新冠肺炎疫情国际法律责任辨析

罗国强

在2019 新型冠状病毒①世界卫生组织2020年1月12日将2019新型冠状病毒暂时命名为2019-nCoV，后于2月11日将其正式命名为COVID-19，本文以下将其称为“新冠病毒”。肆虐全球之际，关于疫情的国际责任问题引发了国际社会的关注和争议，而其间美国更是针对中国采取了一系列动作。2020年3月16日，美国总统特朗普在推特上称该病毒为“中国病毒”，隐含着明显的归咎中国的意味。同日，印第安纳州共和党籍众议员吉姆·班克斯在电视访谈中声称，要迫使中国支付新冠病毒给美国造成的负担和成本，为此可以使用包括迫使中国减免一大部分美国债务在内的很多办法，②https://3g.163.com/3g/article_cambrian/F85S7QIN051481US.html,2020年3月20日访问。实际上就是明确提出了要求中国为疫情传播承担国际责任的主张。而在此后，类似的国际追责主张始终不绝于耳。那么，上述主张在国际法上是否存在依据？新冠肺炎疫情传播是否可能引发国际法律责任？本文拟做一辨析。

一、国际责任的类型与特点

从责任性质角度，国际责任包括国际道义责任和国际法律责任，然而真正具有拘束力的只有国际法律责任。国际道义尽管在国际关系中属于日常性的存在，①See Nicholas Greenwood Onuf, Everyday Ethics in International Relations, 27 Journal of International Studies 669 (1998).但是否履行道义责任依赖于国际社会的舆论和国家自己的选择；②大国应当承担起更多的道义责任。参见陈玉刚：《区域合作的国际道义与大国责任》，《世界经济与政治》2010 年第8 期，第73 页。在新冠肺炎疫情期间，中国向127 个国家和4 个国际组织提供包括医用口罩、防护服、检测试剂等在内的物资援助；向世界卫生组织捐助2000 万美元，累计向11 国派出13 批医疗专家组，同150 多个国家以及国际组织举行了70 多场专家视频会；向100多个国家和地区以及国际组织捐赠了医疗物资。参见《外交部：中国政府已经或正在向127 个国家和4 个国际组织提供物资援助》，http://world.people.com.cn/n1/2020/0410/c1002-31669506.html，2020年4月10日访问。而国际法律责任乃是国际法主体所承担的一种法律后果，由国际法所规范，并由国际社会合力保障执行。

从责任主体角度，国际责任包括国家、国际组织、自然人、法人和其他组织的责任，③如果认为国际关系只包括国家间关系，那么国际法就仅指国家间法，即国际公法；而如果认为国际关系已经突破了传统的国家间领域并扩展到私人领域，那么国际法就是调整一切广义国际关系的，涵盖国际公法、国际私法、国际经济法的“宏观国际法”。参见黄进：《宏观国际法学论》，《法学评论》1984年第2期，第38-42页。但是，只有国家和国际组织属于真正的国际法主体，其所承担的责任需要适用国际公法来调整；自然人、法人和其他组织以及国内法上的主体，其所承担的责任并不由国际公法所调整，而是由各国国内法、冲突法或者统一实体法所调整，本质上是一种涉外（国际）私法责任并需要适用国际私法来调整。④目前，这种国际私法上的追责求偿已经在国际上出现，比较典型的是多个在美国法院起诉中国政府等被告并要求赔偿因新冠肺炎疫情传播造成损失的案例，原告涵盖美国公民、公司和州政府，主要包括：Logan Alters et al. v. PRC et al., US Disctrict Court for the Southern Disctrict of Florida, Submitted on 13 March 2020; Bella Vista LLC et al. v.PRC et al., US Disctrict Court for the District of Nevada, Submitted on 23 March 2020;The State of Missouri v. PRC et al., US District Court for the Eastern District of Missouri Southeastern Division, Submitted on 21 April 2020; The State of Mississippi v. PRC et al., US District Court for the Southern District of Messissippi Southern Division, Submitted on 12 May 2020.这种求偿本质上是国内法上的，并将主要面临管辖权和国家豁免的挑战。参见肖永平：《“长臂管辖权”的法理分析与对策研究》，《中国法学》2019 年第6 期，第39 页；王虎华等：《〈联合国国家及其财产管辖豁免公约〉规则的性质与适用》，《政治与法律》2007 年第1 期，第34-38 页。值得一提的是，鼓吹向中国追责的密苏里州参议员霍利于2020年4 月14 日在国会提出一项名为《新冠受难者正义法》（Justice for Victims of COVID-19 Act）的议案，主张剥夺中国所享有的国家主权豁免以便私人原告可以在美国法院起诉、冻结中国国家财产以使美国法院的赔偿判决能够得到执行。但显然，这样做首先说明，基于现有美国国内法，不承认或剥夺中国主权豁免的依据不充分；其次说明，即便在美国法院强行起诉并获得赔偿判决，依据现有美国国内法也难以执行判决。此项议案与国家主权豁免原则格格不入（即便是有限豁免原则也不是否认豁免而是加以限制），属于典型的违反国际法原则的做法，若美国果真通过并实施该法，则应当为此违法行为承担国家责任。

因此，严格意义上的国际责任，仅指国际法主体的国际法律责任。

国际法律责任，是指国际法主体对其国际不当行为或损害行为所应承担的法律责任。国际法律责任制度，则是指关于国际法律责任界定、构成要件确立、免责条件、责任承担形式以及责任实施的法律原则、规则、规章制度的总体。国际法律责任的特征是：责任主体是国际法主体；责任根据（或起因）是国际不法行为或国际损害行为；是真正意义上的法律责任而非道义责任。①参见梁西原著主编、曾令良修订主编：《国际法》，武汉大学出版社2011年版，第105-107页。

根据现有实在国际法，国际法律责任主要包括国家责任与国际损害责任。前者是国际法上传统的过错责任形式，其承担方式包括继续履行、终止不法行为、保证不重犯、赔偿（包括恢复原状、补偿、抵偿）、限制主权等；后者是国际法上新兴的无过错责任形式，承担方式包括损害赔偿和恢复原状等。

不难发现，前述班克斯要求迫使中国减免一大部分美国债务的主张，其实质是一种补偿或损害赔偿，由此似乎可以推知其主张要求中国为新冠肺炎疫情的传播承担国家责任，然而无论是国家责任还是国际损害责任，都不是某些政客凭空提出主张就能够成立的，而是需要符合相应的国际法律规范。

