论全球金融治理规则的实施及其价值嬗变

王建雄

一、国际金融法上的“实施”

全球金融危机和大大小小的区域性金融危机暴露出现有国际金融管理机制的深层缺陷，过去那种从少数国家或少数集团视角出发倡导的二元分层治理结构，已经不能为国际社会提供有效的公共产品。根据卡尔·波兰尼的说法，“国际金融是人类历史上所曾产生过的最复杂制度之一的核心，它不是作为和平工具而设计出来的，它的目的是图利”。①参见[匈牙利]卡尔·波兰尼：《巨变:当代政治与经济的起源》，黄树民译，社会科学文献出版社2013年版，第63页。因此，“国际金融必须巧妙应付各个大小强权互相冲突的野心与阴谋”，①参见[匈牙利]卡尔·波兰尼：《巨变:当代政治与经济的起源》，黄树民译，社会科学文献出版社2013年版，第66页。国际金融规则理所当然成为“精心安排的强权之间的妥协”。②参见[匈牙利]卡尔·波兰尼：《巨变:当代政治与经济的起源》，黄树民译，社会科学文献出版社2013年版，第69页。但是，这种基于少数国家利益甚至政党利益而达成的妥协，已经不能为国际社会提供达到共同认识所需要的依据，旧有规则的缺陷不可避免地外溢到整个国际社会，③See Abraham Newman & Elliot Posner,Transnational Feedback, Soft Law, and Preferences in Global Financial Regulation, 23 Review of International Political Economy 123-152 (2016).从而导致新的冲突和危机。④See Stanley Hoffmann, Clash of Globalizations, 81 Foreign Affairs 111 (2002).以至于“在国联瘫痪和‘二战’爆发之后，国际上的法学家和一般学者都感到幻想破灭，他们强烈反对以法律秩序的方法来控制国际体系，他们不再指望以国家共同体的形式来建立国际关系，而是倾心于一种以各国的相对权力来决定国际关系的无政府体制”。⑤[澳]约翰·W.伯顿：《全球冲突：国际危机的国内根源》，马学印、谭朝洁译，中国人民公安大学出版社1991年版，第2页。

但从总体人类历史发展经验来看，无论是否自愿，人类都不可避免地生活在一定的秩序中，与人治或乌托邦空想或国际均势理念相比较，法治秩序仍然是相对客观与稳定的治理结构，“一个由法律奠基的稳定的国际社会秩序，也是符合绝大多数人愿望的世界未来的发展前景”。⑥何志鹏：《国际法治论》，北京大学出版社2016年版，第150页。因而，国际社会需要规范、指引和约束国家行为，重新界定国家利益，以平等对话、协商合作、共同负责为途径构建新的全球金融治理体系，该体系应该着眼于解决旧有二元治理模式的弊端，并创设相应的全球金融治理规则。

值得思考的是，即使有了一定数量的全球金融治理规则，对于其如何实施，国际经济法理论也是关注较少。如果去回顾，会发现整个国际法理论对国际法的实施也是语焉不详，因为“与国内法相比，国际法缺乏强制执行力，如何促使国家遵守国际法便成为国际关系中最为复杂的问题之一”。⑦Markus Burgstaller, Amenities and Pitfalls of a Reputational Theory of Compliance with International Law, 76 Nordic Journal of International Law 40 (2007).在国际法的语境中，对于国际法的实施，通常用“遵守”（compliance）和“执行”（enforcement）来表达，但两者的区分并不明显。在主要研究国际法问题的外文著作中，根据多伦多大学犹塔·布朗妮教授的研究，部分学者使用“遵守”一词，部分学者使用“执行”一词，部分学者两者都用，还有一部分学者两者都不用。⑧See Jutta Brunnée, Enforcement Mechanisms in International Law and International Environmental Law, in U. Beyerlin et al. (eds.), Ensuring Compliance with Multilateral Environmental Agreements: A Dialogue between Practitioners and Academia 1-24 (Brill Nijhoff 2006).而在中文版本的国际法研究著作中，对“国际法的实施”的用语也是比较混乱，大致可以归纳为三类：第一类使用“遵守”，①参见王铁崖主编：《国际法》，法律出版社1995 年版，第427 页；邵津主编：《国际法》，北京大学出版社2014年版，第413页；陈安主编：《国际经济法学》，北京大学出版社2011年版，第153页。另外，部分中文译著在翻译中，也使用“遵守”一词，例如[德]沃尔夫刚·格拉夫·魏智通：《国际法》，吴越、毛晓飞译，法律出版社2002年版，第41页。主要是在条约及其相关的语境下出现，典型的例子就是“条约的遵守”，但是关于条约在缔约国国内的实施，也会使用“履行”或“执行”两个词汇；②参见邵津主编：《国际法》，北京大学出版社2014年版，第417页。第二类使用“执行”，③参见韩德培主编：《国际私法问题专论》，武汉大学出版社2004 年版，第386 页；李双元、蒋新苗主编：《国际产品责任法》，湖南科学技术出版社1999 年版，第63 页；程晓霞、余敏才：《国际法》，中国人民大学出版社2005 年版，第318 页；赵秀文：《国际商事仲裁及其适用法律研究》，北京大学出版社2002 年版，第224 页。另外，部分中文译著在翻译中，也频繁使用“执行”一词，例如[英]伊恩·布朗利：《国际公法原理》，曾令良、余敏友等译，法律出版社2007年版，第215、335、368 页；[日]森下忠：《国际刑法入门》，阮齐林译，中国人民公安大学出版社2004年版，第125、164、214、243、244、247页。主要是在涉及国际条约义务或外国法院、仲裁庭的裁判承认问题中，典型的例子就是“域外强制执行”；第三类就是混用，有的地方用“遵守”，有的地方用“执行”，还有的地方用“适用”，④参见姚梅镇主编：《国际经济法概论》，武汉大学出版社1999年版，第25页。并没有呈现出明显的规律性。

