情况下，往往会以在国际体系中权力更强者的意愿为方向。并且，为了平衡国家间的利益冲突，以便尽快达成法律规范，或者为了能得到更多国家的签署与批准，国际法在内容层面上也往往呈现出严重的模糊性。③James Crawford, Chance, Order, Change: The Court of International Law 147-149(Hague Academy of International Law 2014).而这种法律内容的模糊性会进一步被政治力量左右，成为某些霸权大国用来满足自身利益的政治工具，从而阻碍国际抗疫合作道路之形成。例如，新冠疫情暴发之后，美国的有些政客为了推卸自身抗疫不力的责任，枉顾事实真相与国际法基本法理，开启了一波对中国的恶意诉讼。④参见许怡真：《恶意滥诉有违法理》，《解放军报》2020年4月26日，第4版。这种借由疫情滥诉他国的做法，正是“典型披着法律外衣的政治闹剧”，⑤参见黄惠康：《荒诞之举令世人不齿》，《解放军报》2020年4月29日，第4版。既不具有合法性也缺乏国际法上的正当性。首先，根据国际法上的“国家主权平等原则”和“国家豁免”，在未经一国同意的情况下，他国法院无权审理针对该国的诉讼，也无权扣押或宣告处分该国财产。⑥参见王铁崖主编：《国际法》，法律出版社1995 年版，第130 页；刘元元：《国家财产执行豁免问题研究》，厦门大学出版社2015年版，第7页。即使是持相对豁免主义主张的国家，也不意味着其就当然地可以根据本国的国内法对主张绝对豁免主义的国家进行管辖。①参见车丕照：《国际经济法概要》，清华大学出版社2003 年版，第55 页；See James Crawford, Brownlie’s Principles of Public International Law 490 (Oxford University Press 2012).其次，在毫无证据表明中国是新冠病毒起源地的情况下，提出所谓的“中国责任论”，是将法律政治工具化的典型做法。因为即使将来有充分证据确定了新冠病毒的真正来源地，国际法上也没有任何条约或实践要求传染病发源地国对疫情造成的损失承担国家责任。②参见黄惠康：《荒诞之举令世人不齿》，《解放军报》2020年4月29日，第4版。最后，中国在发现新冠疫情的第一时间就按照《条例（2005）》的有关规定，③WHO, International Healthy Regulations (2005), Articles 6 and 7.及时有效地向世界卫生组织通报了所有情况，全程透明公开疫情信息，且在第一时间开展国际抗疫合作，为需要的国家提供包括医疗团队、物质和技术经验上的援助与分享，既未对美国实施任何国家不法行为，也与美国的疫情损失毫无法律关联，又何来要对其不利结果负责之说？

世界卫生组织作为国际社会最大的政府间卫生组织，是主权国家间的组织，它的职权也是由成员国所赋予的。因此，一方面，各会员国可能会将政治因素引入世界卫生组织的卫生议题中，阻挠其国际抗疫工作之进展。例如，在新冠疫情全球范围蔓延后，当急需各国进一步支持世界卫生组织协调国际抗疫工作之时，美国竟以“不排除要求更换世界卫生组织负责人”来对其施压，认为世界卫生组织应当听其指挥。④《2020 年4 月24 日外交部发言人耿爽主持例行记者会》，https://www.mfa.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1773084.shtml，2020年5月1日访问。另一方面，世界卫生组织无法超越当前国际社会的主权原则，且其自身也不具备执法机制，故对缔约国领土管辖权内不当的卫生防治举措，或妨碍国际抗疫合作的行为几乎不能干涉，进而导致其在国际公共卫生治理中的地位弱势。此次的国际抗疫行动中，美国有些政客将本属于公共卫生领域的议题政治化，使用“甩锅”伎俩来诋毁中国。⑤参见晋继勇：《全球卫生治理的背景、特点及挑战》，《当代世界》2020年第4期，第46页。美国政府为了缓解国内政治压力，也为能阻止中国扩大全球影响力，尝试将这次疫情作为政治手段，用制造政治舆论的方式来歪曲中国。⑥参见维克多·拉林：《俄罗斯学者：世界应该从疫情中吸取哪些经验教训》，《光明日报》2020年5月6日，第12版。对于美国这种不利于国际公共卫生合作的行为，世界卫生组织没有制裁机制，并且如果美国不缴纳会费，还会在一定程度上削弱世界卫生组织的公共卫生治理能力，无益于其在本次抗击疫情中的指导工作。