那么，新冠肺炎疫情的传播有没有可能、在何种条件下可能导致国家责任或国际损害责任呢？

二、新冠肺炎疫情的国家责任之辨

国家责任是实在国际法上传统的责任类型，一直以来都受到国际习惯法的调整。晚近以来，某些特定类型的国家责任亦受到相关国际条约（如《关于禁止发展、生产、储存和使用化学武器及销毁此种武器的公约》《禁止细菌（生物）及毒素武器的发展、生产及储存以及销毁这类武器的公约》《防止及惩治灭绝种族罪公约》等）的调整，尽管国际社会也存在将一般性的国家责任问题编纂为条约的努力（如联合国国际法委员会2001 年通过的《国家对国际不法行为的责任条款草案》），但迄今为止尚未获得成功。因此除了某些特定类型的国家责任以外，多数国家责任问题仍由国际习惯法调整和规范。

国家责任，是指国家对其国际不法行为应当承担的责任。所谓国际不法行为，是指国际法主体所作的违背其国际义务的行为。国际不法行为必须具备主观要件和客观要件，否则国际法律责任就不能成立。主观要件是指行为可归于国家（归因性），国家在行为中具有主观故意或者过失（过错性）；客观要件是指该行为违背国家所承担的国际义务（违法性）。

（一）新冠肺炎疫情的归因性问题

尽管特朗普声称新冠病毒为“中国病毒”，然而这种明显违背病毒命名国际规则和相关国际法义务、①早在2015 年，世界卫生组织、世界动物卫生组织和联合国粮农组织就共同制定了《病毒命名最佳实践原则》（Best Practices for the Naming of New Human Infectious Diseases）。该原则明确规定，在疾病名称中应避免使用地理方位、人名、动物或食物种群，涉及文化、人口、工业或职业和可煽动过度恐慌的术语。世界卫生组织于2020 年2 月11 日将新冠病毒正式命名为COVID-19 后，国际病毒分类委员会（International Committee on Taxonomy of Viruses，ICTV）亦于同日正式将新型冠状病毒从2019-nCov 更名为SARS-CoV-2。稍后，世界卫生组织、联合国儿童基金会和红十字国际委员会于2 月24 日联合发布《预防和应对与COVID-19 相关的社会污名的指南》（A Guide to Preventing and Addressing Social Stigma Associated with COVID-19），明确反对使用“武汉病毒”“中国病毒”的说法。病毒无国界，传染性疾病是人类发展历史上具有普遍性的问题，某些美国政客硬要为新冠病毒打上“中国”标签，带动国际社会针对中国人的敌意并刻意隔离中国和中国人与国际社会的正常交往和交流，不仅违背了上述国际命名规则，而且已经严重违反了1965 年《联合国消除一切形式种族歧视国际公约》（该公约第4 条规定不得宣传任何形式的种族仇恨和歧视；第5 条规定任何人不分种族、民族都应一律享有出入任何国家、平等参加文化活动以及进入或利用任何供公众使用的地方或服务的权利）。将病毒贴上“中国”标签并大肆宣扬，会导致针对中国和中国人的歧视，中国公民以及华裔外国公民的出入境、文化活动、社交生活均会受到严重影响。妄图将病毒起源与传播归于中国的企图，是难以成立的。

首先，病毒起源与传播的历史事实与真相，尚待科学研究去发现和验证，目前没有一个国际社会公认的权威说法。

这一事实是问题具有可诉性的前提，但目前处于众说纷纭的状态。尽管各方或许都能够提出某些间接“证据”，但这本质上不过是一种不连贯的推测，没有任何一方能够提供经得起全部科学检验和社会质证的、形成完整证据链的直接证据。而事实上，在国际重大传染病的历史上，病毒或细菌源头及其传播细节，几乎从未被真正完全地准确揭示，而往往只能给出一个或多个尚存疑问、无法验证的假说。②比如艾滋病毒起源于黑猩猩、SARS病毒起源于果子狸、埃博拉病毒起源于果蝠等。病毒的产生与传播属于当前人类科技水平尚不足以完全破解之谜，且不遵循人类社会行为的证据方式，可以想见，此次新冠肺炎疫情的源头与传播的关键情节，很可能步此前各传染病之后尘，即真相无法被完全揭示；不论谁提出多么合情合理或者耸人听闻的主观判断，都无法取代科学验证，客观上此事就是始终存疑。试想，如果连病毒究竟是哪里来的以及如何传播至全世界的都无法确认，新冠肺炎疫情就像历史上绝大多数传染病疫情一样突然暴发、蔓延或消失，③历史上少数能够依据间接证据准确判断传染病来源的，基本上都属于传染病输入地原本与世隔绝、输出地较为单一明确的特例，比如从16世纪起欧洲殖民者侵入原本与其他大洲隔绝的美洲，带去原本存在于欧洲的诸多传染病（包括天花、麻疹、鼠疫、霍乱、伤寒、流感、肺炎、梅毒、胸膜炎、猩红热、腮腺炎、百日咳等），导致美洲土著人口的90%因传染病而死亡，就属于此种情况。那么，仅凭新冠肺炎疫情首先暴发于中国武汉，就认定病毒源于中国并由中国人传播，这是非常武断的。这在法律意义上，就等于缺乏关键案情，导致诉因①一项起诉若要在法律上是充分的，必须包含构成起诉之法律基础的一组事实或者主张，即诉因（cause of action）。参见董世忠、赵建主编：《法律英语》，复旦大学出版社2005年版，第34页。难以成立。而在基本事实都没有搞清楚的情况下就提出求偿主张，不仅是鲁莽、自私和可笑的，更是不符合法律逻辑的。

其次，无论病毒起源与传播的真相如何，根据已知的信息都可以确定，不存在任何可将新冠肺炎疫情传播归于中国的理由。

在国际法理论上，可归于国家的行为包括：国家机关的行为；经授权行使政府权力的其他实体的行为；实际上代表国家行事的人的行为；别国或国际组织交由国家支配的机关的行为；叛乱运动的机关的行为（若成功的话）；成为一国新政府或导致组成一个新国家的叛乱活动的行为。而通常不归于一国的行为则包括：非代表国家行事的人的行为；别国机关的行为；国际组织机关的行为；叛乱运动的机关的行为。新冠肺炎疫情的出现与传播是中国最不愿意看到的，疫情首先给中国的经济和民生造成巨大灾难，中国没有任何国家机关或者被授权的实体会实施这种行为，即便扯上“阴谋论”，也不会有先害自己再来害其他国家的“阴谋”。

