在安全竞争背景中回归权力导向的国际贸易秩序——美国贸易政策转向对国际贸易规则的影响

孙 昭

自2008 年金融危机以来，尤其是美国总统特朗普就职以来，全球贸易治理体系发生了一系列令人惊讶和费解的逆全球化演变。世界贸易组织（WTO）成立以后发起的首轮谈判多哈回合以失败告终，①WTO, Nairobi Ministerial Declaration, Adopted on 19 December 2015, WT/MIN(15)/DEC. 该部长级会议声明未能就重申多哈回合谈判授权达成一致意见。美国阻挠WTO 上诉机构新成员遴选程序以瘫痪争端解决机制，②WTO Dispute Settlement Body, Minutes of the Meeting on 27 March 2018, WT/DSB/M/410, pp.11-19. WTO General Council, Minutes of Meeting Held in the Centre William Rappard on 9-10 December 2019, WT/GC/M/181, 24 February 2020, paras.5.100-5.124.退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），③See White House, Presidential Memorandum Regarding Withdrawal of the United States from the Trans-Pacific Partnership Negotiations and Agreement, 23 January 2017.利用其国内“232 调查”发起单边措施霸凌贸易伙伴，①See United States Department of Commerce, The Effect of Imports of Steel on the National Security, an Investigation Conducted under Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962, as Amended, 11 January 2018; The Effect of Imports of Aluminum on the National Security, an Investigation Conducted under Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962, as Amended, 17 January 2018.并利用“301 调查”针对中国发起冷战色彩极为浓厚的贸易战。②See Office of the United States Trade Representative, President Trump Announces Strong Actions to Address China’s Unfair Trade, 22 March 2018, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/march/president-trump-announces-strong,visited on 17 April 2020.这一背景意味着国际贸易法领域处于数十年罕见的、不明朗的变化时期，尽管包括中国在内的多数国家希望世界经济体系变得更加市场化、更加法治化、更加促进全球价值链的完善，但美国近期主导的国际贸易规则和实践趋向更加主权优先、更加去法治化、更加双边化或区域化的模式，表现出权力导向特征。美国的政策转型以及对国际贸易治理体系的冲击已经很难用传统的自由主义理论进行解释，且考虑到转型时间长达十余年，似乎也很难归咎于某个或某几个领导人的不理性决策，而是需要对国际贸易治理体系的起源以及美国贸易政策转型的过程进行全面梳理，从安全竞争背景和现实主义视角反思国际贸易秩序。

一、国际贸易法传统分析中被忽视的国家安全

（一）被扭曲的记忆：安全竞争作为多边贸易体系的基础考虑

长期以来，国际经济法学界将国际贸易的繁荣和各国在国际经济关系方面的相互依存，归功于“二战”以后布雷顿森林体系的成功，尤其是1947 年临时实施的《关税与贸易总协定》（GATT）和1995年建立的世贸组织对关税减让和促进贸易自由化起到关键作用。③See John H. Jackson, W. J. Davey & A. O. Sykes Jr.，St. Paul, Legal Problems of International Economic Relations: Cases, Materials and Text on the National and International Regulation of Transnational Economic Relations 1-2 (West Group 2002).尽管国际贸易体系早期存在着缺乏组织结构、缺乏有效的争端解决机制等“先天缺陷”（birth defect），但经过各国贸易规则精英的努力和后续谈判，逐步成为最成功的国际贸易治理机制，堪称一个从“权力导向型”转变为“规则导向型”治理模式的典范。④See John H. Jackson, The Jurisprudence of GATT and the WTO: Insights on Treaty Law and Economic Relations (Higher Education Press 2002); Ernst-Ulrich Petersmann, How to Promote the International Rule of Law-Contributions by the World Trade Organization Appellate Review System, 1 Journal ofInternational Economic Law 25-48(1998). Kevin C. Kennedy, The GATT-WTO System at Fifty, 2 Wisconsin International Law Journal 421-528 (1997-1998). See also Peter Sutherland, Interviewed by Craig Van Grasstek on 18 January 2013, The History and Future of the World Trade Organization(The World Trade Organization 2013).基于如此解读的历史，进一步发展了“贸易保证和平”的理论，①See Craig Van Grasstek, The History and Future of the World Trade Organization 39-80（The World Trade Organization 2013）.甚至提出了“产生和平”的推导公式：“贸易+机制+民主+人权=和平”。②See World Trade Organization, The Future of the WTO: Addressing Institutional Challenges in the New Millennium, 17 January 2005, in Connection with the WTO’s Tenth Anniversary, p.15. John H. Jackson, Reflections on the Trade & Peace Relationship,37 Studies in Transnational Legal Policy 23-32 (2005). Colin B. Picker, Trade and Security: Empiricism, Change, Emotion & Relevancy, 37 Studies in Transnational Legal Policy 192 (2005).但此类过于乐观的结论可能是对历史的误读，今天重新检视多边贸易体制的起源——GATT的谈判史，无论是从美国和英国的缔约方视角，还是从当时国际结构中作为战略对手的苏联视角，均不难发现该协定的谈判启动和最终缔结，不仅有通过互惠贸易实现经济发展的需要，也与大国之间的地缘政治考虑和对国家安全的需求（安全竞争）密切相关。

第二次世界大战期间，美国总统罗斯福和英国首相丘吉尔于1941年8月14日联合发表《大西洋宪章》，就打败纳粹德国之后的世界达成了意向性安排（此时美国甚至还未加入战争），其中既包含了维护领土完整和国家安全的诉求，也包括促进经济繁荣和发展国际经济合作的主张。此后启动的双边谈判，美英之间交织着经济理念、利益诉求和地缘政治冲突。美国务卿科德尔·赫尔（Cordell Hull）秉持自由贸易理念，但同时希望利用英国在“二战”期间迫切需求美国援助的困难境地，在战后消除“英联邦优惠体系”（imperial preference）。③See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis & Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT 13, 17, 90（Cambridge University Press 2008）.此时的英国迫切需要美国援助，但担任英财政部首席代表的正是主张国家干预经济的凯恩斯，他在经济理念上不完全认同自由贸易，认为美国的主张不过是老掉牙的“19世纪自由放任主义”。④See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis & Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT 15（Cambridge University Press 2008）.政治上，英国的内阁陷入分裂，除了财政部，印度事务大臣利奥波德·埃默里（Leopold Amery）及部分保守党成员也坚决反对削弱自治领与英国之间的联系。⑤See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis & Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT 19（Cambridge University Press 2008）.美英之间的矛盾非常尖锐，以至于罗斯福和丘吉尔的介入也无法解决，最后美国让步，于1942年2月形成了带有妥协性质的《双边援助协定》（又称《租借主体协定》）第7条，拟通过双边制定开放型、供所有立场相近国家加入的贸易协定，目标是消除国际商务领域所有形式的歧视性措施、减少关税和其他贸易壁垒，但该协定未将英联邦优惠体系作为双边援助的前提条件。⑥See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis & Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT 21（Cambridge University Press 2008）.此后，美英双方虽然偶有龃龉，但总体平稳地推进谈判，就关税、数量限制、投资、就业、卡特尔和国营贸易等事项形成很多重要共识，认为应当尽一切政治可能削减贸易壁垒。在酝酿和讨论过程中，英国决意放弃双边缔约模式，而是推动形成一套多边贸易减让机制（当时被称为“商业联盟”），其最主要的顾虑是担心自治领会被美国超级大市场所吸引，从而以与美国达成双边贸易安排的方式，牺牲英联邦优惠体系。①See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis & Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT 35（Cambridge University Press 2008）.

1945年12月，美国务院发布了《关于扩大世界贸易和就业的建议》，建议设立“国际贸易组织（ITO）”，建设一个开放和自由的国际经贸体系。②See United States Department of State, Proposals for Expansion of World Trade and Employment, Publication 2411, Commercial Policy Series 79 (1945).美国和英国决定扩大磋商范围，邀请了包括苏联和中国在内的15 个国家（苏联未接受邀请），随后又加入3 个国家，最后连同美国共18 个国家讨论贸易协定建议稿。③See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis & Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT 19（Cambridge University Press 2008）.但美英在英联邦优惠体系这个棘手的老问题上依然矛盾重重，美国不仅用市场准入作为谈判对价，甚至将“二战”后的贷款援助与该议题挂钩，英国则感到非常愤怒，将此举视为“勒索”，而且将英联邦优惠体系视为英国作为世界强权的关键因素，宁可谈判破裂，也不能松动立场。④See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis & Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT 67（Cambridge University Press 2008）.1947 年的最后关头，美国总统杜鲁门和国务院决定让步，唯一的原因是苏联在战后脱颖而出，美国担心欧洲国家衰弱的经济现状使其落入苏联之手，试图在西方盟国之间建立起一个安全体系，通过国际组织以和平方式解决争议，并提出“杜鲁门原则”遏制苏联，其核心组成部分是帮助欧洲重建的“马歇尔计划”。⑤See Roy Santana, 70th Anniversary of the GATT, 2 Law and Development 128(2017).此时，美国援助英国（包括其他西欧国家）以对抗苏联的国家安全需求，压倒了取代和接管英联邦贸易体系的需求。⑥See Douglas A. Irwin, Petros C. Mavroidis & Alan O. Sykes, The Genesis of the GATT 91-93（Cambridge University Press 2008）.在冷战背景下，美国务院认为国际贸易组织和贸易自由化是美国未来国家安全的关键组成部分。⑦See Francine McKenzie, GATT and the Cold War: Accession Debates, Institutional Development, and the Western Alliance 1947-1959, 10 Journal of Cold War Study 78,107 (2008).尽管最终由于美国国会认为美国政府缺乏缔结《哈瓦那宪章》的授权，国际贸易组织失败了，但美国政府可以依据《1930 年关税法案》的授权，将GATT 作为行政协定予以“临时”实施。①See GATT, Protocol of Provisional Application of the General Agreement on Tariffs and Trade, 30 October 1947. See John H. Jackson, World Trade and The Law of GATT 37 (Bobbs-Merrill Company, Inc. 1969).从苏联的视角看，GATT 和战后经济秩序也是混和着经济理念和安全竞争的考量。苏联拒绝加入GATT 的谈判，一方面是出于计划经济和国营贸易的理念，②See R. Kenneth, Geneva & the I.T.O., 3 International Journal 242-249 (1947).另一方面也是考虑到“马歇尔计划”背景下与西方国家可能出现的冷战，苏联决定于1949 年1 月组建单独的贸易体系，即“经济互助理事会”（Comecon）作为应对。③See Cristian Bente, The Marshall Plan and the Beginnings of Comecon, 9 Society and Politics (2015).