（三）国际法律制度中的新自由主义霸权

20世纪70年代中后期，欧美一些国际关系理论学者立足于全球主义观念，由此诞生了新自由主义学派。尽管新自由主义重视个体解放，也强调国家应分享国际治理与国际资源分配，①See Oran Young, The Actor in World Politics, in James N. Rosenau et al. (eds.),The Analysis of International Politics 1130 (Free Press 1972).但新自由主义的全球化发展也造成了国际社会的贫富两极分化，助长了霸权主义，为日后西方强国武断干预他国内政提供了借口。②参见夏银平、倪晶晶：《另一个世界是可能的——法国左翼对新自由主义的批判性研究》，《当代世界与社会主义》2020 年第1 期，第115-116 页；See Donald J. Puchala & Stuart I. Fagan, International Politics in the 1970s: The Search for a Perspective, 28 International Organization 252 (1974).基于新自由主义意识形态之上推崇的经济开放、稳定增长、世界经济共同管理等理念，使美国在第二次世界大战后一骑绝尘，成为国际社会中的新霸主。③参见王逸舟：《西方国际政治学：历史与理论》，上海人民出版社2018 年版，第316-317页。美国的新自由主义国际霸权，是一种“资本体系的垄断权，西方强国的排他权，往往只有美国才有的优先权”。④王逸舟：《当代国际政治析论》，上海人民出版社1995年版，第368页。受新自由主义国际霸权影响下的国际法，其制度的创建是由大国推动的，规则的设计也是由大国制定的，而这种新自由主义制度下的互惠合作，也只是美国与其追随者间的利益共享，⑤See G. John Ikenberry, Rethinking the Origins of American Hegemony, 104 Political Science Quarterly 375-400 (1989).并非追求人类共同福祉的、国家之间互助平等的共赢式合作。

“二战”结束后，在美国新自由主义霸权的支撑下，美国积极推动并主动参与，构建了一系列国际组织机构与法律规则，并通过提出和推广其所谓的普世性价值来实现自身的利益追求。⑥参见李明坤：《当前西方社会新自由主义意识形态的危机及其启示》，《当代世界与社会主义》2019年第1期，第179-187页。理想状态下的国际法，维护的应该是以公平和正义衡量的利益，但现实状况中的国际法，更多实现的却是大国霸权所界定的利益。换言之，在自由主义国际霸权状态下，国际法所维护的权益是像美国这样的大国的利益。例如，2010 年国际法院针对科索沃独立事件宣布的“科索沃独立咨询意见”，在大国操纵与左右下，国际法院通过使用暧昧不明的文字，并利用国际法在某些问题上的模糊性，对国家主权和领土完整原则与人民自决权进行了片面解读，最终认定了科索沃独立符合国际法。⑦参见余民才：《“科索沃独立咨询意见”评析》，《法商研究》2010 年第6 期，第47-54页；何志鹏：《大国政治中的司法困境——国际法院“科索沃独立咨询意见”的思考与启示》，《法商研究》2010 年第6 期，第55-62 页；邓烈、盖然：《国际法上独立宣告的合法性要件研究》，《西南民族大学学报（人文社会科学版）》2017年第5期，第99-103页。另一个具有代表性的例子是，以美国为首的西方大国为了自身利益，常常以“保护的责任”为借口，对小国实施非法的军事干预。如2011 年西方大国为了一己私利，就以“保护的责任”为由对利比亚进行军事干预，使其国内安全局势更加复杂。①See Yang Razali Kassim, The Geopolitics of Intervention: Asia and the Responsibility to Protect 3-13 (Springer-Verlag 2014).但对那些不关乎其自身利益的国家或地区同样存在这种棘手的安全问题时，美国等西方大国就会选择视而不见。②参见王勇：《“保护的责任”的理论透视与实践评判》，知识产权出版社2016 年版，第47-66页。因此，当这种新自由主义国际霸权思想主导国际法运行后，国际法就从促进自由市场经济、民主人权政治等方面保证了西方大国的利益，国际法在某些时候就成了被大国利用的工具，而导致其在国际治理中难以发挥推动国际平等合作之功效。