（二）新冠肺炎疫情的过错性问题

在国际法上，某项行为要被归于国家并令其承担责任，必须证明国家存在主观故意或者过失。②这种过错责任原则是源于罗马法并由世界各大法系所继承的。参见江平、米健：《罗马法基础》，中国政法大学出版社1987年版，第293-294页。

在联合国国际法委员会通过的《国家对国际不法行为的责任条款草案》中，国家责任的传统要件被弱化，去掉了过错性，仅保留了归因性与违法性，体现出放宽责任构成要件以免国家以无过错为由推卸责任的倾向。但正如有学者所指出的，这不意味着可以在一切特定案件中排除目的、过错等主观因素的重要意义和作用。③See James Crawford, The International Law Commission’s Articles on State Responsibility: Introduction, Text and Commentaries 13 (Cambridge University Press 2002).更何况作为一份长期以来只是作为条款草案的约文，其权威性是存疑的。尽管草案足以作为一份有价值的参考文献来使用，但它没有被国际社会接受为国际条约，达不到构成国际习惯的条件（没有任何国家将其视为具有拘束力的正式国际法渊源），也是显而易见的；草案并未以联合国大会决议的方式通过，而至多只能作为部分学者所推崇的“公法学家学说”被国际社会所参考，其价值不应被过分高估，其在国家责任问题的分析论证上，只能作为补助资料而不能成为唯一的权威性文件，其对过错性的忽略不能代表国际社会的合意。

因此，笔者认为在评估国家责任的时候仍然需要考察过错性问题，这一问题仍然主要需要通过国际习惯法来分析解读。在判断新冠肺炎疫情的国家责任问题时，也必须论证故意或者过失的存在，并且这种故意或过失与疫情传播存在直接因果关系，而不能够跳过这一因素。而显然，前述诸多美国政客提出的所谓追责主张和论据，都是十分武断、似是而非和双重标准的，在对于过错性的考察上难以符合国家责任构成要件的要求；相反，越来越多的事实表明，美国政府及其地方当局的诸多作为（如坚持不戴口罩、组织大型竞选集会、对因种族问题导致的大规模抗议和骚乱应对不力、强行推动复工复产复课等），都存在故意或者过失地造成新冠肺炎疫情大肆传播且疫情多次反复的情况。

（三）新冠肺炎疫情涉及的国际义务问题

在实在国际法上，能够为国家施加国际义务的渊源，包括国际条约和国际习惯。

国际条约是指两个或两个以上的国际法主体约定其权利义务关系的意思表示。目前国际上涉及传染病的国际条约主要包括1946 年《世界卫生组织组织法》、2005 年《国际卫生条例》等。前者主要规定世界卫生组织会员国与世界卫生组织合作增进健康及控制疾病——特别是传染病，后者主要规定各缔约国发展、加强和保持其快速有效应对国际关注的突发公共卫生事件的应急核心能力；两者都处于世界卫生组织的管理和运作框架之下，都主要涉及防治传染病的程序性要求，会员国只要按照条约规定，与世界卫生组织合作做好疫情通报、配合制定并执行诊断标准与防控措施，就是履行了国际条约义务。不难发现，上述条约义务主要是程序性的，并未以传染病疫情中的感染人数、重症率等实质指标来考察会员国是否履行义务。事实上，中国在新冠肺炎疫情出现以后，一直积极与世界卫生组织合作，及时通报疫情、接受专家组评估和调查、根据世界卫生组织的定性与指导开展抗疫工作，切实充分履行了国际条约义务，不存在任何违背国际义务的问题。①也由此，世界卫生组织多次表示赞赏中国为应对疫情展现出的透明度以及作出的贡献。See WHO, WHO Director-General’s Opening Remarks at the Mission Briefing on COVID-19, https://www.who.int/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-th e-mission-briefing-on-covid-19---2-april-2020, visited on 2 April 2020.此外，如果疫情全球扩散后，其他会员国在与世界卫生组织合作防控疫情方面做得不够到位，甚至达到了违背《国际卫生条例》义务的程度，①See Yonghong Xiao, Taking the Right Measures to Control COVID-19, https://www.thelancet.com/journals/laninf/article/PIIS1473-3099(20)30152-3/fulltext, visited on 5 March 2020; Roojin Habibi et al., Do Not Violate the International Health Regulations during the COVID-19 Outbreak, https://www.thelancet.com/journals/lancet/article/PIIS0140-6736(20)30373-1/fulltext, visited on 5 March 2020.上述国际条约也并未对此类违背国际义务的行为规定任何实质性的赔偿或者惩罚措施；②正如有学者指出的，从19 世纪至今，有关传染病的国际法都没有因违反条约义务而向他国作出损害赔偿的规定，而作为当代这一领域中最重要的条约，《国际卫生条例》也没有这样的规定。See David P. Fidler, COVID-19 and International Law: Must China Compensate Countries for the Damage? https://www.justsecurity.org/69394/covid-19-and-international-l w-must-china-compensate-countries-for-the-damage-international-health-regulations/, visited on 27 March 2020.只能说，如果会员国与世界卫生组织的合作破裂、难以为继，该国将可能被剥夺在世界卫生组织的表决权与受益权，③《世界卫生组织组织法》第7 条规定，会员不能履行承担本组织会费的义务或有其他特殊情况时，卫生大会在其认为适当的情况下，可停止该会员的表决权及会员所应得的受益与权利。直至最终主动或被动地退出世界卫生组织体系。④美国的做法恰恰符合上述全部假设。2020 年4 月14 日，美国政府宣布暂停向世界卫生组织缴纳会费；美国国会则对世界卫生组织启动调查机制，并要求世界卫生组织在国会召开听证会之前，提供自2019 年10 月1 日至2020 年3 月12 日所有与疫情有关的记录和文件；5 月18 日，美国总统特朗普在推特上发表公开信，威胁如果世界卫生组织在30 日内不做出“重大实质性改革”，美国将永久停止向该组织提供资金，并考虑退出该组织；5 月29 日，特朗普宣布美国将终止与世界卫生组织的关系，将停止向世界卫生组织提供资金。