从上述谈判历史来看，GATT 的源起和最终缔结不仅有着通过自由贸易发展经济的考虑，同时散发着浓烈的地缘政治和安全竞争气息。启动时，美国意识到“二战”重创了欧洲列强，给予其罕见机遇，能够凭借自身的超强实力形成一个以美国超级大市场为中心的国际贸易体系，取代英联邦优惠体系。同样，当美英之间的矛盾不可调和、谈判濒临破灭的时候，苏联作为另外一支改变国际结构的力量的出现，对美英的国家安全造成巨大压力，立即促使美英和解，达成谈判结果。

（二）自由主义的过度自信：同盟体系下的安全竞争缺失

GATT 临时实施以后，经过七轮后续谈判（不包括乌拉圭回合），西方国家普遍大幅降低了关税水平，就技术和动植物卫生检疫措施、贸易救济、争端解决等制定了一系列新的国际规则，GATT 实质上变成了一个国际组织。④See Mitsuo Matsushita, Thomas J. Schoenbaum, & Petros C. Mavroidis, The World Trade Organization: Law, Practice, and Policy 2-3 (Oxford University Press 2003).这些规则和制度演变是在冷战两极格局背景下作出的，是西方盟国阵营的一种内部治理结构变化，同时这些经贸治理体系的理论基础是美国所主导的自由主义理论。尽管自由主义理论可以进一步细分成不同派别，但多数自由主义者认为，国家是其社会不同利益群体的代言人，国家冲突的根本原因不是权力的角逐，而是利益之间的矛盾；解决此类利益冲突的最好办法是促进国家间的合作，对冲突的部分利益予以尊重，或辨明共同利益，分类处理，进一步促进共同利益的融合。⑤See Anne-Marie Slaughter, Liberal International Relations Theory and International Economic Law, 10 American University Journal of International Law and Policy 727-731 (1995).此后的研究者大多关注自由主义理论对国际经贸秩序的影响，反而逐渐忽视了制度创设和演变的根源性因素：冷战背景及相应的西方盟国内部的国际治理模式。

1986 年，GATT 最后一轮谈判（乌拉圭回合谈判）启动时，美国的谈判目标带有明确的自由主义特征：“我们的国际经济政策的基本信念是，经济自由不属于那些所选择的少数人，而是所有人的普遍权利。”①See White House, National Security of the United States, January 1987, p.12.与此同时，20 世纪80 年代末至90年代初美国凭借其空前强大的军事、政治和经济实力，在冷战结束后国际秩序构建中获得了国际主导地位，也体会到极大的国家安全感，认为国际秩序进入了一个可以推广自由国际秩序的新时代，②See White House, National Security of the United States, January 1991. The Report Started with the sentence that“[t]he bitter struggle that divided the world for over two generations has come to an end.”并将正在进行的GATT 乌拉圭回合谈判视为建立国际新秩序之意愿和能力的体现。③See White House, National Security of the United States, January 1991.此后，美国家安全战略全面拥抱自由主义，克林顿政府于1994 年将国家安全战略报告改名为《国家参与和扩展安全战略》，其政策核心是在保持美国军事力量领先和经济繁荣的同时，主动参与国际事务，推进全球的民主化进程。④See White House, National Security Strategy of Engagement and Enlargement,January 1994.在此背景下，乌拉圭回合谈判取得空前成功，成立了世界贸易组织，各国进一步促进服务贸易开放和知识产权保护，大幅提升贸易争端解决的法治化水平，促进自由贸易和民主。⑤See John O. McGinnis & Mark Movsesian, The World Trade Constitution, 114 Harvard Law Review 515-605 (2001).在此阶段，美国总体延续了自由主义政策，与其他国家共同推动了世贸组织多哈回合谈判，⑥See WTO Ministerial Conference, Fourth Session Doha, 9-14 November 2001, Ministerial Declaration Adopted on 14 November 2001, WT/MIN(01)/DEC/1, 20 November 2001.并先后支持中国和俄罗斯加入WTO。⑦See WTO Ministerial Conference, The Decision of 10 November 2001, Accession of the People’s Republic of China, WT/L/432, 23 November 2001, and the Decision of 16 December 2011, Accession of the Russian Federation, WT/MIN(11)/24, WT/L/839, 17 December 2011.

冷战的胜利，使得美国战略界弥漫着极其自负的氛围，他们认为自由主义战胜了所有的意识形态，自由民主是政府合法性的唯一来源，“我们见证的不只是冷战的结束或一段战后历史的时间流逝，而是历史的终结，即人类意识形态演变的终点，以及西方民主自由作为人类政府最终形态的普世化”。⑧See Francis Fukuyama, The End of History, 2 The National Interest 16（1989）.他们所担忧的是人们将需要为克服政治的“无聊”（boredom）而奋斗。⑨See Francis Fukuyama, The End of History and the Last Man 330 (Free Press Maxwell Macmillan 1992).这些政治理论在国际经济法领域的投射就是对国际治理民主化和法治化的过度肯定和阐释。部分学者认为现代国际经贸规则的合法性在于尊重人权，公民主导的市场成为促进经济增长、减贫、增强法治的最主要力量；作为裁决机构，国内法院和国际法院（包括WTO争端解决机构）应当合作成为世界贸易宪法的守卫者，抵御政客、官僚和保护主义群体损害自由贸易和民主。①See Ernst-Ulrich Petersmann, Judging Judges: From“Principal-Agent Theory”to“Constitutional Justice in Multilevel Judicial Governance”of Economic Cooperation among Citizens,11 Journal of International Economic Law 827-884 (2008).有的研究者即便强调国际贸易法政治属性的研究，也多从WTO成员利益博弈的角度来分析国际贸易治理结构的变化，提出国际贸易体系从“低规则约束和低政治（民主）参与”逐步演变为“高规则约束和高政治（民主）参与”。②Joost Pauwelyn, The Transformation of World Trade, 104 Michigan Law Review 1-66 (2005).与此相对应的是，在实践中，WTO成员对可能涉及安全竞争的法律事项予以高度克制或回避，突出体现在2017年之前几乎从未有WTO成员援引WTO规则中的安全例外条款抗辩其贸易限制措施。③See Request for the Establishment of a Panel by Ukraine, Russia - Measures Concerning Traffic in Transit, WT/DS512/3, 10 February 2017. Report of the Panel, Russia - Measures Concerning Traffic in Transit (hereinafter“Russia-Traffic in Transit”), WT/DS512/R, 5 April 2019, para.7.81. 该裁决也是WTO 专家组首次就国家安全例外条款作出的裁决。总而言之，至少在冷战结束后的十多年里，安全竞争和现实主义在国际贸易法领域是缺席的。

二、美国国家安全战略和贸易政策向现实主义的回归

（一）转向现实主义的国家安全战略

2008 年金融危机重创了美国经济，美国的相对实力出现下降，对自身的国际领导力产生了焦虑，遂导致奥巴马政府于2010 年开始逐渐调整其基于自由主义的国家安全战略。尽管美国继续坚持在全世界推行自由主义秩序（民主化和自由化）的目标，但同时启动了“转向亚太/亚太再平衡”战略以应对中国的“安全挑战”。④See White House, Remarks by President Obama to the Australian Parliament, 17 November 2011, https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2011/11/17/remarks-president-obama-australian-parliament, visited on 25 April 2020.具体政策表现为，加强美国在亚太地区的军事力量存在，参加东亚峰会，并推进谈判《跨太平洋伙伴关系协定》，以保证美国仍然是该地区重要的经济和地缘政治力量。⑤See Mark E. Manyin, Stephen Daggett et al., Pivot to the Pacific? The Obama Administration’s“Rebalancing”toward Asia, CRS Report for Congress 7-5700, R42448,28 March 2012, pp.4, 21.美国还表示，亚太再平衡战略是一种出于应对中国崛起所带来的“政治和经济模式竞争”的需要。①See Mark E. Manyin, Stephen Daggett et al., Pivot to the Pacific? The Obama Administration’s“Rebalancing”toward Asia, CRS Report for Congress 7-5700, R42448,28 March 2012, p.24.上述声明和做法，表明奥巴马政府部分地改变了传统做法，将地缘政治作为政策调整的核心关注。美国2015 年《国家安全战略报告》更加明确地提出，要确保美国在全球事务中的领导力，“密切监控中国的军事现代化和在亚洲不断扩大的存在度，努力减少误解和误算的风险”。②See White House, National Security of the United States, February 2015.美国此时的国家安全政策已经流露出强烈的大国竞争特征，相关用语（例如确保领导力）无非是保证美国全球霸权的委婉说法。

特朗普上台以后，美国国家安全战略几乎彻底抛弃了自由主义，明确将现实主义作为安全战略的理论基础。国际关系理论中的现实主义同样存在着不同分支，但其主要观点是，国家安全（生存）是国家最重要的政策目标（高于经济依存或贸易自由目标），由于国际社会是无政府结构，各国只能通过增强自身的实力（军事、政治和经济实力）来寻求最大的国家安全感。③参见[美]米尔斯海默：《大国政治的悲剧》，王义桅、唐小松译，上海人民出版社2015年版，第二章和第九章。按照该理论推演，霸权国家在无政府国际结构中是最安全的国家，面对新崛起的大国，霸权国家为了保持其最大的国家安全感，不得不采取各种手段保持自己压倒对方的实力，或遏制新崛起的大国，作为新崛起的大国也不得不有所回应或抵抗，从而使得两个国家陷入安全竞争状态，甚至会发生战争[部分学者将这种状态称为“大国政治的悲剧”或“修昔底德陷阱”（Thucydides’s Trap）]。④参见[美]米尔斯海默：《大国政治的悲剧》，王义桅、唐小松译，上海人民出版社2015年版。See Graham Allison, The Thucydides’s Trap, in Richard N. Rosecrance & Steven E. Miller（eds.）, The Next Great War? The Roots of World War I and the Risk of US-China Conflict (MIT Press 2014).