另一方面，新自由主义霸权使美国在处理国际事务过程中，其始终都是以确保本国的中心地位稳定与利益优先为前提，而非实现国际社会之整体福祉这一目的。“二战”以后，美国在军事、经济、科技等方面的超群实力，使其成为国际社会中的超级大国。不可否认，美国对世界的发展与进步也起到过重要的作用，但同时也滋生了其过于自信的特点，认为自身的理念与制度才是最好的，自己的发展模式理所当然地应被国际其他地区所追随与效仿。③参见王逸舟：《西方国际政治学：历史与理论》，上海人民出版社2018年版，第317页。于是，当美国国内出现社会稳定性下降、经济衰退等一系列危机，④参见[美]兹比格涅夫·布热津斯基：《大失控与大混乱》，潘嘉玢、刘瑞祥译，中国社会科学出版社1994年版，第125-126页。而非西方国家及其文化理论却开始在世界上崛起时，美国一些政客表现出的不是为世界文化的百花齐放、百家争鸣而喝彩，而是为其臆想出的“中国威胁论”所困扰。特朗普政府一边采取退出国际条约和多边协定的方式，来减少其应承担的国际责任。⑤参见邱昌情：《特朗普政府“退群”对多边主义秩序的影响及应对》，《湖北社会科学》2019年第12期，第24-26页。另一边则带有针对性地对中国采取了制裁措施，比如单方面以国内法的“长臂管辖”对中国挑起贸易战争，将经济问题政治化；⑥参见人民日报评论员：《霸凌主义，不得人心》，《人民日报》2019年5月19日，第3版。再比如，此次疫情中，美国政府在自身治理工作不利的情况下，不但对中国实施“政治讹诈”，还对世界卫生组织进行施压，污蔑其偏袒中国。⑦钟声：《诿过推责是赤裸裸的“政治讹诈”——造谣中伤“中国抗疫”有悖国际正义》，《人民日报》2020年5月7日，第3版。回顾美国特朗普政府几年来在处理国际事务中的做法，无论其每次退出国际条约、每次针对的中国不友好举措的依据为何，其目的都是追求美国利益的最大化，是典型新自由主义霸权之表现。这既破坏了对国际法之遵守，削减了国际法的权威性；也破坏了中美两国间的双边合作，阻碍了包括公共卫生治理在内的国际多边合作进程。

三、国际抗疫合作形成之法律路径

目前为止，新冠疫情在全球范围内仍处于快速蔓延阶段，整体形势仍不容乐观。①截至欧洲中部夏令时间5 月6 日10 时，全球新冠肺炎确诊人数已超358 万例，较上日新增确诊人数超7 万例。See WHO, Coronavirus Disease Situation Report-107, https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200506covid-19-sitrep-107.pdf?sfvrsn=159c3dc_2, visited on 7 May 2020.面对这场人类共同的公共卫生危机，加强国际合作应对疫情才是公共卫生领域国际法治发展之正途。第二次世界大战期间，正是各国之间的团结合作，才最终取得战斗的胜利。倘若当时反法西斯国家间不是选择团结合作，而是一些国家出来指责另一些国家，甚至还提起法律诉讼，最终还能否取得反法西斯战争的胜利，就很难给予肯定的回答了。故而，应对当下肆虐全球的新冠疫情，依然应该立足于世界卫生组织引领下的国际合作，通过构建并完善相关法律制度与治理机制，以解决现行国际公共卫生法律体系中的制度不足与政治、霸权因素对其之影响，进而以国际法的良好方式实现国际抗疫的合作路径。

（一）构建与实践相协调之法律制度

国际法的核心是，确定国家的权利与义务规则或原则，以作为其处理国际事务的准则。②See Vaughan Lowe, International Law 5 (Oxford University Press 2007).同样的，《条例（2005）》作为国际公共卫生领域的重要全球性法律文件，其应该完善自身的制度规范设定，尽量明晰缔约国的权利与义务。《条例（2005）》自修改以来已历经10 多年的时间，并且在2009 年的H1N1 流感和2014 年的埃博拉疫情这两次传染病的应对中，皆暴露了其在国际公共卫生治理中存在缺陷之事实。③See Trygve Ottersen et al., Ebola Again Show the International Health Regulation Are Broken: What Can Be Done Differently to Prepare for the Next Epidemic, 42 American Journal of Law & Medicine 356 (2016).国际社会和生物界都是不断发展与变化着的，《条例（2005）》难免存在滞后性。因此，应充分参考传染病防治工作中遇到的实践问题与困境，并据此来创新或创制相关领域的国际法律制度规范。具体而言：