国际习惯是指为各国所重复遵循并被国际社会认为有拘束力的规则。国际习惯的构成要素包括惯常行为和法律确信，只有证明上述要素的存在，才能够适用国际习惯。⑤参见王铁崖主编：《国际法》，法律出版社1995年版，第14页。在国际传染病和公共卫生领域存在的国际习惯，基本与上述国际条约的规定重合，这一是因为，在上述条约之外，各国对于国际传染病的法律问题并未达成更多、更细致的广泛共识，也就并不存在其他称得上构成惯常行为和法律确信的规范；⑥实际上，国际传染病这一问题因为效益低、成本高、概率小等原因而长期处于不受重视的地位，至于因传染病而可能引发赔偿的问题则更是未受到国际社会充分关注和真正实践。故而有学者指出，在国际卫生合作的悠久历史上，各国都未真正向那些被控违反报告疫情的条约义务的国家，或在疫情期间采取不科学的贸易或旅行措施的国家寻求过赔偿。See David P. Fidler, COVID-19 and International Law: Must China Compensate Countries for the Damage? https://www.justsecurity.org/69394/covid-19-and-international-law-must-china-c ompensate-countries-for-the-damage-international-health-regulations/，visited on 27 March 2020.二是因为，上述条约本身的广泛接受性，使得其规定能够达到构成惯常行为和法律确信的标准，各国均认同世界卫生组织体系中的条约规则具有国际法上的拘束力。在国际条约与国际习惯上的国际义务重合的情况下，满足了国际条约上的义务，也就等于满足了国际习惯上的义务。有关国家只要与世界卫生组织积极合作，就满足国际条约和国际习惯上的防疫义务，不存在违反国际义务的可能。

可见，在新冠肺炎疫情传播的问题上，中国政府没有违背其国际义务。尽管不排除其他国家有违背有关国际义务的情况，但对于此种情况，实在国际法也并未规定有关国际求偿的内容。

（四）追究国家责任的程序问题

对于国家责任的追究，属于国际法上传统的争端解决机制范畴，具有复杂、繁琐而严格的程序要求，并非能够随意启动和执行。

在涉及新冠肺炎疫情的国际争端上，面对缺乏证据链、诉因和近因均不成立的“国际追责”，中国政府不可能就所谓国家责任问题与任何国家谈判或达成和解，更不可能就将此争端提交国际司法机构与任何国家达成合意。尽管可以预见到，会有某些国家打起将涉疫国际争端单方面提交国际司法机构的算盘，但国际司法机构对于这样的案件是无法确立管辖权的，有关的司法程序无法启动，更无法执行。

《世界卫生组织组织法》第75 条规定：“任何无法通过协商或世界卫生组织大会解决的与本组织法的解释或适用有关的问题或争端，均应遵照《国际法院规约》提交国际法院，除非有关当事国一致同意采用另一种解决方式。”①该条款的英文原文为：Any question or dispute concerning the interpretation or application of this Constitution which is not settled by negotiation or by the Health Assembly shall be referred to the International Court of Justice in conformity with the Statute of the Court, unless the parties concerned agree on another mode of settlement.据此，可能有人认为，涉及新冠肺炎疫情的争端在满足一定条件（无法通过协商或世界卫生组织大会解决，两者任择其一即可，故而这是一项容易满足的条件②上述推断的理由在于《世界卫生组织组织法》英文本第75 条的有关表述为“or”而非“and”，这就意味着“或”（前者、后者择一满足均可）而非“和”（两者必须全部满足）的含义。但笔者认为，英文语法中，当使用“not…by”从句来引导被动语态的否定陈述句的时候（参见[英]路易斯·亚历山大：《朗文英语语法》，雷航等译，外语教学与研究出版社1991 年版，第434-453 页），“by”所修饰的行为主体若为复数，则其连接词只能用“or”而非“and”，也就是说这里使用“or”是基于语法要求而非基于单词的字面含义，故而仅凭这一点不足以证明第75条所规定的条件是任择其一满足即可的。当然这个问题并没有那么重要，因为不论是两者全部满足还是择一满足即可，不过是条件难易程度的差异，没有本质区别。而真正重要的问题，还在于是否真的在满足一定程度条件的前提下能够将争端诉至国际法院。）的情况下可被有关国家提交国际法院。这一观点的核心在于，该组织法第75 条实际上是一项协定管辖条款，由于《世界卫生组织组织法》不允许保留（据其第79 条的规定），故而只要接受《世界卫生组织组织法》，就等于接受国际法院的协定管辖。①国际法院的管辖权包括自愿管辖、协定管辖和任择性强制管辖，不论何种管辖本质上均需要国家的明示同意。参见梁明：《联合国国际法院管辖权初探》，《法学评论》1985 年第4期，第25页。

但笔者认为，《世界卫生组织组织法》第75 条并非一项清晰的协定管辖条款，而仅仅是一项含糊其辞、不甚明确的争端解决建议。在其他一些国际条约中，类似这样的建议性条款也是存在的。②比如，1993 年《关于禁止发展、生产、储存和使用化学武器及销毁此种武器的公约》第14 条第2 款规定：“有关各当事方应共同商议，通过谈判或有关各当事方选择的其他和平手段，包括提交公约的适当机构处理以及经有关各当事方同意依照《国际法院规约》提交国际法院审理，以迅速解决此一争端。”这实际上就只是将包括国际法院在内的各种和平争端解决手段列举一遍，建议当事会员国选择用来解决争端而已，而并未设定任何协定管辖。就《世界卫生组织组织法》第75 条来说，其关于问题或争端解决的建议性而非强制性的特点主要体现在以下两方面：

其一，《世界卫生组织组织法》第75 条在关键术语上的措辞并不符合协定管辖的普遍做法，反而显示出并非明确地要将某个司法意义上的正式案件提交国际法院管辖的倾向：第75 条的主语是宽泛的“问题或争端”（question or dispute）而非“争端”（dispute），而国际法院是一个严格意义上的争端解决机构，而且仅受理特定的争端；第75 条的谓语“提交”的英文原文为refer to（泛指打听、查阅、参考、转交、交诸等，是一种日常用语）而非submit to（往往指正式地提交案件或呈递材料给权威性的机构，是一种法律专用术语），③参见《朗文当代高级英语词典》，商务印书馆1998年版，第1262、1539页。表明其更多地是在建议当事会员国作出一种尝试，但不确定其是否能够真正启动案件并正式提交诉状；第75 条在提及《国际法院规约》时，用词为“遵照”（in conformity with）而非“依据”（in accordance with），这就意味着当事会员国并不是直接就可以“依据”《国际法院规约》起诉，而是必须“遵照”其规定（尤其是管辖权规定）来办理。