美国2017 年《国家安全战略报告》完全采取了现实主义的外交政策。全篇报告七次提及冷战（2015 年《国家安全战略报告》仅提及两次），特朗普政府认为美国处在一个“极端危险的世界”，明确表示大国之间的安全竞争回来了，必须“依据结果，而不是意识形态，将国家安全战略建立在有原则的现实主义之上”。⑤See White House, National Security of the United States, February 2017.美国将中国与俄罗斯视为竞争对手和“修正主义国家”（revisionist power），挑战和损害了美国的利益、安全和繁荣，需要加以应对（用词上已经放弃以往使用的“接触”等表述）。⑥See White House, National Security of the United States, February 2017.2017 年以来，美国提出“自由和开放的印太战略”，直接攻击中国的政策影响了印太地区国家的繁荣和稳定，并提出将在国家安全、政治、对外援助、贸易等方面对中国以外的印太地区国家（甚至包括蒙古）进行全面合作，带有明显的拉拢盟友进行安全竞争的特征。①See United States Department of State, A Free and Open Indo-Pacific: Advancing a Shared Vision, 4 November 2019.从上述国家安全战略的变化来看，美国已经完全转向了现实主义政策理念，并将经贸政策作为其与中国、俄罗斯进行大国安全竞争的政策工具。

与此同时，由于美国陷入了和中国的安全竞争，美国战略界对自由主义理论进行了深刻反思，认为大国之间的地缘政治从未远去，修正主义国家（即他们所指的中国、俄罗斯和伊朗）随时意图改变现行国际秩序。②See Walter Russell Mead, The Return of Geopolitics: The Revenge of the Revisionist Powers, 93 Foreign Affairs 69-79 (2014).在部分现实主义者看来，自由主义过度强调了个人权利，忽视了人的社会属性，进而忽视了人对于某些群体的归属感，侵蚀了民族国家或主权理念，引起其他国家对抗，而且由于人们对“美好生活”的定义是不同的，对其中的关键要素的排序也是不同的（例如对安全、财富、健康、政治权利等不同的侧重），因此自由主义者意图在全世界范围内从事“社会建设工程”（social engineering），即通过制度变化来建立相同的民主社会，是不现实和徒劳的目标。③See John J. Mearsheimer, The Great Delusion: Liberal Dreams and International Realities (Yale University Press 2018).

（二）转向自由贸易、公平贸易和安全竞争的混合型贸易政策

作为国家安全战略在经贸领域的政策投射，美国对于GATT 缔约方和WTO成员总体持有自由主义的外交政策，其2008 年金融危机以前的贸易政策并没有掺杂太多的安全竞争要素，而是主要取决于自由贸易（free trade）与公平贸易（fair trade）这两个政策思路之间的博弈。金融危机以后，由于美国对中国崛起的战略焦虑，逐渐采取现实主义外交政策，安全竞争因素对贸易政策的影响愈发明显，甚至逐步起到决定性作用。

在美国的贸易政策范畴内，“自由贸易”的含义比较明确，旨在促进经济和贸易的自由化，提升经济效率，实现社会福利的最大化，其具体主张主要为：美国继续担负多边贸易谈判的领导者，争取贸易促进授权，开放农业和服务部门；与其他国家缔结自由贸易协定，同时抵御国会针对中国的保护主义举措，说服中国放弃固定汇率（盯住美元）机制，从而提高经济效率，改善外交关系，有利于经济部门的专业化分工、全球减贫、反恐、民主和法治理念（包括透明度）、财产权（包括知识产权）保护。④See Daniel W. Drezner, U.S. Trade Strategy: Free Versus Fair, Critical Policy Choices 19-26 (The Council on Foreign Relations 2006).美国自由贸易政策的直接体现是《1934 年对等贸易协定法案》（RTAA）、《1962年贸易扩张法案》（TEA）、《1974年贸易法案》、《1979年贸易协定方案》、《1984年贸易和关税法案》和《1988年综合贸易和竞争力法案》（OTCA），这些法案给予了美国总统和行政部门推进贸易谈判的广泛授权（其中包括“贸易促进授权”，又被称为“快速通过程序”），即国会只能对行政部门谈妥的最终文本进行是或否的表决，不能再修改具体文本或谈判结果。①See Ian F. Fergusson, Trade Promotion Authority (TPA) and the Role of Congress in Trade Policy, Congressional Research Service, 7-5700, RL33743, 15 June 2015.根据这些授权，美国在GATT 多边谈判中不断推进贸易自由化，将平均关税从1932年的59%降至1954年的12%，②See Douglas A. Irwin, From Smoot-Hawley to Reciprocal Trade Agreements:Changing the Course of U.S. Trade Policy in the 1930s, in Michael D. Bordo, Claudia Goldin & Eugene N. White (eds.), The Defining Moment: The Great Depression and the American Economy in the Twentieth Century 325, 346 (University of Chicago Press 1998).并进一步在后续关税减让谈判中降至2007年的1.3%，③See United States International Trade Commission, The Economic Effects of Significant U.S. Import Restraints, Investigation No.332-325, Publication 4094, 2009.还规范了反倾销、补贴与反补贴、技术法规和标准、动植物卫生检疫等非关税壁垒，并达成了与以色列、加拿大的自贸协定。④See J. F. Hornbeck & William H. Cooper, Trade Promotion Authority (TPA) and the Role of Congress in Trade Policy, Congressional Research Service, 7-5700, RL33743,4 November 2010.冷战结束以后，美国继续总体采取了自由贸易政策，1993年克林顿政府缔结《北美自由贸易协定》（NAFTA），⑤See North American Free Trade Agreement Implementation Act, NAFTA Public Law 103-182. M. Angeles Villarreal & Ian F. Fergusson, The North American Free Trade Agreement (NAFTA), Congressional Research Service, 7-5700, R42965.1995 年成功推动结束乌拉圭回合谈判成立WTO，2001年给予中国永久最惠国待遇并支持加入WTO。⑥See William H. Cooper, The Jackson-Vanik Amendment and Candidate Countries for WTO Accession: Issues for Congress, Congressional Research Service, 7-5700,RS22398, 26 July 2012.2002年之后，小布什政府获得《2002年两党贸易促进授权法》的贸易促进授权，先后与智利、新加坡、澳大利亚、摩洛哥、韩国和部分中南美国家达成自贸协定。⑦See Ian F. Fergusson, Trade Promotion Authority (TPA) and the Role of Congress in Trade Policy, Congressional Research Service, 7-5700, RL33743, 15 June 2015.

相对来说，“公平贸易”的内涵则比较含混，带有贸易保护主义色彩，其最明确的立场是保护美国劳工就业和收入。尽管贸易导致就业损失的观点缺少实际证据，而且代价不菲（下游产业、经贸外交损失），但对美国广泛存在的反全球化运动、短期性的社会混乱、反对境外威权政府的影响、以及美国内政治斗争需要都有着积极作用，其具体主张主要为：不再推动多边贸易谈判，除非发展中国家和欧盟愿意显示更大的互惠性承诺；减速与发展中国家的自贸协定谈判；更多采取管理贸易和单边制裁的方式，促进美国出口；采取保障措施限制中国的纺织品进口；阻挡离岸外包业务的发展；探索保护主义措施的威胁手段，要求中国对人民币重新估值。①See Daniel W. Drezner, U.S. Trade Strategy: Free Versus Fair, Critical Policy Choices 26-31 (The Council on Foreign Relations 2006).美国公平贸易政策的直接体现是，美国国会在“二战”后，反对通过《哈瓦那宪章》，导致国际贸易组织的最终失败。②See William Diebold, The End of the ITO, Essays in International Finance 3(Princeton University 1952).为了挽救部分的谈判成果，1947年10月，包括美国在内的23个缔约方“临时实施”了《关贸总协定》，还在临时实施议定书中规定了条约义务不得违反现行国内法的“祖父条款”。③See Paragraph 1(b), The Protocol of Provisional Application of General Agreement on Tariffs and Trade, signed on 30 October 1947.此后，1967年至1989年，由于劳动密集型的制造业受到来自欧洲和日本进口产品的竞争，美国要求贸易伙伴（尤其是日本）实施大量“自愿出口限制”措施，涉及纺织品、金枪鱼、厨房用品、橡胶、钢铁等众多产业部门，经济效果上，此类自出口限制措施的贸易限制效果比关税更为严重。④See B. Peter Rosendorff, Voluntary Export Restraints, Antidumping Procedure,and Domestic Politics, 86 The American Economic Review 544-561 (1996).美国还频繁使用贸易救济措施限制进口贸易，保护国内产业，WTO 成立（1995年1月1日）至2019年6月30日期间共采取反倾销措施484起（其中针对中国136起），采取反补贴措施153起，采取保障措施8起。⑤上述数据皆依据WTO 成员向WTO 通报的结果，具体参见世贸组织网站反倾销、反补贴和保障措施相关页面，2020年4月25日访问。2015年，世界贸易组织成立以后发起的首轮谈判多哈回合以失败告终。⑥如前所述，内罗毕部长会议宣言未能就重申多哈回合谈判授权达成一致意见，See Nairobi Ministerial Declaration, Adopted on 19 December 2015, WT/MIN(15)/DEC。同时，美国贸易代表莱特希泽认为多哈回合在2008 年就已经失败，See Testimony of Robert E.Lighthizer before the U.S. Senate Committee on Finance, 12 March 2019, https://www.finance.senate.gov/imo/media/doc/ARL%20Finance%20Testimony%20March%202019%203.12.201 9%20FINAL.pdf, 2020年4月25日访问。