一方面，要充分考虑到经济、技术与医疗环境等方面能力相对薄弱的不发达国家在传染病治理中的局限性，并据此完善《条例（2005）》关于资金与援助义务上的制度设计，从而保障国际抗疫工作有效进行。传染病的治疗与防控有赖于完善的医疗体系与充沛的物资支撑，而对于条件匮乏、不具备独立治理能力的国家而言，只能依靠来自国际社会的援助。总体而言，这些国外援助会因援助国的经济地位、战略需求与人道主义冲动而具有不确定性，①See Jeremy Youde, MERS and Global Health Governance, 70 International Journal 133 (2015).这种不确定性无疑会给国际卫生援助带来更多问题。国际公共卫生治理不能仅仅依靠人道主义援助与美好愿景，而是需要必要的物质支持。病毒无国界，因援助不足而导致疫情治理失衡，就可能使之前全球整体的疫情治理工作功亏一篑。因此，要以国际公共卫生治理的现实需求，而非以国家的利益战略为主要参考因素，在《条例（2005）》中增加援助资金的相关制度，特别是明确发达国家的援助责任范畴，具体量化援助实现之步骤，使其能在国际公共卫生合作治理中切实地发挥规范作用。

另一方面，需要在制度设计中加入国家间的横向监督与合作制度，以使《条例（2005）》能在国际公共卫生合作治理实践中被更好地遵守。国家为何会愿意遵守国际法，这本身是个十分复杂的问题，其中牵扯多种因素，国际法的不同理论流派对此也有着不同认知。②详见韩永红：《国际法何以得到遵守——国外研究评述与中国视角反思》，《环球法律评论》2014年第4期，第167-185页。无论是理性选择主义所说的国家会因为制裁的威胁而遵守国际法，③See Radinsk M. Retaliation, The Genesis of a Law and Evolution toward International Cooperation: An Application of Game Theory to Modern International Conflicts, 2 George Mason Law Review 58 (1994).理性现实主义认为的利益才是国家遵守国际法之原因；④See Jack L. Goldsmith & Eric A. Posner, The Limits of International Law 13(Oxford University Press 2005).还是管理过程理论者们强调的：规则的模糊性使国家愿意遵守国际法；⑤See Abram Chayes & Antonia H. Chayes, The New Sovereignty: Compliance with International Regulatory Agreements 197 (Harvard University Press 1995).亦或是近年来一些跨学科研究者提出的：立法者的权威、对法律内容道德性的支持与威慑是国家遵守国际法之动机，⑥See Stig S. Gezelius & Maria Hauck, Toward a Theory of Compliance in State-Regulated Livelihoods: A Comparative Study of Compliance Motivations in Developed and Developing World Fisheries, 45 Law and Society Review 435 (2011).从各学派的主张中不难发现：国家愿意遵守国际法主要是遵守能给自身带来“好处”，不管这种好处是声誉上或物资上的提升与累积，还是为了维护自己现有的地位与利益不被削减。一旦国家在对各种因素进行权衡后，就很可能会出于利己原则而选择不去履行《条例（2005）》中的有关义务规定。面对国家自由灵活地选择是否遵守国际法的行为，在国际社会没有超国家体存在的情况下，通过国家间的互相监督来达成彼此间的制衡，以及构建合作的规范制度，使大家的“好处”都能因合作而有机地结合起来，从而提升各国的条约遵守动力。

（二）维护并完善世界卫生组织的合作机制

不可否认的是，世界卫生组织在应对国际突发性公共卫生事件方面发挥着至关重要的作用。其在近年来的H1N1 流感疫情、脊髓灰质炎疫情、两次埃博拉病毒疫情、塞卡病毒疫情、以及本次新冠肺炎疫情的紧急公共卫生事件的治理中都作出了值得肯定的贡献。①参见汤蓓：《PHEIC 机制与世界卫生组织的角色演进》，《世界经济与政治》2020 年第3期，第44-61页。因此，维护并完善以世界卫生组织为核心的国际公共卫生治理体系，创建平等基础上的共商、共建、共享原则的合作机制，以减少政治因素对世界卫生组织工作之消极影响，对国际抗疫合作有着重要意义。