其二，《世界卫生组织组织法》第75 条专门提及《国际法院规约》，显然不能理解为强调当事会员国须为《国际法院规约》缔约国，因为世界卫生组织会员国均为联合国的会员国，而联合国会员国均为当然的《国际法院规约》缔约国；④参见《联合国宪章》第93条第1款。而只能理解为：强调提交案件需要遵循《国际法院规约》的规范，尤其是管辖权方面的规范。第75 条虽然指出无法解决的争端应提交国际法院，但这只是一种理论上的可能——因为《世界卫生组织组织法》毕竟需要对其无法解决之争端为会员国建议一种可能的解决路径，但与绝大多数的公约一样，若硬性规定一项当事国无法选择的协定管辖则会受到多数缔约国的反对；也就是说，第75 条只是表示，在世界卫生组织内部解决不了的问题或争端可以提交国际法院，但国际法院有没有管辖权则不是第75 条能够解决或者需要考虑的问题，因为《世界卫生组织组织法》本身并不能决定国际法院的管辖权问题，而只能告知会员国这是一个可能的选项，至于这个选项能否具体落实则需要看《国际法院规约》的规定。实际上，会员国即便有意将问题或争端提交国际法院，还必须在考察问题或争端是否属于《国际法院规约》规定的受案范围，以及其所规定的三种管辖权是否存在的基础上，再来明确这样做可不可行，而并不是说第75 条本身就已经构成一项协定管辖条款，会员国直接依此起诉即可。相反，如果国际条约真的要设定一项协定管辖，约文中会明确指出这是“争端”而不会使用含混的“问题”一词，也不会再提及《国际法院规约》，而只会（在多数情况下）规定缔约国可以选择是否接受这种协定管辖，①比如《联合国海洋法公约》第278 条、《联合国生物多样性公约》第27 条、《联合国气候变化框架公约》第14条。或者（在少数情况下）径行规定争端可以被当事国提交国际法院。②比如《维也纳条约法公约》第66条。

综上，就国家责任而言，新冠肺炎疫情的传播，不可归于中国政府，中国政府在抗疫过程中没有违背其国际法上的义务，不存在任何构成国家责任的要件，有关追责的国际司法程序无法启动和执行。

三、新冠肺炎疫情的国际损害责任之辨

国际损害责任，是指国际法主体从事了某些国际法不加禁止的行为或活动，而对他国造成实际损害时所承担的法律责任。这种国际责任与上述国家责任不同，并不需要国家违反国际义务，也不需要国家具有过错，只要国家的行为或活动对其他国家造成了实际损害，就应给予赔偿，故而属于一种“无过错责任”；③参见慕亚平等：《国际损害责任的性质和法理基础》，《法学评论》1998 年第2 期，第70页。而且，国际损害责任不仅涉及代表国家所为的行为，而且还涉及在一国控制和管辖下自然人和法人的行为。④这是因为，国际法对每个国家均加以义务，使其运用相当注意以防止其本国人民以及居住在其领土内的外国人对其他国家作侵害行为。参见[英] 詹宁斯、瓦茨等修订：《奥本海国际法》（第一卷第一分册），王铁崖等译，中国大百科全书出版社1995年版，第425页。可见，国际损害责任在过错性和违法性上不作要求，在归因性上则较为宽泛，理论上更容易成立。

在国家责任的归责因标准太高而希望渺茫的情况下，是否有的国家会另辟蹊径、绕道而行，转向归责标准较低一些，但同属国际法律责任范围的国际损害责任，要求中国为新冠肺炎疫情的传播承担国际损害责任呢？也就是说，尽管中国没有过错也没有违反国际义务，疫情传播亦非中国政府所为，但疫情最初在中国武汉发现，那么因疫情而遭受损失的其他国家，是否能够主张中国给予国际损害赔偿呢？

（一）诉因和近因缺失

如上所述，新冠病毒的起源和传播的关键信息不明，无法证明是由中国或其所管辖的自然人和法人所导致；其他国家疫情的暴发与中国没有直接的因果关系，而是自身防控疏忽大意、民众过于自信以及不戴口罩的传统等所导致的。

损害责任制度并不要求国家对其活动造成的任何域外损害或影响都须承担责任。从国际实践来看，通常招致损害责任的损害主要是：重大和直接的损害；物质的、数量的或有形的损害，精神的或无形的损害不在其范围内；受法律保护的利益的损害。①参见周晓林：《合法活动造成域外损害的国际责任》，《中国法学》1988 年第5 期，第113页。而显然，任何就新冠肺炎疫情所可能提出的国际损害求偿主张，都会在“直接而有形”的要求上碰壁，这在诉讼层面上，就意味着近因的缺失，以及损害不在受案范围之内。

可见，新冠肺炎疫情基本事实的不清、诉因和近因的缺乏，将令任何国际损害求偿都失去必要前提和基础。

（二）国际损害责任不涵盖国际公共卫生领域

国际损害责任的适用范围，目前仅涵盖国际环境领域及航空航天的特定领域，并不涵盖国际公共卫生领域。

国际损害责任是晚近以来，为了解决在既具有很高社会价值同时又具有跨国危险性的现代科技发展和自然资源开发利用等国际法未加禁止的领域，②参见刘军华：《论国际损害责任》，《南京财经大学学报》2005年第6期，第85页。主要因人类工业生产、能源（尤其是核能与石油）开发及运输、航空航天等活动所导致的跨境环境污染及相关人身财产或航空器损害问题而产生的。目前实践中的损害赔偿案例都源于国际环境领域和航空航天领域，而国际社会在实践中所普遍接受和认识的国际损害责任，也局限于上述领域。

从条约来看，国际损害责任的适用范围是非常有限的。尽管涉及国际环境及航空航天领域的条约数量众多，其中对损害赔偿问题作出规范的也为数不少，但真正规定了国际损害责任或其追责程序的则凤毛麟角。