金融危机之后，随着美对华战略发生变化（即逐渐转向“转向亚洲/亚太再平衡”战略），美国贸易政策出现了比较明显的分化：一方面，对盟国或需要拉拢的国家，大多采取自由贸易政策，包括与2012 年加入谈判《跨太平洋战略经济伙伴协定》，2013 年发起谈判《跨大西洋贸易与投资伙伴协定》（TTIP）和《国际服务贸易协定》（TISA）。⑦See United States Trade Representative, The President’s 2010 Trade Policy Agenda，1 March 2010; The President’s 2013 Trade Policy Agenda, 28 February 2013; The President’s 2013 Trade Policy Agenda, 3 March 2014.另一方面，对中国采取公平贸易政策（倾向于贸易保护的政策），2007 年改变传统实践，对华启动反补贴调查，⑧See United States Department of Commerce, Notice of Initiation of Countervailing Duty Investigations: Coated Free Sheet Paper From the People’s Republic of China,Indonesia, and the Republic of Korea, [C-570-907, C-560-821, C-580-857], Federal Register / Vol.71, No.227/ Notices, 68546, 27 November 2006.滥用贸易救济措施（例如通过反倾销和反补贴措施进行双重救济），①See Report of the Appellate Body, United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China, WT/DS379/AB/R, 11 March 2011.世贸组织上诉机构认定美国对华采取的双反调查存在双重救济，违反《补贴与反补贴协定》第19.3条。实施轮胎特殊保障措施，②See United States International Trade Commission, Certain Passenger Vehicle and Light Truck Tires from China, Investigation No.TA-421-7, USITC Publication 4085, July 2009.还进一步强化“购买美国货”“雇佣美国人”等促进制造业回流的措施（需要留意的是，该政策项下，美国国防部排除了部分北约国家、以色列、埃及、日本等国）。③See Buy American and Hire American, Executive Order No.13,788, 82 Fed. Reg.18837, 21 April 2017. See Kate M. Manuel, The Buy American Act—Preferences for“Domestic” Supplies: In Brief, Congressional Research Service 7-5700, R43140, 26 April 2016. See also United States Government Accountability Office, Buy American Act: Actions Needed to Improve Exception and Waiver Reporting and Selected Agency Guidance,GAO-19-17, December 2018.而且即便是前述提及的选择性自由贸易政策，美国也从未在国内拿出真实的政治资源予以推动，以至于奥巴马离任时在贸易领域几乎一事无成，世贸组织多哈回合实质性的失败（仅在2013 年巴厘部长级会议上收获了关注度有限的《贸易便利化协定》④See Bali Ministerial Decision, Trade Facilitation Agreement, WT/MIN(13)/36, 3-6 December 2013. WTO General Council, Decision of 27 November 2014, Protocol Amending the Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization, WT/L/940, 28 November 2014.），《跨大西洋贸易与投资伙伴协定》谈判于2016年陷入困境。⑤2017 年美国的贸易政策议程中已经不再将TTIP 谈判列为优先的政策目标，甚至连2016 年度报告都未提及此项谈判的进展。See Office of the United States Trade Representative, 2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program, March 2017.

自特朗普上台以后，为配合其基于现实主义的国家安全战略，美国贸易政策在自由贸易和公平贸易的传统范式之外，增加了安全竞争因素，其突出特点是将“经济安全就是国家安全”作为国家战略的原则，⑥See Peter Navarro, Why Economic Security Is National Security, 10 December 2018, https://www.whitehouse.gov/articles/economic-security-national-security/, visited on 18 March 2020.将制造业利益与国家安全利益进行捆绑，特朗普的总统行政令明确表示“健康的制造业和国防工业基础，以及恢复的供应链，对美国的经济实力和国家安全至关重要”。⑦See Donald J. Trump, Presidential Executive Order on Assessing and Strengthening the Manufacturing and Defense Industrial Base and Supply Chain Resiliency of the United States, 21 July 2017.美国尤其强调，智能和数字制造、工业机器人、人工智能、网络安全、高性能和关键性材料、医疗、芯片设计和制造、生物工程、食品检测和粮食安全等部门的先进制造业是保证国家安全和经济繁荣的关键。①See Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing, a Report by the Subcommittee on Advanced Manufacturing Committee on Technology of the National Science & Technology Council, October 2018, pp.1, 3, 8-17.

在此背景上，为防止制造业进一步向其他国家转移，2017年1月，特朗普一上台就退出了《跨太平洋伙伴关系协定》谈判，并强调要诉诸双边谈判促进美国工业，保护美国工人。②See Donald J. Trump, Presidential Memorandum Regarding Withdrawal of the United States from the Trans-Pacific Partnership Negotiations and Agreement, 23 January 2017.同年4 月，美商务部针对钢铁和铝进口产品发起国家安全调查（232 调查），于2018 年1 月16 日发布报告，并随后决定对进口钢铁和铝制品分别征收25%和10%的关税。③See United States Department of Commerce, The Report of the Effect of Imports of Steel on the National Security, An Investigation Conducted under Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962 (hereinafter“Section 232 Steel Report”), as Amended,11 January 2018. The Report of Effect of Imports of Aluminum on the National Security,An Investigation Conducted under Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962 (hereinafter“Section 232 Aluminum Report”), as Amended, 17 January 2018.尽管钢铁产业一直是美国保护主义色彩最浓的产业部门，采取过很多贸易保护主义措施（公平贸易政策），④See Barry Eichengreen & Hans van der Ven, U.S. Antidumping Policies: The Case of Steel, in Robert E. Baldwin & Anne O. Krueger (eds.), The Structure and Evolution of Recent U.S. Trade Policy (University of Chicago Press 1984). See also Bruce A.Blonigen, Benjamin H. Liebman, & Wesley W. Wilson, Trade Policy and Market Power:The Case of the US Steel Industry, NBER Working Paper No.13671, JEL No.F13, F23,L11,L61, December 2007.但仅仅从这两个案件的最终调查报告和听证会材料看，钢铁与铝产业确实与军事装备、国防工业和关键性基础设施密切相关，部分高性能铁、铝产品可被广泛用于地面武器系统、航空器、空间装备和海军装备。⑤See Section 232 Aluminum Report, pp.25-33. Oral Testimony of Tracey J. Norberg, Senior Vice President & General Counsel U.S. Tire Manufacturers Association; Testimony of Thomas J. Gibson, President and CEO of American Iron and Steel Institute, 24 May 2017.而且从GATT 安全例外的谈判史看，铁矿石贸易可以适用安全例外。⑥国际贸易组织（ITO）筹备委员会讨论GATT 第XXI 条前身时，美国代表Leddy 在回答澳大利亚的关注时，认为类似于铁矿石的大宗商品，只要交易用途是军事目的，则可以依据当前的安全例外条文限制所涉大宗商品的贸易。See Verbatim Report, Thirty-Sixth Meeting of Commission“A”Held on 12 August 1947, EPCT/A/PV/36, p.19.因此，单纯从这两个调查来看，很难分辨两案的主要动机究竟是贸易保护还是国家安全，反而更多体现了两者的混合型需求。与此同时，特朗普政府基于《北美自由贸易协定》重新谈判的《美加墨协定》（USMCA）也体现了公平贸易和安全竞争的混合性特征，美国谈判目标已经不再是追求市场开放，而是单方面满足美国恢复制造业、降低贸易自由的需求，例如其核心关注的汽车原产地规则将60%～62.5%的北美本地含量提升至70%～75%，所使用铝和钢铁的北美本地产量须达到70%，且汽车产业工人最低小时工资为16 美元。①See M. Angeles Villarreal, Bill Canis, & Liana Wong, USMCA: Motor Vehicle Provisions and Issues, Congressional Research Service, IF11387, 19 December 2019. 关于小时工资，墨西哥2017年的汽车工人小时工资平均为7.34 美元，因此USMCA相应条款的实际效果被理解为抑制汽车企业转移至劳动力成本较低的墨西哥。据测算，北美汽车零部件贸易在生效后十年需要为此多支付30 亿美元关税，②See Congressional Budget Office (CBO), CBO Estimate for H.R. 5430, the United States-Mexico-Canada Agreement Implementation Act, Cost Estimate, 16 December 2019.且部分经济学研究认为北美汽车产业可能难以在与亚洲国家的汽车产业竞争中保持比较优势。③See M. Angeles Villarrealp & Ian F. Fergusson, NAFTA and the United States-Mexico-Canada Agreement (USMCA), Congressional Research Service, 2 March 2020, p.15.此外，《美加墨协定》还纳入了涉及国有企业、数字贸易等敏感议题的条款，例如将国有企业被推定为公共实体从而承担国际义务、与数字贸易有关的数据自由流动、禁止本地化存储等。这些规则源自美国此前参与谈判的TPP，被广泛理解为遏制中国、对美国具有安全战略意义的规则。④See Daniel C. K. Chow, How the United States Uses the Trans-Pacific Partnership to Contain China in International Trade, 17 Chicago Journal of International Law 370-402(2016). See also Brock R. Williams, Ben Dolven, et al., The Trans-Pacific Partnership(TPP): Strategic Implications, Congressional Research Service, R44361, 4 February 2016.美国的贸易政策转向带有长期和持续性质，2020年4月，即便在美国新冠疫情的暴发期，美国会关注的是美国在全球的经济领导力和关键领域对中国产业链的依赖，研究的问题是中国切断或扰乱对美国物资供给（包括医疗用品和微电子产品）会对美国造成什么影响，所担心的是中国利用贸易自由化获取更大国际市场份额，以及中国政府“操控危机在全球供应链中获得政治收益”。⑤See Karen M. Sutter, Michael D. Sutherland & Andres B. Schwarzenberg, COVID-19: China Medical Supply Chains and Broader Trade Issues, Congressional Research Service, R46304, 6 April 2020, pp.27-35.简而言之，即便在抗疫关键时期，美国会考虑的是如何摆脱对中国产业链的依赖。