针对世界卫生组织在以往传染病防治工作中的局限性，国际社会上也有一些呼吁世界卫生组织改革的声音。②See WHO, Report of The Ebola Interim Assessment Panel, 7 July 2015, p.5.但在改革过程中应始终坚持世界卫生组织在国际公共卫生治理中的领导地位，强调其在突发性公共卫生事件防治中的专业性与重要性。世界卫生组织在此次新冠疫情的治理中，当获悉病例报告后及时组建事故管理支持小组，进入抗疫紧急状态。并在第一时间向国际社会公开各类数据、信息、发布战略防范和应对计划，启动团结应对基金，帮助各国尤其是需求最大的国家用以抗击新冠病毒。③参见世界卫生组织：《世卫组织应对COVID-19 疫情时间线》，https://www.who.int/zh/news-room/detail/27-04-2020-who-timeline---covid-19，2020年5月9日访问。可见，国际抗疫之胜利需要世界卫生组织的领导与统筹，它在整个国际抗疫过程中承担着信息中转、技术指南、资源协调与有效抗疫手段推广等方面的工作，是国际抗疫合作中不可替代的重要力量。

此外，应提升世界卫生组织在突发性公共卫生事件中的现有合作机制，倡导相互平等和尊重下的合作方式。世界卫生组织同其他国际组织一样，在很长时间里都无法摆脱因国际社会的无政府状态，而对其防治工作造成的政治干扰。这是因为，国家主权原则是国际法的基本原则，世界卫生组织不是超越国家之上的国际机构，④See Sean D. Murphy, Principles of International Law 77 (West Academic 2012).因此，只能尽量避免政治因素对其在公共卫生治理工作中之负面影响。平等与尊重可以公平地给予所有国家表达的机会，让各国都能充分地阐述自己在应对突发公共卫生事件时的关切与挑战，表达对世界卫生组织的期待与支持，贡献应对国际公共卫生危机的治理方案与智慧。让所有国家都能平等地参与到国际公共卫生问题治理中，一起为实现人类共同的生命健康福祉而努力。只有这样，才能使各国政府更加信任与支持世界卫生组织，从而一方面减少国家主权原则对世界卫生组织工作之掣肘；另一方面也能增强小国间之团结以制约某些大国对世界卫生组织抗疫工作之政治干扰。

（三）推动创新多种方式之抗疫合作

新自由主义霸权造成了国际公共卫生治理的合作艰难。美国作为世界上医疗体系最为发达的国家，其在新冠肺炎疫情中的患者与死亡人数却居世界首位。由于特朗普政府的过度自信，美国错失了控制疫情的最佳良机，造成了其今日不得不面对的种种国内压力。①参见吕宾：《美国的自大与觉醒》，《法人》2020年第4期，第24-27页。这种情况下，继续采取一贯以来的霸权方式破坏同中国的合作，阻碍世界卫生组织的合作机制，并不是美国的明智之选。只有积极地参与国际抗疫合作，以真正平等民主的态度与他国进行沟通，为人类战胜这次疫情危机提供有效的应对方案，才是包括美国在内的世界各国在抗击新冠疫情中的正确选择。因此，加强双边主义与多边主义在内的多种合作模式，从而系统地解决此次新冠疫情中的治理合作之困境。

一方面，美国政府应停止当前的不妥言行，积极展开与中国的抗疫双边合作，以双边合作带动新冠肺炎国际抗疫工作之多边、甚至全球整体之合作。中国和美国在这次新冠疫情中都是受害者，新冠病毒才是两国的共同敌人。合作与协商是全球治理中的关键要素与根本所在。②参见秦亚青：《全球治理失灵与秩序理念的重建》，《世界经济与政治》2013年第4期，第15页。合作可以使双方成为一个集体，共同应对新冠疫情带来的全球性挑战；而协商是增进彼此了解与信任的过程，促进合作关系之形成与后续合作治理之实践进展。中美两国在这次疫情中的互动关系，对国际公共卫生治理工作中的规范体系改革与创新，对医学技术的进步都有着重要意义。中国在发现疫情后第一时间向世界卫生组织汇报，公开、透明地向国际社会分享关于疫情的相关信息；在本国疫情有所好转的情况下，又向身处疫情困境中的其他国家伸出援手，给予资金与医疗物资方面的援助，向有需要的国家提供医疗团对，与世界各国分享中国的抗疫成功经验。中国在本次疫情中充分展示了负责任大国的担当，一直以同各国合作的态度，秉持人类命运共同体理念之精神，希望能同各国一起战胜这次人类共同面临的严峻挑战。③参见人民日报评论员：《疫情阻击战交出“中国答卷”——携手全球抗疫 彰显中国担当》，《人民日报》2020年5月8日，第1版。因此，美国应停止对中国的无端指责与污蔑，放弃霸权选择，同中国合作，才是对其自身与国际社会都有利的选择。