根据《布莱克法律辞典》的解释，“执行”是指“强制遵守法律的行为”⑤“The Act of Compelling Compliance with a Law”, See Black’s Law Dictionary 569 (2004) .或者“法律、命令等的实施、强制执法，惯用词汇是enforcement power，即执行权”⑥参见《元照英美法词典》，北京大学出版社2017年版，第472页。，强调实施法律的动力来自于外力；“遵守”是指依照、顺从、服从、遵守和履行，⑦参见《英汉法律大词典》，中国法制出版社2017年版，第200页。强调实施法律的动力来自于内在。在中文语境中，法的实施包括法律遵守、法律执行和法律适用，法律遵守强调“守法”，法律执行强调“执法”，法律适用强调“司法”。而在国际法中，国际法的实施主要依靠自愿履行和自我救济，虽然“二战”后建立的联合国体系强调集体执法机制，部分限制了自我救济的范围，但集体执法机制的救济性只是在关涉和平与战争等重大国际事务时才触发，在一般的国际交往中，国家仍然主要依靠自我意志履行国际法上的权利和义务，但也受一些外在因素的影响和制约。因而，中文语境中的“执法”“司法”和“守法”等词汇不能完全表达国际法中的“实施”内涵。所以，本文中的“实施”主要是指英文中的“enforcement”和“compliance”的综合，如果国家履约动机主要源于自我意志，则是“遵守”；如果履约动机主要源于外在压力，则是执行。

二、国际金融硬法的实施及其价值嬗变

（一）国际金融硬法的实施机理

现在的全球金融治理规则主要由国际金融硬法和国际金融软法两大法群组成，由于软法和硬法的内容、作用、法源、表现形式等诸多方面存在差异，在全球金融治理规则的实施中，实际上形成不同的动力来源和实施机理。并且，随着实施主体和实施环境的变化，金融规则的实施价值也会发生变更。

国际金融硬法符合一般国际法的特性，其实施动力源自“约定必须遵守”的国家自愿和国际法强制。一般通过国际法主体间的合意达成相互约束与相互监督的实施体系，该体系可能包括实施的程序事项、实施的具体权利义务、约定机构的监督职责、违反义务的补救措施以及补救失效时的争端解决方法。与一般国际法的实施形式相同，国际金融硬法的实施主要通过“纳入”和“转化”对实施主体产生国际法效力。当然，也可能通过“借用国内法院”来实施国际法。①“Borrowing the forum of domestic courts”,该提法主要来自Mary Ellen O’Connell教授。Mary Ellen O’Connell教授认为国际法的实施是基于“遵守”（compliance），而不是“执行”（enforcement），因此，反对使用国际执法机制（international enforcement mechanisms）来实施国际环境法，认为应该借用国内法院的资源来实施国际法。但这种“借用国内法院”的做法仍旧是一种纳入或转化的方式，并不能形成独特的国际法实施分类。See Mary Ellen O’Connell, Enforcement and the Success of International Environmental Law, 3 Global Legal Studies Journal 47-64 (1995).但根据国际金融硬法的具体来源和内容，不同国际金融硬法在具体实施机理方面可能存在一定差异。

1.《国际货币基金组织协定》（以下称《协定》）。《协定》是目前为数不多的国际金融硬法，也是主要的全球性多边条约，在国际货币和金融领域起着基础性的重要作用，但条约类硬法通常不会制定实施标准。②See Antonio Segura-Serrano, International Economic Law at a Crossroads: Global Governance and Normative Coherence, 27 Leiden Journal of International Law 689 (2014).《协定》的实施主要表现在三个方面：

（1）《协定》规定了成员的实施义务。实施义务主要有两项：一项是成员国承担与IMF合作的义务；另一项是成员国之间承担相互合作的义务。这两项义务不仅赋予IMF 一定的监督权，还要求成员国之间相互合作，在制定国家金融政策时避免以不正当的手段获取竞争优势。

（2）监督与磋商。IMF 对成员国的汇率政策有监督权，如果发现任何可能与《协定》义务不符的行为，IMF 可以要求磋商。磋商一般分为定期磋商、不定期磋商和特殊磋商，包括预先议定磋商和加速磋商制度，主要通过资料交换和实地考察，就相关成员的经济情势进行研判，判断成员是否遵守《协定》义务。

（3）干预。如果经过研判，IMF 执行理事会认为成员国实行的金融政策与其应该履行的《协定》义务不相符，则会对成员国进行干预。干预主要有两种措施：一是对成员的金融政策发表看法或建议；二是若成员的金融政策需要IMF 的批准，例如其是《协定》第8 条义务国，则IMF 可以不批准。负面评价和不批准决定对成员会有不利影响，如果IMF通过不利决议，决议有法律拘束力，从而迫使成员国遵守约定。

2.WTO 金融服务贸易规则。WTO《服务贸易总协定》及相关金融附件和金融议定书，构成WTO金融服务贸易规则。对于该规则的实施，除了遵循磋商与监督程序之外，在干预方面还需要适用争端解决程序。因为WTO 金融服务贸易规则将国际贸易法的一般原则与国际金融法的特有原则结合在一起，若成员间产生金融服务贸易纠纷，则应该适用WTO 争端解决机制。如果成员方不履行争端解决机构的裁决，当事方可以依法报复。

3.习惯国际法和一般国际法原则。对于习惯国际法和一般国际法原则的实施，一般是揉和在具体的案件中，其实施主要反映在两个方面：一方面是作为争议当事国援引的支持或反对相关主张的重要举证材料；另一方面，如果习惯国际法或一般国际法原则被法庭认可并据此裁判，则会产生国际法强制效力，当事国必须执行。