（三）对中国崛起的安全焦虑及贸易摩擦

美国安全焦虑和贸易政策转型的根源在于中国的快速崛起，如下文所述，美国担心中国力量的相对增长会影响美国的全球霸权。2008 年之前，美国并没有将中国崛起视为威胁。中国加入WTO 时，美方谈判人员将之视为美国的重要机遇，⑥See Charlene Barshefsky, China’s WTO Accession: Think of It as an Opportunity for Illinois, Chicago Tribune, 12 May 2000.小布什政府也公开欢迎出现一个强大、和平和繁荣的中国，并对中国的政治体制持有比较务实的态度。①See White House, The National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.27.2006 年，在世贸组织首次对华贸易政策审议上的发言中，美国表示“中国出口为美国消费者提供了更多的廉价产品，有助于美国控制通货膨胀，促进经济增长；中国出口的零部件有助于美国公司和工人提升竞争力”。②See Minutes of Meeting Held on 19 and 21 April 2006, Trade Policy Review on People’s Republic of China, WT/TPR/M/161, 6 June 2006, para.34.美国会2007 年的一份研究报告明确表明，虽然自中国的低成本进口影响了美国部分制造业，但不是由于中国的经济或贸易政策导致的双边贸易失衡或制造业就业流失，人民币升值不能解决问题；且中国补贴国有企业的效果也是中性的，一方面降低中国自身的经济效率，另一方面美国用户和消费者可能通过自由贸易享受到补贴利益；所以从经济学视角，中国的经济崛起不能构成对美国的经济威胁，只能说挑战和机遇并存。③See Craig K. Elwell, Marc Labonte & Wayne M. Morrison, Is China a Threat to the U.S. Economy? CRS Report for Congress, Order Code RL33604, 23 January 2007.

随着中国经济进一步的快速崛起，上述客观中性的观点在2008 年经济危机以后消失了。2010 年，中国的制造业增加值超过美国，取代美国成为世界上最大的制造业国家，美国制造业增加值占全球份额从2002 年的28%降至2016 年的18.1%，中国则从2004 年的不到10%的份额增至2016 年的25%以上。④See Marc Levinson, U.S. Manufacturing in International Perspective, Congressional Research Service, 7-5700, R42135, 21 February 2018, pp.1-3. 该数值只说明美国制造业相对衰退，不说明美国制造业绝对衰退，该文件引用美经济分析局（Bureau of Economic Analysis）的数据，表明美国制造业增加值自1997年至2016年增长了41%。截至2018年，美国制造业增加值2.32 万亿美元，中国约为3.95 万亿美元。⑤See U.N. National Accounts Main Aggregates Database, Value Added by Economic Activity at Current Prices—U.S. Dollars, http://unstats.un.org/unsd/snaama/resQuery.asp,visited on 24 March 2020.对美国而言，其制造业增加值的相对变化（被中国超过）是最近100 多年（自美国于19 世纪末或20 世纪初取代英国成为世界最大制造业国）首次出现的情况。冷战期间，苏联制造业增加值的峰值（1987 年）大约占美国的75.2%（以美元计价）。⑥See Remco Kouwenhoven, A Comparison of Soviet and US Industrial Performance,1928-90, Groningen Growth and Development Centre Research Memorandum GD-29, May 1997, Table 9.在国内生产总值方面，2014 年4 月，根据世界银行国际比较计划，按照购买力评价（PPP）测算，中国经济国内生产总值于当年超过美国，成为世界上最大的经济体。⑦See World Bank, Purchasing Power Parities and Real Expenditures of World Economics: A Comprehensive Report of the 2011 International Comparison Program, 2014. 值得注意的是，尽管中国参与了整个项目，提供了所有信息，但对该项目的部分评估方法和结果存在保留态度，见报告第17页。即便基于市场汇率计算的国内生产总值，按照彼得森国际经济研究所（PIIE）测算，根据较为适中的经济增长率假设，中国经济规模大概于2030—2035年超过美国。①See C. Fred Bergsten, China and the United States: Trade Conflict and Systemic Competition, Peterson Institute for International Economics, PB 18-21, October 2018, https://www.piie.com/system/files/documents/pb18-21.pdf, visited on 28 April 2020. 为测算中美经济规模相对变化情况，该文作者对中美经济的未来增长假设了不同的增长率，其中比较适中的情形为：假设中国2030 年之前年均增长率6%，2030—2040 年增长率5%，2040—2050 年增长率4%的情形下，如果美国年均增长率为2%，中国GDP 将于2030 年超越美国；如果美国年均增长率为3%，则中国GDP将于2035年超过美国。

根据历史经验和现实主义理论，快速增长的经济力量几乎必然会转变为影响国际政治格局的军事力量，因此伴随着中国经济的不断进步，美国战略界对中国的戒备反而与日俱增。②See Jasen J. Castillo, Julia F. Lowell et al., Military Expenditures and Economic Growth, RAND Corporation, 2001. See also John J. Mearsheimer, The Gathering Storm:China’s Challenge to US Power in Asia, 3 The Chinese Journal of International Politics 381-396 (2010).由于中美两国内部均有大量不同利益群体的声音，彼此之间的互信度不高，难以确认对方国家的真实政策意图。③参见[美]米尔斯海默：《大国政治的悲剧》，王义桅、唐小松译，上海人民出版社2015年版，第二章。我国提出旨在民族复兴的“两个一百年”奋斗目标。但中国追求民族复兴的目标和努力，到了美国就被部分学者解读为秘密取代美国世界霸权的“百年马拉松”。④See Michael Pillsbury,The Hundred-Year Marathon: China’s Secret Strategy to Replace America as the Global Superpower (Henry Holt 2015).类似的误读还有很多，比如中国的“一带一路”倡议，旨在团结其他国家共商共建、共享共赢，到目前为止，并没有掺杂太多的安全竞争、地缘政治考量，总体上讲是搁置意识形态、非对抗的开放性动议，但美国的部分战略研究人员将其理解为中国版的马歇尔计划，具有浓厚的冷战色彩，参见John F. Troxell,Geoeconomics, 98 Military Review (2018). See also Peter Cai, Understanding China’s Belt and Road Initiative, Lowy Institute for International Policy, May 2017.随着中国的日益进步，美国政府层面妖魔化中国的动作也越来越多。2018 年2 月，美联邦调查局局长克里斯托弗·沃雷（Christopher Wray）在美参议院情报委员会上作证，称其职责是揭示中国威胁，30万中国籍留学生、教授和科学家遍布美国，是非传统的情报收集者，他强调“中国威胁不仅是完全由政府造成的威胁，而是由全社会造成的威胁，因此也需要美国全社会的对策”。⑤See CNN Transcript, Intelligence Chiefs Take Questions from Senate Intelligence Committee, 13 February 2018， http://transcripts.cnn.com/TRANSCRIPTS/1802/13/cnr.04.html, visited on 5 April 2020. See also White House Office of Trade and Manufacturing Policy, How China’s Economic Aggression Threatens the Technologies and Intellectual Property of the United States and the World, June 2018, p.14.暂且不论联邦调查局带有误导性的荒谬判断，但这段话透露的动向值得关注，可能意味着在相当一部分美国高官的眼里，中美之间的摩擦和矛盾已经从政府层面升级为国与国之间、社会与社会之间的敌对。

美国家安全战略转型对贸易政策产生了根本性影响。2017 年发起的钢铁和铝232 调查，总体上讲是非歧视的，单纯从经济效果上而言，不能完全说是针对中国。①两项232 调查及相关措施直接影响中国对美国出口20 多亿美元（钢铁78.4 万吨和铝13.4 亿美元），在美进口来源中位列第三，主要进口集中在低端铝产品（铝板和铝箔），2016年涉案金额达到13.4 亿美元左右。See Section 232 Steel Report, p.28, and Section 232 Aluminum Report, p.65.但美国针对中国发起的技术强制转让301 调查和随之而来的经贸摩擦是美国家安全战略和贸易政策转向的重要表现。2017 年8 月14 日，特朗普决定就强制技术转让问题对华发起301 调查。②See Memorandum for the United States Trade Representative, Addressing China’s Laws, Policies, Practices, and Actions Related to Intellectual Property, Innovation, and Technology, 82 Fed. Reg. 39007, 17 August 2017.2018 年3 月22 日，美国发布301 调查报告，主要从不公平技术转让、歧视性许可限制、对外投资、网络入侵和盗窃四个方面全面检查中国关于技术转让的政策和实践。③See United States Trade Representative, Findings of the Investigation into China’s Acts, Policies, and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation under Section 301 of the Trade Act of 1974, 22 March 2018.但通篇仔细研究报告之后，不难发现美国几乎没有什么切实证据证明中国政府存在强制技术转让的制度性安排。该报告牵强附会的作出了很多不合理的结论，例如认定中国的外资审批、国家安全审查、制定技术法规/标准、互联网监管（数据本地化存储、安全检测）、政府采购、研发要求、反垄断审查、加强基层党建、雇佣本土员工、“走出去”境外投资、留学生、人才回流等，均构成了强制技术转让的手段，④See United States Trade Representative, Findings of the Investigation into China‘s Acts, Policies, and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation under Section 301 of the Trade Act of 1974, 22 March 2018, pp.6-18.还存在着一些难以求证的、涉及军事部门的网络盗窃和网络入侵。⑤See United States Trade Representative, Findings of the Investigation into China‘s Acts, Policies, and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation under Section 301 of the Trade Act of 1974, 22 March 2018, pp.6-18,153-176.美国自己也承认，2015 年以后网络盗窃已经减少，而且难以区分究竟是商业盗窃、爱国黑客，还是犯罪分子。反观美国名义上的关注（强制技术转让），由于中国加入世贸组织时，已经承诺不得强制技术转让的义务，⑥See Protocol on the Accession of The People’s Republic of China, WT/L/432,23 November 2001, para.7.3 and Annex 1A, para.8(a).所以如果美国的目的在于解决知识产权关注，那么通过WTO 解决争端并不存在障碍。美国确实在3月23日启动了WTO解决程序，但诉诸的对象仅有《技术进出口条例》和《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》中关于技术许可的歧视性待遇，法律依据也只是《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPS）的国民待遇条款，未提及我《加入世贸组织议定书》中的禁止强制技术转让义务。①See Request for Consultations by the United States, China-Certain Measures Concerning the Protection of Intellectual Property Rights,WT/DS542/1, 26 March 2018. 具体而言，美国起诉的是《技术进出口条例》第43条（尤其是第43条第4款）和《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》第24、27、29条（其中第29条尤其提及第3款）。值得注意的是，歧视性待遇不能等同于强制技术转让，因为歧视性待遇只意味着外国技术持有者在转让技术时及之后存在一些更多的义务或责任，并不要求技术持有者必须转让技术，技术持有者仍然有权选择拒绝转让技术。