首先，对于跨境环境污染和航空航天活动所致的损害，目前更为普遍存在的乃是国际私法上的求偿程序，即跨国民事诉讼，其本质上是一种国内法上的涉外民事求偿，由国内法院（通常为被告所在国法院）管辖和执行；而在这方面所订立的国际条约，其所规范的也是跨国民事赔偿问题，①比如，1952 年《关于外国航空器对地（水）面第三人造成损害的公约》、1969 年《国际油污损害民事责任公约》、1973年《国际防止船舶造成污染公约》、1996年《关于海上运输有害有毒物质的责任和损害赔偿的国际公约》、1993 年《关于对环境有危险的活动造成损害的民事责任公约》、2001年《国际燃油污染损害民事责任公约》等。缔约国只需要在国内法上落实这种跨国民事赔偿机制，让有关私法主体能够在其国内法院诉讼解决跨境环境污染或航空航天损害所导致的纠纷，就是符合了条约义务。这种跨国民事赔偿诉讼的当事人通常为自然人或法人，但有时被告所在国也可能依据其所加入的条约，作为私法主体承担跨国民事诉讼第三人的角色——如以提供保证金或赔偿基金的方式提供担保。②主要见于涉及因核能开发和利用所致环境损害及相关跨国民事求偿问题的部分国际条约，比如1960 年《关于核能领域中第三方责任的公约》（即《巴黎公约》）、1962 年《核动力船舶经营者的责任公约》、1963 年《关于核损害民事责任的维也纳公约》及《关于强制解决〈核损害民事责任维也纳公约〉争端的任择议定书》、1964 年《关于核能领域中第三方责任的1960年7 月29 日巴黎公约的补充公约》、1988 年《关于维也纳公约和巴黎公约的应用的联合议定书》、1997 年《关于核损害民事责任的维也纳公约》、1997 年《核损害补充赔偿公约》等。这一领域中的国际条约被分为巴黎公约体系和维也纳公约体系，两大体系均建立了涉及核设施营运人、核设施所属国、缔约国及其共同基金的多层次赔偿救济机制（具体内容略有差异），但这些机制仍然属于民事赔偿机制，而并不涉及国际公法意义上的国际损害赔偿。这种国际私法上的跨国民事赔偿与国际公法上的国际损害赔偿，尽管在涵盖领域上存在交叉重叠（都属于国际环境或航空航天领域），但在法律性质上有着根本的差异。前者本质上是一种国内求偿（只不过具有涉外或曰跨国特征），而后者本质上是一种严格意义上的国际求偿，属于作为国际法主体的国与国之间直接面对面处理国际责任问题的情况。

其次，有的涉及国际环境问题的条约则是概括性地、较为模糊地提及赔偿责任、国际责任或争端解决程序，但只是明确要求缔约国设定国内法上的损害赔偿机制以保障跨国民事诉讼能够顺利进行，而没有就国际法律责任的实体和程序问题作出明确规范，更不会清晰界定或阐述此种国际责任究竟属于无过错性的国际损害责任还是过错性的国家责任，③比如，1966 年《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》、1982 年《联合国海洋法公约》第12 部分及第15 部分、1991 年《关于环境保护的南极条约议定书》、1991 年《跨界背景下的环境影响评价公约》、1992 年《保护与使用越境水道和国际湖泊公约》、1992 年《关于工业事故越境影响的公约》、1992 年《联合国气候变化框架公约》、1992 年《联合国生物多样性公约》、2000 年《生物多样性公约卡塔赫纳生物安全议定书》等。而基于过错责任的一般性和无过错责任的特殊性，此类国际条约的规定既然没有阐明无过错责任（国际损害责任），就只能被默认为属于过错责任（国家责任）①有学者论证道，现有的国家承担严格赔偿责任的国际实践多以条约义务作为基础和前提，不足以确立以严格责任作为其责任基础的一般原则，根据国际社会现在对国际赔偿责任的认识，国际赔偿责任在无条约特别规定时仍以行为的过错为基础。参见周忠海：《论危险活动所致跨界损害的国际赔偿责任》，《河南省政法管理干部学院学报》2007 年第5 期，第70 页。还有学者更是坚称，以“国际不法行为”为基础的国家责任依然是跨界损害责任的主体与核心。参见龚宇：《跨界损害的责任形态辨析》，《国际经济法学刊》第19 卷第1 期（2012年），第234页。或者暂不构成任何法律上可被追诉的国际责任，并不能直接构成追究国际损害责任的依据。只有在具备更为明确、具体和可适用之实体与程序规范的其他国际条约与之衔接；或者证明存在某些国际习惯，这些国际习惯上的权利义务内容与上述条约重合，且已经形成了国际习惯法上的国际损害责任机制的情况下，才有可能依据其他国际条约或者国际习惯追究国际损害责任，而此时条约的规定则成为证明可适用之国际习惯法的素材或者可适用之其他国际条约的补充材料。

再次，还有一些涉及国际环境问题的国际条约仅规范了缔约国在有关问题上的权利义务而未明确规定法律责任及其追责程序，也就是既未明确规定国际损害赔偿，亦未明确规定跨国民事赔偿。②主要见于涉及环境污染等问题的部分国际条约，比如，1972 年《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》、1979年《远程越界空气污染公约》、1989年《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》、1987年《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》、1997年《联合国气候变化框架公约京都议定书》、2016年《巴黎协定》等。此类条约不会为国际或国内求偿提供直接依据，但有可能构成国际或国内求偿的法律基础，即在有关当事国之间能够达成合意将争端提交国际司法机构或者有关国内法允许进行跨国民事诉讼的情况下，此类条约能够在实体问题的论证上起到一定作用。

在考察了上述并未真正规范国际损害责任问题的国际条约之后，不难发现，当前对国际损害责任问题作出明确规定的国际条约，只有1972 年《空间物体所造成损害的国际责任公约》。依据该公约第2、3 条的规定，发射国对其空间物体在地球表面，或给飞行中的飞机造成损害，应负有赔偿的绝对责任（即无过错责任）；发射国的空间物体在地球表面以外的其他地方对另一发射国的空间物体或其所载人员或财产造成损害时，仅承担过失责任。因此，只有对地球表面或飞行中的飞机的损害可以被归入国际损害责任的范围。①有的学者将上述情况界定为“大型空间物体再入致损国际赔偿”，即空间物体再入大气层对正常在轨运行的航天器和地面人员财产造成损害的国际赔偿。参见王国语、弓楗、李乔爽：《大型空间物体再入致损国际赔偿的法律分析》，《空间碎片研究》2018 年第2 期，第33 页。笔者认为这一界定不够全面，因为空间物体不仅可能在再入大气层（即回收）的时候对地球表面和飞行中的航空器造成损害，而且可能在发射的时候对地球表面和飞行中的航空器造成损害，因此，强调这一损害是“再入”导致的并不准确。这就构成了能够适用国际损害责任的航空航天特定领域。

此外，20 世纪90 年代以来，联合国国际法委员会就“国际法不加禁止的行为造成损害性后果的国际责任”问题通过了一系列的条款（包括“预防危险活动的跨界损害”“危险活动造成的跨界损害案件中损失分配的原则”等）草案，尽管这些草案直接针对国际损害责任进行规范，所涵盖的范围也比较广泛，但其仅具有国际组织文件的性质，距离构成国际条约还有较大距离，且恰恰由于其尚未构成国际条约或以其他方式得到国际社会的普遍认可，其对于国际习惯的证明力偏弱。