（二）国际金融硬法实施中面临的执行障碍及其价值嬗变

国际金融硬法具有法定拘束力，其约定的权利义务关系比较明确，但在具体实施中，因为各种不确定因素的影响，面临各种执行障碍，导致其制定时的预期价值可能不完全实现。

1.条约的部分修订或变更会使条约制定时的总体价值发生变更。例如，《协定》第4 条规定了成员国的合作义务，①“Section 1. General obligations of members...each member undertakes to collaborate with the Fund and other members to assure orderly exchange arrangements and to promote a stable system of exchange rates”. See IMF Agreement of the International Monetary Fund，Article IV (1).在平价制度下，成员国的这种合作义务是严格的，如果成员国的货币发生浮动，就被视为违反条约义务。但平价制度取消后，成员国在汇率选择上更加自由，IMF的作用却相对下降，在实践中很难确定哪些行为违反条约义务。因而，《协定》规定的合作义务及其价值就发生了变更，某种程度上《协定》已经缺乏一般条约所具有的强制性。

2.条约规定义务的模糊性、原则性和例外性，使得国家在执行条约时，可能出现选择性执行或者不完全执行等执行障碍，进而缩限条约的预期价值。例如，《协定》规定，如果IMF 发现成员国以实现国际收支平衡为目标而调整其金融政策，IMF可以要求磋商；对于成员国而言，磋商是一种法定义务，但如果成员国以相关政策与国际收支平衡无关相抗辩，则IMF 无权要求磋商。又如，《协定》规定成员国之间应该相互合作，他国金融政策若对本国造成不利影响，可以要求磋商，也可以对该金融政策进行评价或提出建议，并采取有效的合作维持金融秩序的相对稳定；但是，成员国并没有接受他国建议的法定义务，如果选择不接受，则磋商不能进行。另外，磋商的范围和合作的范围不一致。从《协定》的规定来看，合作的范围更加广泛，不仅包括磋商的内容，还包括政策协调、联合行动、协同治理等《协定》之外的内容。对于《协定》之外的合作内容，成员国并没有法定的遵守义务，其实施完全取决于成员国间是否有共同的意愿和兴趣。

3.条约签订时未考虑的情势，可能影响条约的实施效果，进而影响条约的实践价值。例如，《协定》规定的合作义务，是全体成员国之间的合作、部分成员国之间的合作还是特定会员国之间的合作？因为在不同情形下，实施的内容和成员国承担的合作义务不同。又如，IMF或成员国在磋商时，判断某项金融政策是否符合特定国家的标准是什么？因为标准不同，可能决定着成员国是否违反条约义务以及如何执行条约规定。再如，《协定》规定的磋商义务与执行义务是否一致？就常理而言，磋商义务是法定的，但执行义务可能存在两种情况：一种是在条约的最大范围内严格按照磋商内容进行执行；另一种是在条约的一定范围内按照磋商内容进行执行。两种不同情形下的执行将会产生不同的实施效果，当然会产生不同的价值判断。

4.一般国际法上的执行障碍仍然会困扰国际金融硬法的实施，影响其价值的实现。大国或主要国家是否认真遵守国际法，将决定国际法实施的最终效果或者决定了国际法在何种范围内有价值。在当前的国际金融体系中，发达国家之间的合作和国际组织能否对发达国家进行有效监督，共同决定了国际金融秩序能否保持稳定。从《协定》实施情况来看，发达国家很少从IMF 筹款，IMF 所设立的磋商和监督义务对发达国家实际产生的拘束力非常有限；与此相反，中小国家由于急需资金，必须严格按照规定执行，故《协定》对中小国家的拘束力很强。因此，《协定》的实施效力存在缺陷，可能偏离了条约签订时的价值预期。

此外，在执行WTO 金融服务贸易规则或一般国际法原则时，也存在“大小不同”的现实窘境。争端解决机构或国际法庭作出的裁决，最终仍需回到当事方的自愿实施上。如果不实施，理论上可以采取报复等反制措施，但大国庞大的经济体量和丰富的制裁手段，都使中小国家无法达到实质有效的实施效果。

三、国际金融软法的实施分层及其价值嬗变

（一）国际金融软法的实施动因

与国际金融硬法不同，一般认为国际金融软法没有强制执行力,即不属于狭义上的法律。①参见漆彤：《国际金融软法的效力与发展趋势》，《环球法律评论》2012 年第2 期，第156页。国际金融软法的实施，主要依靠国家和行为体的自愿遵守，如果国家和行为体不实施国际软法，国际社会、媒体舆论或行业评估可能对其作负面评价。负面评价能够给国家或行为体带来一定的市场压力或道义负担，②See Daniel E. Ho., Compliance and International Soft Law: Why Do Countries Implement the Basle Accord? 5 Journal of International Economic Law 647-688 (2002).从而促使其纠正不实施行为。国际金融软法的实施途径主要有三种：其一是直接实施：其二是国际金融软法主要精神被国内法所转引、借鉴或吸收，从而间接实施；其三是国际金融软法转化为国际金融硬法，从而转化实施。

从一般国际法理论来看，国际金融软法之所以能够在国际货币与金融领域实施，主要存在以下实施动机：

1.契约精神。实施动机是一种主观的精神状态，代表着行为体在行为时所具有的主观认识。在执行国际金融软法时，成员方基于签订该约定的自愿行为所派生出的自由、平等、守信以及和平救济的善意，认为协商签约行为本身就是一种符合自身利益和自然规律的最佳秩序参与。在国际法上，崇尚自然法理论的学者认为人定法之上存在更为高级的自然规则，如果行为体的合意符合自然规则，应该实施。因而，遵守契约和尊重合意本身是自我权利的主动限制，代表了行为体自动将自身行为缩限于国际社会共同利益之中的良好意愿。