但事后回顾，美国301 报告的主要目的不只是为解决知识产权关注，还包括为随后发起的贸易战制造借口。2018 年4 月3 日，即便已经将知识产权关注诉诸WTO争端解决，美国依然不顾违反WTO规则，②美国的征税措施违反了其在世贸组织项下的若干义务，具体包括关税减让承诺（WTO GATT Article II）、必须遵守争端解决规则（Dispute Settlement Understanding, Article 23）等义务。也未提供任何测算依据，决定拟对价值500亿美元的中国进口产品加征25%关税。③See Office of the United States Trade Representative, Notice of Determination and Request for Public Comment Concerning Proposed Determination of Action Pursuant to Section 301: China’s Acts, Policies, and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation, Docket No.USTR-2018-0005, Federal Register/Vol.83,No.67/Notices, 14906, 6 April 2018.中国随即开展报复，拟对原产于美国的大豆等农产品、汽车、化工品、飞机等进口商品对等加征关税，税率为25%。④参见中国商务部《关于对原产于美国的部分进口商品加征关税的公告》，2018年4月4日。在此后的一年多时间内，尽管中国单方面修改了国内立法，解决了美国在301调查中具有事实依据的知识产权关切，删除、修改了《技术进出口条例》和《中外合资经营企业法实施条例》相关条款，⑤国务院《关于修改部分行政法规的决定》，2019年3月2日。美国也暂停了WTO解决程序，⑥See Communication from the Panel, China-Certain Measures Concerning the Protection of Intellectual Property Rights,WT/DS542/10, 14 June 2019.但美国并没有取消其违反世贸规则的关税，反而升级贸易战。中美双方多次、轮番提升贸易限制或报复水平，美国合计威胁对超过5500 亿美元的中国产品征税（由于中美达成协议，截至2020年4月，美国暂时对约3600亿美元中国产品征税），⑦See White House, Statement from the President Regarding Trade with China, 18 June 2018. Office of the United States Trade Representative, Request for Comments Concerning Proposed Modification of Action Pursuant to Section 301: China’s Acts, Policies,and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation, Docket Number USTR-2018-0026, Federal Register/Vol.83, No.137/Notices, 17 July 2018.该措施影响2000 亿美元中国出口产品。See Request for Comments Concerning Proposed Modification of Action Pursuant to Section 301: China’s Acts, Policies, and Practices Related to Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation, USTR, Docket Number USTR-2019-0004, Federal Register/Vol.84, No.96/Notices 22564, 17 May 2019, 该措施影响3000亿美元中国出口产品。中国的报复贸易额亦相应覆盖了几乎所有自美进口产品，合计约1500亿美元（中美达成协议后，经过多次取消或产品排除，暂时对约700亿美元美国产品征税）。①中国国务院关税税则委员会《关于对原产于美国的部分进口商品（第二批）加征关税的公告》（税委会公告〔2018〕6 号）涉及进口额600 亿美元。《关于对原产于美国的部分进口商品（第三批）加征关税的公告》（税委会公告〔2019〕4 号）涉及进口额750 亿美元。《关于调整对原产于美国的部分进口商品加征关税措施的公告》（税委会公告〔2020〕1 号）主要是取消了针对第三批产品的报复关税。上述征税或取消征税的产品范围有部分是重叠的，所以受征税覆盖的贸易额不是单纯的、公告所涉贸易额的数字增减。

中美双方在贸易摩擦期间仍然在进行谈判，并于2020 年1 月15 日签署了《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府经济贸易协议》（以下称《中美第一阶段经贸协议》）。②参见中国财政部、发展改革委、农业农村部、商务部和人民银行《关于发布中美第一阶段经贸协议的公告》，2020年1月16日。该协议对知识产权、技术转让、食品和农产品、金融服务、汇率和透明度、扩大贸易（中国承诺在2017 年进口额基础上，于2020—2021 年两年内从美国增加进口2000 亿美元的货物）等方面作出规定，③据统计，并初步排除不具有义务性质的“shall”或“will”用法，《中美第一阶段经贸协议》的英文版中有“Parties/Party shall”101 处（包括虽然两词隔开，但仍然表示义务的用法，下同），“China and United States shall”2 处，“each Party shall”13 处，“neither Party shall”5 处，“Parties agree”8 处；“China shall”112 处，“China commits”2 处，“China will”2 处，“United States shall”7 处，“United States will”1 处。另外，无“United States commits”，有“China affirms”6处，以及“United States affirms”31处。但该协议实质上未规定司法化的争端解决机制，争端解决条款仅限于双边磋商和报复，充分维护了缔约方单方面认定对方违反协议并采取报复的权利。④参见《中美第一阶段经贸协议》第七章。值得留意的是，尽管协议中文版使用“双边评估和争端解决”作为第七章标题，但英文版使用的是“Bilateral Evaluation and Dispute Resolution”，刻意回避了传统表述“dispute settlement”。在此协议中，可以见到多处此类与传统国际贸易法的切割，例如，第2.1条使用“支持（support）”，而不是“补贴（subsidy）”。《中美第一阶段经贸协议》未规定中国扩大贸易的承诺执行完毕之后的情形，既表明协议的临时性质，又为两年之后的中美经贸关系留下较大的不确定性；该协议也没有规定美国暂停征税或降税承诺，按照美贸易代表办公室于2019年12月13日的发言，美国将继续对约2500亿美元产品征收25%的关税，约1200亿美元的产品征收7.5%的关税。⑤See United States Trade Representative, United States and China Reach Phase One Trade Agreement, 12/13/2019, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2019/december/united-states-and-china-reach, visited on 29 March 2020.总体而言，美国签署《中美第一阶段经贸协议》之目的不是为了降低关税实现贸易自由化，而是通过美国超强的谈判实力单方面解决美国关注（例如贸易赤字、严苛的知识产权保护、保留进口关税等），从名称到内容均带有明显的霸权胁迫和权力导向特征。

三、美贸易政策转型对国际贸易秩序的影响

（一）国家主权优先的国际经贸规则

侧重安全竞争的贸易政策的一个显著特征是强调国家主权。特朗普上台后的第一份贸易议程（2017 年）就将“通过贸易政策保护国家主权”列为最优先的事项。①See United States Trade Representative, 2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program,March 2017, pp.2-3.美国贸易代表罗伯特·莱特希泽（Robert Lighthizer）履职以后，《2018 年贸易政策议程》开篇就强调维护国家主权、保护国家利益，强调“美国第一”，表示要用贸易政策支持国家安全政策。②See United States Trade Representative, 2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program,March 2018, pp.1-3.在主权优先和国家安全优先的指导思想之下，该议程对国际组织展开了强烈的批判，称:“国际官僚不合适地为美国人民设定了贸易规则，否定了美国人民在这方面的根本权利……我们的贸易政策将大胆有力地保卫美国国家主权。”③See United States Trade Representative, 2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program,March 2018, pp.3-4.

在传统上，美国对引用国际贸易协定的安全例外规则来扩大政府权限持有比较平衡和中性的立场，1947 年谈判《哈瓦那宪章》和GATT 时就主张，不能禁止纯粹基于国家安全而采取的措施，也不能将出于商业目的的措施伪装成国家安全措施，逃避条约的其他义务，④See Verbatim Report, Thirty-Third Meeting of Commission A, EPCT/A/PV/33, 24 July 1947, pp.20-21 (as Corrected by Second Session of the Preparatory Committee of the United Nations Conference on Trade and Employment, Corrigendum to Verbatim Report of Thirty-Third Meeting of Commission A, E/PC/T/A/PV/33.Corr.3, pp. 20-21). See also Kenneth J. Vandevelde, The First Bilateral Investment Treaties: U.S. Postwar Friendship, Commerce, and Navigation Treaties 145-154（Oxford University Press 2017）.谈判草案中甚至为安全例外增加了非歧视、非恣意和不能伪装成国际贸易限制措施的前提条件。⑤See Report of the Drafting Committee of the Preparatory Committee of the United Nations Conference on Trade and Employment, E/PC/T/34, Article 37, pp.31-32.但是今日，美国已经不再持有类似主张，转而支持最大灵活性的安全例外规则，在俄罗斯转运措施世贸争端案（Russia-Traffic in Transit）中，美国认为国家安全措施属于政治性事项，完全由各世贸成员自行判断和决定，WTO 争端解决机构（所设立的专家组）无权司法审查（non-justiciable）国家安全措施。⑥See United States of America, Letter to Mr. Georges Abi-Saab (Chairperson of the Panel), Russia-Traffic in Transit (DS512), 7 November 2017. Third-Party Oral Statementof the United States of America, Russia-Traffic in Transit (DS512), 25 January 2018.尽管该案专家组最终未支持美国的立场，认为其依据条文的通常含义、缔约宗旨和谈判史，对依据安全例外规则提起的争端具有管辖权，⑦See Report of the Panel, Russia-Traffic in Transit (DS512), paras.7.53-7.104.但在实体上，专家组给予各国主权相当程度的尊重，裁定各国可以根据国际关系紧急事务的严重程度，自行判断“实质性安全利益”，各国只需要满足国际法中的诚信原则（即《维也纳条约法公约》第31条和第26条）。①See Report of the Panel, Russia-Traffic in Transit (DS512), paras.7.127-7.138.