然而，除了国际条约的规定以外，根据国际社会的惯常实践，并运用相关国际文件等素材来证明其法律确信，我们有理由认为国际损害责任在涉及国际环境及航空航天领域的国际习惯法上是存在的。根据有关学者的研究，其所可能涵盖的具体领域，目前来讲大致包括：国际海洋及河流环境污染问题②参见秦天宝、王金鹏：《论国际河流水电资源开发所致的国际损害责任》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2014年第5期。、国际船舶及航运污染问题③参见蒋琳：《浅析船舶污染的国际损害责任》，《学理论》2013年第19期。、核污染损害问题④参见蔡先凤：《核损害民事责任的国际法基础》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2008年第3期。、废弃物环境污染问题⑤参见杨华：《论废弃物国际贸易损害性后果与国家赔偿责任机制》，《政治与法律》2007年第2期。、遗传资源保护问题⑥参见孙静：《转基因生物引起的国际损害责任思考》，《沈阳农业大学学报（社会科学版）》2008年第4期。、外空环境损害问题⑦参见李寿平：《试论空间环境损害的国际责任》，《现代法学》2007年第1期。、工业及大气污染问题⑧参见陈云俊：《简析国际法视角中的跨界大气污染概念》，《科技视界》2014 年第11期。、气候变化所致损害问题⑨参见林灿铃：《气候变化所致损失损害补偿责任》，《中国政法大学学报》2016 年第6期。，以及外空活动所致损害问题；⑩See Carl Q. Christol, International Liability for Damage Caused by Space Objects, 74 American Journal of International Law 346-371 (1980).同时基于环境问题的复杂性与相互关联性，上述具体领域之间往往存在重叠与交叉。

而即便在国际环境及航空航天这两个领域中，国际社会对于国际损害责任的接受方式和程度也是不一样的。在国际环境问题能够导致国际损害责任这个基本面上，尽管没有国际条约的明确规定，但却是存在国际习惯的，各国均认识到造成跨境环境污染能够导致主张国际损害赔偿的后果，实践中不论是外交协商还是司法裁判，都有较多的事例或案例，①参见边永民：《跨界环境影响评价的国际习惯法的建立和发展》，《中国政法大学学报》2019年第2期，第33页。损害赔偿涉及跨境环境污染的各个方面；在跨境环境损害赔偿的具体层面上，有关的国际实践和法律确信不足，国际习惯还在发展过程之中，难以统一适用到具体案件之中，但具体国际习惯被证明和适用的可能性较为乐观。而在航空航天领域，则只有某种特定的损害能够引发国际损害赔偿，即空间物体对地球表面或飞行中的飞机造成损害的国际赔偿。这首先是以条约的具体规定为准绳的，而且尽管作出上述规定的1972 年《空间物体所造成损害的国际责任公约》在缔约国数量上尚未达到普遍性条约的程度，②截至2020 年1 月1 日，共有包括5 个联合国安理会常任理事国以及所有航空航天大国在内的98 个国家批准或加入了该公约，19 个国家签署但未批准该公约，http://www.unoosa.org/documents/pdf/spacelaw/treatystatus/TreatiesStatus-2020E.pdf；https://treaties.un.org/pages/sho wDetails.aspx?objid=08000002801098c7，2020年4月1日访问。但基于该公约较大的影响力（如有关问题上的主要国家均为缔约国、联合国大会决议加持、存在适用该公约规则的国际实践），在这个航空航天的特定领域之中，要证明国际习惯的存在并将其统一适用到有关案件中较为容易；但若超出这一特定领域，失去了条约的支撑、联合国大会决议的加持和国际实践的印证，要证明国际习惯的存在则不具有现实可能性。

可见，国际损害责任所涵盖的范围，目前仅限于国际环境的各个领域和航空航天的特定领域（空间物体对地球表面或飞行中的飞机造成损害），若要将其涵盖领域扩展到国际公共卫生问题上，则需要国际社会达成新的共识。然而在目前这一可能性不大。

（三）国际损害责任不涵盖意外灾害

从追责或者赔偿范围的角度看，国际损害责任尽管属于“无过错责任”，不以故意或者过失的存在为条件，但却并不涵盖意外灾害所致损失。

不论是在国际法上还是在国内法上，意外、紧急避险、不可抗力等，一向都属于免责和不予赔偿的事由。③参见王利明：《侵权行为法研究》，中国人民大学出版社2004年版，第549-580页；《国家对国际不法行为的责任条款草案》第20-27条。在国际损害责任方面，早有学者指出，损害活动的行为国并非在一切情况下均对损害后果负赔偿责任，也存在某些免除行为者责任的例外，常见的免责条件有时效、共同过失、战争、国内暴乱、不可抗力、包括特殊性质的自然灾害。①参见周晓林：《合法活动造成域外损害的国际责任》，《中国法学》1988 年第5 期，第115页。这其中偶然因素所导致的社会现象和自然现象都是出现意外灾害的重要原因。②有学者指出，起源国可以免除责任的第一个理由就是不可抗力等偶然因素, 其中包括损害直接起因于战争行为、敌对行动、内战、叛乱或不可避免和不可抗拒的自然现象。参见杨力军：《论国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任》，《法学研究》1991 年第4期，第82页。根据当前人类社会的科技水平和各项证据的指向来看，造成疫情的过程主要遵循生物原理，本质上属于自然灾害，或者意外灾害。

通常来讲，国家或其所辖个人在实施某些行为（比如工业生产、能源开发、河流管理）中存在故意或者过失，造成其他国家损害的，其他国家可以提出求偿，但是在行为过程中既不存在故意也不存在过失，而纯粹是因为意外事故导致他国间接蒙受损失的情况下，尚没有国际求偿的先例。③虽然在涉及核损害赔偿的巴黎公约体系和维也纳公约体系的最新修改中，删除了重大自然灾害的免责事由，但这样做的目的是要将这一问题的决定权交给核设施国内法律来规定。参见黄胜开：《核损害赔偿国际立法及对我国的启示》，《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2015 年第2 期，第90 页。由此可见，即便在因自然灾害导致意外事故的概率较大的核损害领域，这样的免责事由仍然得到了坚持，仅在有关国家自愿的情况下才能予以赔偿。相应地，在2011 年日本福岛因地震导致核泄漏的意外事件中，虽然周边国家也间接蒙受了损失，但并没有国家提出国际求偿，损害赔偿仅限于日本国内。