2.自利诱因。国家作为国际社会的主要参与者，其本身具有趋利倾向。在国际金融关系博弈中，为了维护自己的国家利益，国家会选择有利于实现或保护自身利益的政策和规则。政策定向学说、均势理论和其他现实主义国际法学说认为，是否遵守国际法关键在于国家实力和国家需求，这些理论认为国际法是一种可选择实施的规范，当实施的获利大于实施的成本、实施带来的收益或潜在收益有利于本国处理国际关系，就会选择实施，反之则不会。现实主义所宣称的这种收益可能是对实施国际法的奖励（rewards），也可能是对不实施国际法的惩罚，甚至是一种可预期的可逆奖励。③See Anu Bradford & Omri Ben-Shahar, Efficient Enforcement in International Law, 12 Chicago Journal of International Law 375-431 (2012).因此，这些理论认为对自身有利是国家实施国际金融软法的主要动机。

3.符合理性期待。国际金融市场存在大量金融风险，不同国家的市场参与者跨境进行投融资买卖时面临很多不确定性风险，包括规则冲突、选择性监管、制度不透明、法治不完善等非市场风险。这些风险因素不仅影响金融资源的正常流动和全球金融福利的整体增长，也影响国家和国际社会对金融风险的有效控制。如果国际金融软法能够为金融市场提供有效的治理手段和可能的预测方法，将会方便市场参与者搜寻有效信息和作出投资决策。软法内在的合理性和专业性可能与市场参与者对市场功能的期待理性相吻合，进而引导国家在制定或参与国际规则时关心市场反映出的共同理性需求。按照社会连带主义法学派的观点来看，这种“共同理性需求”来自于国际社会的相互连带关系，因此，符合国际社会的群体理性期待，具有相应的约束效果。

（二）国际金融软法的实施分层

对国际金融软法的实施没有统一的认识，一般把履行没有强制约束力、但能够调整国际金融关系规范的行为全部纳入国际金融软法实施的范畴。从形式上来看，国际金融软法的实施也是遵循一般国际法的实施特点，即直接实施、纳入和转化，但认真审视现有国际金融软法规则，会发现规则之间还是存在实施路径和实施效力上的差异。

1.G20峰会相关决定的实施——第一层次的实施

G20 峰会是国际社会对传统G7 治理机制存在缺陷的反思产物，是当下全球金融治理的核心机制。G20 峰会的决定代表着国际社会中最强大的20 个经济体的共同国家意志，因而，其承担的功能定位类似于“立法”。G20 峰会决定的执行是整个国际金融软法实施的核心和驱动源，在实施效力上处于第一层次。在国际实践中，对G20峰会决定的实施主要分为四种路径：

（1）G20 集团中的20 个国家自动执行。因为国家首脑在国内政治中具有重要影响力，20个国家会在国内尽最大可能落实峰会达成的共识。

（2）金融稳定理事会（Financial Stability Board，FSB）的协调和监督实施。FSB的设计功能就是协调和监督各国监管机构之间的合作，在当前的国际金融治理结构中，FSB 负责监督G20峰会决定的执行和落实，在软法实施中起到“上下转承”的作用。

（3）专业机构或组织的具体转化实施。根据峰会决定和FSB 的协调，专业机构制定具体的实施规则和方案，以供国际社会参考或适用。

（4）其他国家或国际组织的跟随实施。虽然有些国家和国际组织未能参与G20 峰会，但因为G20 国家在国际社会的强大影响力，可能代表着国际金融市场与全球金融治理的发展方向和未来趋势，未参会国家和国际组织也可能会跟随潮流，在国内或相关的领域进行相应的改变和调整。

2.FSB的实施——第二层次的实施

FSB 的前身是FSF，其承袭了FSF 的主要职能，即评估影响国际金融体系的脆弱性因素、辨别和监督解决这些问题的行动以及加强监管机构的合作和信息交流。①参见韩龙：《国际金融法》，法律出版社2007年版，第560-561页。在国际金融软法的实施中，FSB起到“上下转承”的协调和监督实施功能，属于第二层次的实施。FSB的实施主要分为四个方面：

（1）汇编国际金融标准。FSB根据峰会的倡议或远景，为解决监管标准混乱繁杂、难以执行的困难，负责汇编比较统一的全球金融监管标准手册。②See George Alexander Walker, International Banking Regulation: Law, Police and Practice 331 (Springer 2001).其制定了众多的实施标准和主要实施原则，为专业机构制定详细的监管细则提供了重要指引。

（2）发布专业性报告。FSB还针对影响国际金融体系脆弱性的风险因素发布了相关的专业报告，如《当前和近期有关稳健金融体系的工作报告》《解决金融系统顺周期性报告》等，为专业机构和市场参与者的实际履行提供了重要帮助。

（3）监督各国的实施情况。根据FSB 发布的《加强遵守国际准则框架》和《促进全球遵守国际合作和信息交换标准》，FSB的监督实施措施主要包括：要求成员国承诺执行国际金融标准；接受IMF或WB的FSAP评估；举行专题评估和国别评估；对不合作地区的区分识别和督促等。

（4）区域协调。FSB根据《金融稳定理事会宪章》③Charter of the Financial Stability Board.设置了六个区域协调小组，分别为美洲组、亚洲组、独联体组、欧洲组、中东及北非组和撒哈拉以南非洲组。④See FSB, FSB RCG for the MENA Discusses SME Financing, the Use of SupTech and RegTech, and Implementation of the Net Stable Funding Ratio, https://www.fsb.org/wp-content/uploads/R051118-2.pdf, visited on 14 May 2020.FSB通过区域协调小组将成员国与非成员国联系起来，实际上将FSB的规则扩散到非成员区域内。每个区域协调小组一般每年举行两次会议，就影响金融体系的脆弱性和促进金融稳定的措施进行协商。从实施效果上来看，通过六个协商小组将成员与其他的70多个地区联系起来，有助于金融监管政策的全球实施。