值得一提的是，由于国际贸易领域激烈的国家对抗，所产生的主权优先理念在国际投资规则领域有着更强的影响和更清晰的展现。特朗普政府达成的第一个经贸协定（即《美加墨协定》）的投资章节中，美国和加拿大在彼此之间放弃了投资者与国家之间的争端解决机制（ISDS），仅保留了国家与国家之间的争端解决机制；②See USMCA, Chapter 14 (Investment) and Chapter 31 (Dispute Settlement).美国和墨西哥之间虽然保留了该机制，但相较于传统缔约实践，投资者不可再直接提起投资合同和投资授权争议，所主张违反的义务仅限于征收补偿、准入后国民待遇和最惠国待遇（即意味着不包括公平公正待遇、转移等义务），③See 2012 U.S. Model Bilateral Investment Treaty, Article 24: Submission of a Claim to Arbitration. See also North American Free Trade Agreement, Articles 1116 and 1117.还设置了苛刻条件，要求投资者穷尽东道国国内司法救济之后，或相关国内司法程序于30 个月内未能完结，才能诉诸投资争端解决机制。④USMCA, Chapter 14, Annex 14-D，Mexico-United States Investment Disputes, Article 5.这些规定均有力限制了传统的投资争端解决机制的管辖权，散发着比较浓烈的“卡尔沃主义”（Calvo Doctrine）⑤See Christoph Schreuer, Calvo’s Grand Childern: The Return of Local Remedies in Investment Arbitration, 1 The Law and Practice of International Courts and Tribunals 1-17(2005). See also James C. Baker & Lois J. Yoder, ICSID and the Calvo Clause: A Hindrance to Foreign Direct Investment in LDCs, 51 Journal on Dispute Resolution 75-95(1989).气息，表明美国开始向主权优先的国际投资规则进行回归。事实上，目前联合国国际贸易法委员会（UNCITRAL）正在进行投资争端解决机制改革，⑥See Report of the United Nations Commission on International Trade Law, Fiftieth Session, 3-21 July 2017, General Assembly Official Records Seventy-second Session Supplement No.17, para.264.但美国立场保守，不支持欧盟、中国等提出的更加司法化的改革方案（例如设立多边投资法庭、常设上诉机制等）。⑦美国没有在UNCITRAL 改革进程中直接提出提案，而是与日本、智利、以色列等国保持一致立场，参见Submission from the Governments of Chile, Israel, Japan, Mexico and Peru, A/CN.9/WG.III/WP.182, 2 October 2019。欧盟和中国的立场，参见Submission from the European Union and Its Member States, A/CN.9/WG.III/WP.159, 24 January 2019; Submission from the Government of China, A/CN.9/WG.III/WP.177, 19 July 2019。美国回归卡尔沃主义的现象，同时也在其他国家身上得到体现，例如印度、南非均支持在诉诸投资争端解决机制前增加国内救济的前提条件。⑧See Model Text for the Indian Bilateral Investment Treaty (2016), Article 15.See also Submission from the Government of South Africa, A/CN.9/WG.III/WP.176, 17 July 2019.

（二）多边贸易体系面临“去法治化”进程

在GATT 早期阶段，成员方采取了极为务实的态度推进贸易自由化，并没有设想达成一个法治化的国际经贸治理体系，甚至GATT 连续两任总干事均担忧法治化不符合国际现实，而是主张通过缔约方之间的宽容实现逐步发展。①See Gardner Patterson & Eliza Patterson, The Road from GATT to WTO, 3 Minnesota Journal of International Law 36-37 (1994).而且如前所述，现行国际贸易体系根植于自由主义，能够促使自由贸易和全球产业分工，也会导致美国对其他国家的依赖，所以在相当一部分美国政治人物眼里，世贸组织不能适应美国安全竞争的需要。②See Cathleen D. Cimino-Isaacs, The World Trade Organization (WTO): U.S. Participation at Risk? CRS Insight (IN10945), 31 July 2018. 新闻媒体也多次报道：美国政府（包括特朗普）认为让中国加入世贸组织是个错误，或表示希望退出世贸组织。See Tae Kim, Trump Reportedly Wants the US to Withdraw from World Trade Organization, CNBC, 29 June 2018. Christine Wang, Trump Threatens to Withdraw from World Trade Organization, CNBC, 30 August 2018. U.S. Statement at the Trade Policy Review of the People’s Republic of China, WT/TPR/M/375, 21 November 2018, para.4.108.作为直接结果，也是不得不承认的事实是，在中美经贸摩擦过程中，美国没有理会WTO 规则，WTO 争端解决机制和国际贸易法是失效的。作为遭受贸易战的中国，也没有真正诉诸WTO 争端解决机制来解决关注——尽管中国三次将美国关税措施诉诸WTO 争端解决机制，但只是一起推进了专家组设立程序（DS543）。③See Request for Consultations by China, United States - Tariff Measures on Certain Goods from China, WT/DS543/1, 4 April 2018. Request for Consultations by China,United States - Tariff Measures on Certain Goods from China II, WT/DS565/1, 23 August 2018. Request for Consultations by China, United States - Tariff Measures on Certain Goods from China III, WT/DS587/1, 2 September 2019.

美国贸易政策变化对国际法治的另一个明显冲击是阻挡WTO争端解决机构启动上诉机构成员遴选，实质上瘫痪上诉机构。美国对上诉机构的不满由来已久，但纵观其造成上诉机构危机的全流程，其立场是逐步从“严苛执法者”的角色演变为“破坏者”的角色，其演变的时间线与美国家安全战略和贸易政策转型完全契合。2016 年末，考虑到墨西哥籍上诉机构成员拉米雷斯·赫尔南德斯（Ramírez Hernández）将于2017 年6 月30 日离任，比利时籍上诉机构成员范登博斯（Van den Bossche）将于2017 年12 月11 日离任，尽管后者距离任时间还有近1 年，欧盟为了增加欧盟成员国候选人的胜选机会，希望于2017 年初同时启动上述两位继任者的遴选程序，WTO争端解决机构遂建议同时启动两个席位的遴选程序。④See Minutes of DSB Meeting Held on 16 December 2016, WT/DSB/M/390, 7 February 2017, p.9.但此操作方式遭到美国的反对，美国同意启动拉米雷斯席位的遴选，反对启动范登博斯席位的遴选，但欧盟不同意仅启动一个席位的遴选程序，随即陷入僵局。⑤See Minutes of DSB Meeting Held on 20 February 2017, WT/DSB/M/392, 5 April 2017, p.16. Minutes of DSB Meeting Held on 22 May 2017, WT/DSB/M/397, 18 August 2017, pp.24-25.同年8 月1 日，韩国籍上诉机构成员金炫宗（Hyun Chong Kim）上任不到一年就提出辞职，8月4日被韩国文在寅政府任命为韩贸易部长。①See Resignation of Appellate Body Member, Communication from the Appellate Body, WT/DSB/73, 2 August 2017.此做法的直接后果是金炫宗在审案件（DS442）的三名裁判者中只有一人是现任上诉机构成员，另外两人都是离任人员，②See Report of the Appellate Body, European Union—Anti-Dumping Measures on Imports of Certain Fatty Alcohols from Indonesia, WT/DS442/AB/R, 5 September 2017. 审理案件的三位上诉机构成员是金炫宗、拉米雷斯和赵宏，发布裁决的时候，仅有赵宏为在职上诉机构成员。正常来说（如不考虑离职去向），离职的上诉机构成员继续审理完毕在手案件的做法，是符合上诉机构成员离任过渡规则的，但在DS442 案件中出现了罕见的不合理之处。相关过渡规则，参见Working Procedures for Appellate Review, WT/AB/WP/W/6, 16 August 2010, paragraph 15。而且其中一名离任人员在审案期间被任命为某个WTO成员的贸易部长，涉嫌违反《争端解决谅解》关于上诉机构成员独立性的要求（第17.3 条），美国随即对此情况和做法表示严重关切，要求首先解决体系性问题，再启动上诉机构成员遴选。③See Minutes of DSB Meeting Held on 31 August 2017, WT/DSB/M/400, 31 October 2017, pp.8-9.