而新冠肺炎疫情的暴发，从国内层面上讲属于不可抗力；④对于自然人、法人和其他团体等国内法主体而言，新冠肺炎疫情属于典型的不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。从国际层面上讲亦是如此。其属于一种任何国家政府都难以预见的意外灾害，其与任何正常社会行为都没有特定联系，但是又能够通过任何正常社会行为来传播和扩散。这就完全不同于工业生产、能源开发或河流管理等行为，后者在实施过程中是能够预见并在技术层面能够防范可能导致的环境污染的，故而一旦污染出现，必定存在故意或者过失；而前者在实施过程中无法预见会暴发疫情，也不可能要求一般情况下的正常行为者预见所有未知但可能的风险，故而其属于意外灾害，而且是过程难以被完全认知和科学解析的意外灾害，这不仅在国际法上难以提供求偿依据，甚至在国内法上都难以做到强制求偿——实际上这种问题的国内损害赔偿主要依赖于政府的自愿行为和自主措施。⑤比如在汶川地震后，中国政府主动制定了相关政策，给予受灾民众一定补偿。

（四）国际损害责任不能被无限度归因

国际损害责任尽管在归因性上的要求较为宽泛，但并非可以没有限度地归因。最起码，有关行为需要得到国家授权、许可或者至少是不禁止的（比如工业生产、核力发电、原油运输、水利管理），只有这样，在行为实施过程中造成跨国损害，才能够归于相关国家；反之，若有关行为未得到国家许可甚至被禁止，也就是说，是由行为人违背国内法律规定所实施的，则导致一定后果的行为就难以归于国家。

在国内法上，存在针对个人基于过错传播传染病追究法律责任（包括行政责任或刑事责任）的情况，但在国内法上传染病传播的个人归责条件是非常严格的。①如故意传播传染病罪要求主观故意、妨害传染病防治罪要求主观过失且违反传染病防治法、传染病防治失职罪要求主观过失且严重失职。而在国际法上，这种个人的过错行为即便存在，也不能得出单个人的某些过错行为直接导致整个国家乃至全世界疫情暴发的结论，除非有坚实的科学证据（而这一点在技术上目前是不可行的）；更何况，这种个人行为并非其所属国家所许可的，而是被国内法所禁止并会被追究行政责任或刑事责任，这与自然人或法人在国家的明确许可或者至少默许之下从事工业生产、能源开发或水利管理导致跨国环境污染（不论是出于故意还是过失）有本质区别，条件再宽泛也无法归于其所属国家。

（五）国际损害责任的追责程序不能单方面启动

关于追究国际损害责任的程序问题，目前除了《空间物体所造成损害的国际责任公约》规定了非强制性的赔偿委员会制度之外，②《空间物体所造成损害的国际责任公约》第14～20 条规定了赔偿委员会的程序，该委员会可以在任一方的请求之下成立，但其所作决定或裁决仅在各方均同意的前提下，才是最终的且具有约束力，否则这些决定或裁决就只能是建议性的。尚无普遍性国际条约和国际习惯法上的固定而明确的强制国际求偿程序；很多涉及国际环境问题的条约尽管规定了求偿程序，但其中关于国际法律责任追究的程序规范相当含糊、难以适用，较为明确清晰的规定一般是跨国民事诉讼程序即国际私法上的内容，实践中主要采取的也是国际私法的求偿程序。无怪乎有学者认为，在跨界环境损害争端解决中，国家赔偿责任只是一种例外，民事赔偿责任制度才是主要法律救济手段，③参见李伟芳：《跨境环境损害赔偿责任的国际法思考》，《政治与法律》2008年第9期，第108页。甚至有学者提出国际环境损害责任具有“私法化”的倾向。④参见那力、张炀：《国际环境损害责任的私法化》，《当代法学》2004年第4期，第113页。

在国际习惯法上，各国虽然大致认可国际损害责任在国际环境领域中实体上的存在，但对于程序上如何启动追责程序，国际社会并未达成一致，惯常行为和法律确信都难以被证明。更重要的是，在国际公共卫生领域，并不存在任何具备充分法律依据的国际损害赔偿程序。

我们能够确定的只是，国际损害赔偿首先需要当事国达成一致，以协议解决争端，①比如，1978 年，苏联核动力卫星“宇宙954 号”坠落在加拿大西北部。1979 年，加拿大政府依据有关国际条约和国际法一般原则对苏联卫星进入其领空和卫星的有害放射线残片散落在其领土上所引起的损害提出国际求偿，索赔600 万加元。起初苏联政府对索赔予以拒绝，后来经过协商、谈判，两国政府于1981 年签署《关于解决1978 年宇宙954 号卫星解体全部有关事项的议定书》，苏联政府同意向加拿大政府“善意性”支付300万美元，而加拿大政府则同意不再追究此事。不过，也有学者认为，由于苏联从未明确承认其承担了条约上的损害赔偿义务，本案责任赔偿的法律基础并不明确。See Patricia Birnie & Alan Boyle, International Law and the Environment 187 (Oxford University Press 2002).但毫无疑问，这是一次主要依据《空间物体所造成损害的国际责任公约》进行的并且最终达成协议的国际协商和谈判过程，该公约的有关条款既是条约国际法又是习惯国际法，构成了国际求偿及其相关程序得以启动的依据，也是协商、谈判所围绕的准绳以及达成妥协的基本背景；由于当事国是自愿达成妥协而非以司法程序结案，最终协议不需要明确当事国的责任性质，但这并不意味着作为法律基础的有关国际法规则不存在。或者将争端提交国际法庭、国际仲裁庭或国际损害赔偿委员会等国际司法机构，再由国际司法机构作出裁判，才能够确认国际损害责任的存在。②比如，特雷尔冶炼厂案（Trail Smelter Arbitration）就是由美、英两国达成仲裁协议并由仲裁庭作出损害赔偿裁决的。See United Nations, Reports of International Arbitral Awards 1938-1981, Vol.3,1950.如果当事国无法就争端解决机制达成一致，国际损害责任就没有途径被确认，而显然，仅仅有一方的国际求偿，并不足以确认国际损害责任。目前并没有国家从国际公法层面对中国政府提出就疫情传播承担国际损害责任的要求，即便以后有，可以想见，中国政府也不会接受任何这种国际求偿，更不会同意将其提交国际司法机构裁判。

综上，就国际损害责任而言，新冠肺炎疫情的暴发在国际层面上属于意外灾害，国际损害责任目前仅涵盖国际环境领域和航空航天的特定领域而不涵盖国际公共卫生领域，国际损害责任的求偿程序启动依赖于当事国达成一致，加上诉因和近因的缺乏，要求中国政府就新冠肺炎疫情传播承担国际损害责任没有国际法依据。