3.专业机构或组织的实施——第三层次的实施

专业机构或组织，如BCBS、IOSCO、IAIS 等，主要制定具体的金融监管与金融合作细则，是国际金融软法的主要创造者，也是G20 峰会决定和FSB 规定的主要执行者。在整个全球金融治理结构中，专业机构的执行对全球金融治理的效果具有举足轻重的作用。这里将专业机构的实施划分为第三层次软法实施，主要为了区分软法来源的实施顺序，无意界定不同实施主体在全球金融治理中的身份关系。BCBS、IOSCO、IAIS等专业机构制定了大量的国际金融标准以及相关领域的国际法规则，并设置专门的研究组、委员会，通过集体讨论、会议协商等方式鼓励、督促、协调和监督各国的具体实施。当然，BCBS、IOSCO、IAIS 等组织或机构在具体的实施方式或实施内容方面并不相同，甚至差别很大，在国际金融治理中的影响力也不尽相同，但这并不妨碍它们共同组成国际金融软法第三层次实施的客观属性。

4.国内法上的实施——第四层次的实施

各国对国际金融软法的实施在国际法意义上是最后一级实施，关涉具体金融交易中的权利义务关系。从商事交易规则的确定性而言，以上三层次实施都是间接实施，唯有国内法上的实施是直接实施，也就是说以上三层次的实施最终都会转化为确定的国内法规范，并对商事个体产生法律拘束力。国际金融软法在国内法上的实施主要通过直接适用、纳入和转化而具体执行，不同国家会有不同的执行实践。从法律属性来看，国内法的实施主要属于国内法，部分具有涉外因素，可能产生一定的国际法效力。

（三）国际金融软法实施中价值的嬗变

与国际金融硬法相比，国际金融软法的实施没有固定程序，对实施效果的评估也存在诸多相异看法，这些因素使得原本多元化的软法价值变得更加凌乱。行为体在实施国际金融软法时，对实施动机、实施方式、实施效果、实施标准等存在不同理解，导致实际执行中的国际金融软法与制定时的规范存在价值上的变化。

1.实施过程中限缩了软法的价值

部分国际金融软法基于国际政治的角力而形成，具有高度的概括性、策略性和倡议性，内容上伸缩空间较大，可包含议题较多。诸如联大的决定、G20 峰会的宣言、原则或共识等软法规范，用词模糊、适用的途径不清晰，因而，实施比较困难。在国际金融实践中，该类软法的实施可能存在以下操作方法：其一，实施主体如果是FSB、BCBS 或IOSCO 等专业机构，会根据软法规定，将内容缩小、限制在某个或某几个特定领域，进而在该领域制定详细的实施细则；其二，实施主体如果是国家或国内法主体，其可能根据本国或本机构的实际情况，选择实施部分有利于本国金融情势的内容，或者对软法做最小化解释，采取比较保守的实施策略。无论哪种实施方式，其实质都是软法内容的限缩。当然，对于这种限缩是否正当或是否属于宏观性金融软法的必要实施手段，则是另外的论题。

2.实施过程中扩张了软法的价值

国际金融软法的实施也可能出现价值的扩张，即在实施过程中产生制定规范时未考虑或者未明确标注的内容。从法的实施效果而言，就是在实施过程中外溢出新的价值问题。例如，G20 主要关注全球经济稳定和国际金融监管议题，①See Edwin M. Truman, The G20 and International Financial Institution Governance,WP (10-13) Peterson Institute for International Economics 3，September 2010.但在实施中，出现对G20 决定代表性不足的质疑，后来扩大到金融民主与金融效率的争执，并上升到金融“民主赤字”的政治话语权斗争。又如，在落实G20 峰会议题时，出现社会参与价值问题，认为国际金融治理与普通民众的生活息息相关，大众有权参与，因此，G20 峰会机制在议题设置时增加了社会参与程序，提供两种渠道供大众选择。再如，IOSCO 的技术委员会的会议内容一般不公开，但在实施过程中出现了对技术标准制定过程是否透明的质疑，因此，2010 年之后，IOSCO 采取一系列改革措施，开始提高技术标准制定的透明度。

3.实施过程中扭曲了软法的价值

国际金融软法的部分实施可能会产生扭曲软法价值的异化变更。全球金融治理的目标是努力建构一个公正、公平的国际金融体系，维持经济的平稳发展，加强金融监管的国际合作，防止国际金融危机的发生。但是，在具体实施中，因政治因素的影响，部分行为体的实施可能偏离全球金融治理的总体目标。例如，FSB在编制金融标准时，存在不客观的选择习惯和倾向，可能未将那些对国际金融体系有重要影响的规则纳入监管标准，进而影响金融体系的安全和稳定。又如，BCBS、IOSCO 等机构在制定监管标准时，容易受大国的影响甚至被操纵，偏重于关注发达工业国家的金融实践，对发展中国家的经济和金融结构考虑不多，所以，第二层次或第三层次实施行为本身具有先天的缺陷，偏向性的监管实施无法有效防止金融风险的跨境转移。再如，由于国际金融软法没有强制执行力，国家可以选择是否实施以及在多大程度和范围内实施，如果部分国家选择不实施或较小范围的实施，就会形成监管套利和监管冲突，进而形成监管漏洞，影响金融体系的稳定性。