另一方面，构建开放包容的多边主义合作模式，既有助于公共卫生治理之国际合作形成，也有益于防止某些大国霸权行为对国际抗疫合作之妨碍。开放包容的多边主义合作，主张“以文明交流超越文明隔阂、文明互鉴超越文明冲突、文明共存、超越文明优越”，①参见人民日报评论员：《开放合作，推动完善全球治理——写在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛召开之际》，《人民日报》2019年4月25日，第4版。是一种尊重各国意愿与选择的合作方式。它重视各国不同之文化传统、社会制度与现实状况，不仅是为合作共赢提供理论基础，更能确保实践中合作关系的牢固与稳定。并且，这种长期稳定的多边合作关系，更有助于团结一致地制约霸权主义逆合作。新冠病毒没有国界，只要还有一个国家的疫情控制失衡，那么全球整体的疫情防治都会受到影响。囿于各国人口基数、疫情暴发所处的轨道位置以及检测的可获得性等方面存在差异，有些国家和地区还无法将新冠疫情的传播控制在卫生系统所能承受的最大救治阈值之下。②参见世界卫生组织：《COVID-19 战略更新》，https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/strategy-update-chinesefinal.pdf?sfvrsn=29da3ba0_19，2020年5月9日访问。因此，全球性的抗疫团结与互助是这次新冠疫情治理工作中不可或缺的必要因素。国际社会应该共同努力控制疫情的进一步扩散，降低确诊病例的死亡率，研发安全有效的疫苗与疗法，在国际法层面上创新国际公共卫生治理领域的制度与规则，保证人类可以成功地度过这次公共卫生危机。

四、结论

面对人类在国际公共卫生领域的危机与挑战，国际社会团结与广泛合作才是正确选择。回顾国际社会自第二次世界大战以来面临的各种共同挑战，几乎每一次都是依靠国家间的团结合作才最终走出困境。无论是第二次世界大战期间，国际社会通过成立广泛的同盟合作取得反法西斯战争胜利；还是冷战时期，美国和苏联两国搁置阵营对立，携手合作战胜了困扰人类长达3000 年之久的天花病毒，③参见谭德塞：《世界组织总干事2020年5月8日在2019冠状病毒病（COVID-19）疫情媒体通报会上的讲话》，https://www.who.int/zh/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---8-may-2020，2020年5月10日访问。都足以证明，只要各国增进信任、团结互助、加强合作，人类最终也可以迎来战胜新冠病毒的历史性时刻。

国际社会的治理与发展，离不开国际法之规范与指引。④See The Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood: The Report of the Commission on Global Governance VI (Oxford University Press 1995).疫情的防控与治理也同样需要国际法律制度之引导与规范，以促进国际抗疫合作之形成。美国特朗普政府在本次抗击新冠疫情中所表现出的逆合作态度与举措，使我们有必要在国际法视阈下，重新审视国际公共卫生治理体系。现有的国际公共卫生治理法律体系的相关规则制度设计缺陷、法律治理中的政治化倾向以及新自由主义国际霸权的消极影响，导致国际公共卫生治理不可避免地具有局限性。正是由于当今国际法在公共卫生领域存在着这种治理局限，使得在本次新冠疫情治理中，难以在国际法律框架下推动抗疫之国际合作。故而，创建以传染病防治工作实践为参照的法律规则改革，以共商、共建、共享为原则完善世界卫生组织的合作机制，推动平等基础上的开放包容国际双边、多边主义抗疫合作，是扩大并巩固本次国际抗疫合作之关键，进而最终实现战胜新冠病毒、维护人类生命健康安全之目的。