四、对未来国际社会实施全球金融治理规则的若干思考

国际金融法的体系已经初步形成，但无论是条约、习惯法或一般法律原则等硬法规则，还是宣言、监管标准等软法规范，都在不断扩张，进而引起国际金融体系在规模上的持续扩大。但是，治理规则数量上的增加和所涉领域的扩张，并不意味着国际金融治理趋向于更加有效和公正，也不能说明国际金融法体系已经形成自动闭合循环的执行结构。相反，在国际金融实践中，规则制定主体较乱，规则之间缺乏内在联系和协调，条块结合性不强，国际金融法体系呈现出严重的“碎片化”倾向，导致国际金融规则的实施出现价值变更和较多执行冲突。从宏观视角来看，造成国际金融规则实施障碍的原因主要有以下几项：其一，国际金融治理规则的制定不客观，制定程序不民主、不透明，未能真实反映国际社会的现状和国际金融治理的规律性；其二，国际金融治理规则本身存在缺陷，包括内容不科学、规则过于原则化、条文欠缺操作性等；其三，制定主体之间缺乏沟通与协调，规则相互重叠或冲突，立、改、废工作滞后，导致实施成本过高，影响实施的积极性。因此，未来国际社会在全球金融治理规则的实施中，应该启动相应的变革。

（一）实施观念要更新，要改变“重立法，轻实施”的思维

思想是行为的向导，要改变行为，首先要改变思想。现有国际金融治理秩序主要是在第二次世界大战后逐渐建立的，鉴于历史原因，“二战”后的国际社会和国际法处于高速成长阶段，百废待兴的现实急需大量国际规则以支持国际社会的蓬勃发展。因而，搭建框架、制定规则是过去一段时间内国际社会的主要任务。但是，半个多世纪后的今天，国际社会的情势已经发生很大变化，过去那种“重立法、轻实施”的思维也应该作出改变。

1.国际法的价值取向出现新变化

传统国际法围绕国家而创设，国际规则的主要价值在于维护国家之间的利益平衡。国际法的制定体现国家利益或民族利益之间的斗争，具有浓厚的强权政治色彩。但当下随着经济全球化的蔓延，国际法对个人的关注逐渐提升，国际社会试图在规则的制定中保护更多的个人权益，并尝试在实现个人价值的基础上，构建基于行为规则而非意识形态的治理结构和治理体系。因而，国际规则应该重视规范的可操作性和执行性。

2.国际经济立法模式发生新变化

经济、物质、文化甚至价值观的全球化，要求更加多元的全球治理规则。过去那种完全依靠主权国家的单一立法模式，已经难以应对日趋复杂的全球经济问题。国际经济的全球治理需要多元的治理主体、多元的治理方法和多元的立法模式，因而，客观现实迫使主权国家不得不将原来专属于国家的立法权，让渡一部分给国际组织或非政府组织，并或明或暗地承认这些非国家行为体制定的“国际软法”的效力。国际软法和国际硬法的共存和相互促进，①参见余锋：《软法与硬法的冲突和对抗：重塑国际贸易体制的新路径选择》，《当代亚太》2011年第4期，第33-45页。事实上改变了国际经济法的立法方式和实施方式，立法方式从倾向于赋权立法转变为倾向救济管理立法，而实施方式从强制执行正在向遵守管理执行转化。②参见潘德勇：《未来国际法的实施:从强制执行到遵守管理》，《行政与法》2012 年第4期，第115-119页。

（二）要建立国际金融规则的实施评估机制

国际社会“重立法、轻实施”，没有相应的实施评估机制，无法客观衡量国际金融规则的有效性。因而，出现规则未能发挥作用、缺乏操作性、缺乏协调配合机制、法律实效不明显、法律效益较低等实施问题。但在当下的全球治理时代，强调从民主和权利本位出发创设金融治理规则，对金融治理规则和金融治理效果提出了较高要求。因此，国际金融法领域应该创设国际金融规则的实施评估制度，通过对国际金融规则体系和国际金融规则实施的客观评估，“摸清行动中的法律法规的整体情况”，①参见冯玉军：《中国法律规范体系与立法效果评估》，《中国社会科学》2017 年第12期，第139页。围绕评估标准构建实施评估机制。

1.确立实施评估标准

创设国际金融规则的实施评估机制，首先要确立国际金融规则的实施评估标准。法律实施的评估标准主要分为两大类：定性标准和定量标准。定性标准主要是从法律实施的社会效应和社会影响来设立，往往聚焦于法律的公平性、正当性、民主性和社会性；而定量标准是从实证的角度来比较法律制定目标与法律执行结果之间的关联性，常用的比较公式是效率、效能和效益。国内法上法律实施的定性评估标准比较容易确立，但因标准伸缩空间很大，较难适用。例如，河北省司法厅在调查影响法律实施效果的因素时，使用了五个标准：立法问题（立法的权威性不够）、社会习惯问题（教育、传统以及社会习惯使人对法律不够尊重）、执法问题（执法不严）、人的问题（一些领导干部不守法）、宣传问题（法律宣传不及时，法律普及度低）；②参见河北省司法厅：《调查征集，您觉得影响法律执行效果的因素是什么？》，http://www.hebsft.gov.cn/System/2017/08/31/011659432.shtml，2018年10月10日访问。又如，学者在确立国内立法评估标准时使用立法完备性、科学性、民主性和受监督性四大指标。③参见冯玉军：《中国法律规范体系与立法效果评估》，《中国社会科学》2017 年第12期，第140页。上述标准属于定性标准，在实践操作中具有较大随意性，其准确性和客观性不高。如果适用定量标准，评估的严谨性、科学性、准确性和客观性指数会上升，但存在的问题是法律实施的效果、效益和效能可能很难量化。即使可以量化，量化的成本也很高。因此，在国际金融规则的实施评估机制中，要将定性和定量结合起来，对于货币政策、金融监管合作、贸易金融等宏观部分，可以确立定性标准，如民主性、科学性、执行环境、政治影响等；对于银行支付风险防范、证券的发行监管、保险的理赔等微观部分，可以设计定量标准。

2.确立实施评估方法

在国际金融规则的实施评估中，评估方法的选择也很重要。一般来说，不同的评估标准类型会使用不同的评估方法。定性标准主要采用社会科学研究中的评估方法，如文本分析法、立意调查法、随机抽样法、实地访问法、数据分析法、国别比较法等，而定量标准主要采用博弈论协调模型④See Valerio Novembre, The Bargaining Process as a Variable to Explain Implementation Choices of International Soft-Law Agreements: The Basel Case Study, 10 Journal of Banking Regulation 128-152 (2009).、假设检验法、回归分析法、干预分析法等。①参见张晓斌：《法律实施效果的定量评价方法》，《法商研究》2006年第2期，第154页。最近，还有学者倡议使用神经网络建模技术，采用多层感知人工神经网络来评估软法实施的效果。②See Michael D’Rosario & John Zeleznikow, Compliance with International Soft Law: Is the Adoption of Soft Law Predictable? 9 International Journal of Strategic Decision Sciences 1-15 (2018).在国际金融规则实施评估中，要根据评估对象的特点和主要的实施问题选择相应的评估方法。譬如，对《巴塞尔协议III》的实施评估，针对其对资本充足率的规定，可以采用定量分析中的假设检验法，具体评估《巴塞尔协议III》关于资本充足率的规定是否科学，进而反思其制定时的意图和动机。再如，针对《巴塞尔协议III》规定的监管内容和成员的合规义务，可以采取定性分析和定量分析相结合的方法，通过调查法和文本分析法评估该规定对成员合规能力的影响，通过效益和效率的计算，分析成员的合规成本和遵约收益，进而判断该规定是否适当。

3.确立实施评估主体

任何机制的评估中，评估主体是最重要的。评估主体的经验、知识和价值观直接影响评估结果。国际金融治理规则具有很强的专业性，涉及成员国的核心国家利益，如果制定或实施不当，可能诱发金融风险，给国家和公民造成经济损失。因此，在国际金融规则的实施评估中，要高度重视评估主体的筛选。

（1）评估主体要多元化。国际金融规则涉及面广，需要多方位、多角度、全过程进行评估，才能保证评估的客观性。在实施评估时，不仅规则的起草者、制定者，如IMF、FBS、BCBS、IOSCO 等机构要参与评估，还需要成员国、相关的国际组织和非政府组织，市场交易中的个人和公司，甚至在该领域有建树的专家学者也要参与。

（2）有效区分评估主体的客观立场。不同主体对评估对象所持的立场和价值观不同，要根据其客观背景综合分析评估结果，防止少数主体的意志影响评估趋势。譬如，《巴塞尔协议III》公布后，瑞士、英国认为标准太低，而新西兰决定不执行其中的某些规定，因此，如果对《巴塞尔协议III》进行实施评估，这三个国家的判断基础各不相同。

（3）要正确识别国家利益。对国际金融规制中国家利益的衡量，不能简单地将某个或某些国家对外政策的目标是否实现作为判断其是否有效的标准，不同国家在不同发展阶段的国家利益会发生变化。“国家利益实现的满足度不是一个绝对量的概念，而是一个比例的概念，所以判断国家利益实现的标准也不是绝对量，而是比例”，“确定国家利益的限度，除了比较政策目标和利益实现之间的差之外，判断国家利益实现的满足度还需比较成本和效应；不计成本地实现国家利益只是表面上满足国家的需要，而实际上可能损害国家利益”。①阎学通：《国际政治与中国》，北京大学出版社2005年版，第42-43页。

（三）要建立国际金融规则的法律位阶

法律位阶是国内法上的概念，是指同一法域中不同法律渊源之间的等级关系。国内法上设置法律位阶的主要目的是为了解决法律效力的冲突问题。国际法理论中对国际法位阶关注较少，主要原因在于国际社会是一个平权社会，无法区分国际法律之间的效力等级。然而，国际强行法、国际犯罪、对一切的义务等新型国际法规范的出现，客观上已经产生了国际法分层。1969 年《维也纳条约法公约》第53 条规定，其他国际法规范一般不能和国际强行法相冲突，而国际犯罪和对一切的义务的效力也高于一般条约义务。

另外，随着国际法规范日趋增多，国际法不仅呈现出严重的“碎片化”趋势，而且在实施中也面临大量执行冲突，包括规则冲突、管辖冲突、监管冲突、效果冲突、目标冲突、方法冲突等。因而，国际法领域应该借鉴国内立法经验，建立国际法的效力位阶制度。鉴于国际公法领域存在较多政治考量，可能很难达成国际法位阶的共识，国际社会可以首先在以技术性规范为主的国际金融法领域，尝试构建国际金融规则的效力位阶制度，为国际法的法律位阶理论积累经验。

1.国际强行法效力优于国际金融硬法

与一般国际法理论相同，国际金融硬法主要包括多边条约、双边条约、习惯国际法和一般国际法原则。因而，根据《维也纳条约法公约》第53 条和第64 条的规定，国际金融硬法不得“损抑”国际强行法的效力。当国际金融硬法与国际强行法冲突时，国际金融硬法无效。

2.国际金融硬法效力优于国际金融软法

尽管对于金融硬法与软法的区分以及金融软法是否“法”存在争论，但从法律强制力方面来看，国际金融硬法具有强制执行的效力来源，而国际金融软法则缺乏强制执行的“共同意志”。理论上，当国际金融硬法与国际金融软法出现执行冲突时，国际金融硬法的效力应该高于国际金融软法。但在国际实践中，根据佛朗西斯·施耐德讲述的欧盟经验，“硬法与软法的区分并不总是有用”，“具体的规范会随着责任性、明确性与授权性三个维度变化”，②参见[英] 佛朗西斯·施耐德：《软法与治理——欧盟组织机构和工作流程的经验》，徐维译，载罗豪才主编：《软法的理论与实践》，北京大学出版社2010年版，第408-409页。所以，从法律治理的社会效果而言，对国际金融硬法和国际金融软法的效力等级划分并不是很清晰。当然，基于法律执行的明确性和可执行性要求，当硬法与软法规范出现冲突时，应该尊重硬法的共同意志性。

3.全球性多边国际金融软法效力优于区域性国际金融软法

由于目前的国际金融法主要由国际金融软法构成，因此有必要划分国际金融软法之间的效力等级。一般而言，全球性多边国际金融软法效力优于区域性国际金融软法，区域性国际金融软法效力优于双边国际金融软法，双边国际金融软法效力高于国内软法。因为“软法的作用取决于政治和法律制度”。①参见[英] 佛朗西斯·施耐德：《软法与治理——欧盟组织机构和工作流程的经验》，徐维译，载罗豪才主编：《软法的理论与实践》，北京大学出版社2010年版，第410页。按照国际软法的形成规律，自动执行的国家越多，越能体现出该规则的合理性，在某种程度上也就越能体现出该规则的国际法价值。归根结底，国际金融软法的实施，还是体现出参与国的默示同意，深受各国“软实力”的影响，②参见王海峰：《论国际软法与国家“软实力”》，《政治与法律》2007 年第4 期，第101-105页。因而，接受国家越多，越能体现出该规则的正当性。③对于正当性的理解，徐崇利教授认为：“在跨国法律体系中，认定国家共同制定的国际硬法位居中心地位至少源于以下两方面的依据: 一是为了维持国家间合作的稳定性，有时需要具有强制效力的国际硬法介入，此乃建立国际社会秩序所必需; 二是较之各种非国家行为体制定的国际软法，国家共同制定的硬法具有更大的正当性”。参见徐崇利：《全球治理与跨国法律体系：硬法与软法的“中心—外围”之构造》，《国外理论动态》2013年第8期，第22页。

4.国际金融软法与国内金融法之间的效力关系

如何判断国际金融软法与国内金融法之间的效力关系？这个问题可能比较复杂。首先，从一般国际法理论来看，该问题不仅涉及国际法与国内法关系问题，还涉及国际软法是不是“法”的问题。其次，从国内法角度来看，由于国内法可以分为国内硬法和国内软法，进而涉及国际软法与国内硬法、国际软法与国内软法之间的效力关系问题。如果我们认为国际软法是“法”，具有可执行性，则可以适用一般国际法理论中调整国际法与国内法关系的规则，根据“一元论”或“二元论”进行解释。据此，国际软法与国内硬法的效力关系可能是不确定的，但无论哪种选择，国际软法的效力应该高于国内软法。

五、结语

对于全球金融治理规则的实施，国际经济法理论关注较少。在国际金融贸易实践中，通常使用国际公法中的“履行”或“遵守”来替代。但是，由于国际法缺乏强制执行力，“履行”或“遵守”本身面临很多来自主权国家的挑战。而作为兼有私法内容的国际金融规则，更加强调市场参与者之间的主动执行和契约自治，因而，基于国际公法语境下的履行或遵守等实施便面临着履约过程中的价值变更。其中，硬法性金融规则由于执行机理的公法化和条约本身的原则性，使得国家在执行条约时，可能出现选择性实施或者不完全实施，进而影响条约的实施效果。而软法性金融规则无论源于契约、自利或理性的实施动机，在金融实践中都可以界分为不同的实施层次，但由于软法的实施没有固定程序，对实施效果的评估也存在诸多相异看法，这些因素使得原本多元化的软法价值变得更加凌乱，实施本身可能已经缩限、扩张甚至扭曲了软法制定时的价值选择。

无论如何，全球金融治理规则目前仍处于以主权国家为基础构建的国际关系中，大国或主要国家是否认真遵守国际金融规则，将决定国际金融法实施的最终效果或者国际金融法在何种范围内有价值。而在当前的全球金融治理体系中，发达国家之间的合作和国际组织能否对发达国家进行有效监督，决定了国际金融秩序能否保持稳定。因此，未来全球金融治理规则的实施，要有相应的变革，要努力构建全球金融治理规则的法律位阶和实施评估机制，形成与公法的“遵守”相区别的带有主动履行的实施理念。

总之，全球金融治理本质上是一种国际金融合作，无论是国家中心主义、世界主义，还是世界政府治理论、全球公民治理论，都无法回避各国金融系统的相互依赖性。相互依赖必定产生共同利益，从而需要国际合作。但促进国际合作并不容易，因为“现代国家政治和国际政治日益复杂”，“无论是否喜欢，实际上都不能完全置身于某种政治体系之外”，①参见[美]罗伯特·A.达尔：《现代政治分析》，王沪宁、陈峰译，上海译文出版社1987年版，第5、9页。不同政治话语中的国家利益不同，需要在耗费时日的讨价还价中寻找共同利益的维护方式，②See Valerio Novembre, The Bargaining Process as a Variable to Explain Implementation Choices of International Soft-Law Agreements: The Basel Case Study, 10 Journal of Banking Regulation 128-129 (2009).进而形成国际硬法、国际软法等全球金融治理规则。然而，仅有国际金融规则明显是不够的，还需要国际社会对国际金融规则认真执行和良好遵守。现实的问题是，国家间的各种冲突总是在减损国际金融规则的实施效力，一方面“许多发端于国内的冲突外溢到了国际社会……列强和大国……为了自身的战略利益，它们可以利用别国的国内冲突使局部地区的局势变得更加动荡不安”。③参见[澳]约翰·W.伯顿：《全球冲突：国际危机的国内根源》，马学印、谭朝洁译，中国人民公安大学出版社1991年版，第72页。尤其是美国等发达国家，在寻求自己的国家利益时，总试图把这些利益置于其他国家的价值和目标之上。另一方面，国际金融规则在可执行性、实施标准、实施效果评估等客观方面确实有待进一步完善。所以，我们强调要从全球金融治理的困境出发，从国际政治和国际法律的混合视角，倡议构建全球金融稳定与利益共享的新型全球金融规则实施模式。