2018 年6 月后，美国立场发生转变，不再局限于对上述遴选程序争议或体系性问题表示关注，而是产生了彻底瘫痪上诉机构的想法，开始猛烈批评上诉机构越权，批评上诉机构不遵守WTO 规则，减损了WTO 成员的权利，并增加了新义务。④具体而言，美国认为上诉机构在六个方面存在问题：（1）未征求当事方意见突破条约规定的90 日审理时限。（2）突破条约要求，审理事实。（3）确立先例。（4）发表与裁决无关的观点。（5）上诉机构成员离任之后继续审结在手案件。（6）未遵守缔约方意图，增减WTO 成员的权利和义务。这些批评大多比较主观，其他多数WTO 成员并不同意美国的批评。See Minutes of DSB Meeting Held in the Centre William Rappard on 22 June 2018, 20 July 2018, 27 August 2018, 26 September 2018, 29 October 2018, 21 November 2018, and 18 December 2018. See also Ambassador Robert E. Lighthizer, Office of the United States Trade Representative, Report on the Appellate Body of the World Trade Organization, February 2020.尽管其他WTO 成员表达了希望建设性解决美方关注的意向，⑤See Communication from Australia, Singapore and Costa Rica to the General Council, Adjudicative Bodies: Adding to or Diminishing Rights or Obligations under the WTO Agreement, WT/GC/W/754/Rev.1, 10 December 2018. Communication from Canada,Strengthening and Modernizing the WTO: Discussion Paper, JOB/GC/201, 24 September 2018. Communication from the European Union, China, Canada, India, Norway, New Zealand, Switzerland, Australia, Republic of Korea, Iceland, Singapore, Mexico, Costa Rica and Montenegro to the General Council, WT/GC/W/752/Rev.2, 11 December 2018.但美方执意认为上诉机构已经不适合作为裁决机构审理案件，不再与各国讨论解决方案，阻拦上诉机构成员遴选程序，也不同意继续向上诉机构拨付预算，上诉机构秘书处人员被分配到其他部门。①See WTO Committee on Budget, Finance and Administration, Report of the Meeting Held on 9 March 2020, WT/BFA/185, 27 March 2020.正是由于美国的强力阻挠，世贸组织上诉机构已经于2019 年12 月11 日瘫痪，失去受理新上诉案件的功能。②See WTO General Council, Minutes of Meeting Held in the Centre William Rappard on 9-10 December 2019,WT/GC/M/181, 24 February 2020, paras.5.1-5.202. 经过漫长的讨论和协调，WTO 成员未能达成任何决定，未能启动新上诉机构成员的遴选程序，总理事会主席仅记录了各方观点。美国此举实际上将WTO争端解决机制倒推回GATT 时代的争端解决，争端当事方可以通过诉诸“不可能实现的上诉”，将专家组报告搁置，变为事实上无法被争端解决机构通过的报告，从而实质上改写“反向一致”的裁决报告通过程序，③Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes, Article 16.4.进而不产生任何法律效力。部分悲观的观点认为此现象标志了国际贸易关系法治时代的结束，回归了“以牙还牙”的权力导向型体系。④See Gregory Shaffer, A Tragedy in the Making? The Decline of Law and the Return of Power in International Trade Relations, 44 The Yale Journal of International Law（Online）1-17 (2019).

值得留意的是，多边贸易体系的“去法治化”进程存在较大的不确定性。尽管欧盟、中国等多数WTO 成员仍然支持恢复WTO 争端解决机制的正常运转，但部分成员已经提出要反思上诉机构的“司法激进”（judicial activism），建议讨论禁止上诉机构作出不必要的法律分析、限制上诉机构对国内法含义作出认定等改革意见，试图迎合美国的需要。⑤See Communication from Honduras, Fostering a Discussion on the Functioning of the Appellate Body Addressing the Issue of Alleged Judicial Activism by the Appellate Body, WT/GC/W/760, 29 January 2019.在上诉机构危机中，美国至今未提出书面建议，但在以往的WTO 争端解决规则审议谈判中主张加强“WTO 成员控制争端解决”（并获得智利的支持），提出争端当事方可以基于合意删除专家组或上诉机构的部分裁决内容或只通过部分裁决结果，⑥See Communication from Chile and the United States, Flexibility and Member Control: Revised Textual Proposal by Chile and the United States, TN/DS/W/89, 31 May 2007.同时还提出就条约解释制定指导意见、限制使用国际公法等建议。⑦See Communication from the United States, Further Contribution of the United States on Improving Flexibility and Member Control in WTO Dispute Settlement, TN/DS/W/82, 24 October 2005, and the Addendum, TN/DS/W/82/Add.1, 25 October 2005, and TN/DS/W/82/Add.2, 17 March 2006.尽管美国目前对WTO改革方案的最终意见（包括针对上诉机构的立场）尚未完全定型，⑧See Cathleen D. Cimino-Isaacs, Rachel F. Fefer & Ian F. Fergusson, World Trade Organization: Overview and Future Direction, Congressional Research Service,R45417, 15 February 2019.但如果将来回归WTO争端解决上诉机制，不排除会再次提出上述改革方案的可能性，甚至可能出现部分WTO成员迁就美国、在一定程度上牺牲WTO争端解决机构独立性的局面。

（三）贸易协定成为安全竞争的工具

中美经贸摩擦表明，两国间政治关系的状态决定了贸易关系，①This opinion is shared by some practitioners, see Uri Dadush, Some Thoughts on the Uncertain Relationship between Peace and Trade, 37 Studies in Transnational Legal Policy 37, 18-22 (2005).也表明国际贸易法领域传统流行的“贸易保证和平”之理论已经被现实击碎了。如果传统理论能够成立，为了加强国家安全，美国则应该按照中国所反复呼吁的那样，深化双边关系，促进自由贸易，将经贸合作视为双边关系的“压舱石”和“推进器”。②中国政府长期持此类观点，参见中华人民共和国国务院新闻办公室《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》（2018年9月24日）、《关于中美经贸磋商的中方立场》（2019年6月2日）。但美国的做法恰恰相反，如前文所提及，贸易和全球产业链非但没有让美国感到国家安全，贸易带来的制造业分工或转移反而成为影响国家安全的威胁。所以对美国而言，一个自然的结果就是其贸易政策必须服务于安全竞争环境下的国家战略，如果国家安全竞争需要提高关税（违反现行国际规则）、留住或恢复制造业（减少进口）、限制技术出口（出口管制）、维护国家主权（去法治化），那么贸易政策（包括国际贸易协定），就应该努力实现这些目标。

2018 年2 月5 日，WTO 美国籍副总干事艾伦·沃尔夫（Alan Wm. Wolff，曾常年任职于美贸易代表办公室）在美利坚大学演讲，表示美国20 世纪以来就将贸易政策视为外交工具，尤其是冷战期间被贴上贸易自由化标签的贸易扩张法案或允许欧洲经济共同体（EEC）的出现（该经济共同体对美国贸易产生歧视性效果，不符合美国自身经济利益），都是为了防范共产主义扩张的需要，GATT 是西方国家联合起来限制与共产主义国家进行贸易的外交政策工具。③See Alan Wm. Wolff, Paradigm Lost? US Trade Policy as an Instrument of Foreign Policy, American University, Washington DC, 5 February 2018, https://www.wto.org/english/news_e/news18_e/ddgra_09feb18_e.htm, visited on 2 April 2020.艾伦表示，“为服务外交目标，美国不只是可以开放市场，也可以在需要的时候，将贸易变为武器（weaponizing trade），实施制裁”。④See Alan Wm. Wolff, Paradigm Lost? US Trade Policy as an Instrument of Foreign Policy, American University, Washington DC, 5 February 2018, https://www.wto.org/english/news_e/news18_e/ddgra_09feb18_e.htm, visited on 2 April 2020.

部分学者将政治工具化的国际经贸规则称为“地缘经济秩序”（geoeconomic order），认为此类规则体系中，资本代替了火药，民用创新代替了军事技术发展，市场穿透代替了军事要塞和基地，是一种斗争和商业的混合型规则体系。⑤See Edward Luttwak, From Geopolitics to Geo-Economics: Logic of Conflict,Grammar of Commerce, 20 The National Interest 17-19 (1990).对霸权国家而言，没有感受到安全竞争威胁的时候，就可以支持自由贸易，追求绝对的经济收益，暂时忽视经济力量的相对变化，但如果感受到战略对手的安全竞争压力，则会转变态度，更加注重相对变化的战略能力，从而采取保护主义的经贸政策。①See Anthea Roberts, Henrique Choer Moraes & Victor Ferguson, Toward a Geoeconomic Order in International Trade and Investment, 22 Journal of International Economic Law 655-676 (2019).此类观点部分解释了贸易政策政治工具化的内在原因（国家安全的需要），但无意中将自由贸易（手段）和安全竞争（背景与目的）对立起来。事实上，即便在安全竞争状态下，只要自由贸易政策（包括歧视性自由贸易政策）符合国家安全需要，国家也完全有可能采取自由贸易政策，例如前文所提及的美国在“二战”期间试图以自由贸易安排替代英联邦优惠体系，以及奥巴马政府推进的意在制衡中国的《跨太平洋战略经济伙伴协定》。

（四）多边层面出现更多对抗性议题

由于贸易政策必须符合国家安全战略，处于安全竞争的国家往往容易放大国家战略安全的顾虑和需要，暂时忽略具体和直接的经济利益，从而在国际经贸协定谈判中推动一些带有安全竞争色彩的议题。这在美国目前的多边谈判议题中已经有所体现。2018 年7 月，美国向世贸组织总理事会提交书面文件，指责中国的经济体制为“贸易扰乱型经济模式（trade-disruptive economic model）”。②Communication from the United States, China’s Trade-Disruptive Economic Model, WTO General Council Meeting 26-27 July 2018, WT/GC/W/745, 16 July 2018.2020年2 月，美国向世贸组织总理事会提交提案，要求通过关于“市场导向条件对世界贸易体系的重要性”的决议（未通过）。③See Communication from the United States, The Importance of Market-Oriented Conditions to the World Trading System - Draft General Council Decision, WT/GC/W/796,20 February 2020.尽管中美关于非市场经济地位的争议由来已久，且国际经贸领域中的非市场经济概念和规则起源于冷战，④Francis Snyder ,The Origins of the“Nonmarket Economy”: Ideas, Pluralism and Power in EC Anti-dumping Law about China, 7 European Law Journal 369-424 (2001).中美之间的以往争议主要集中在贸易救济领域，美国利用中国社会和经济中的特殊制度，将中国经济从整体上认定为非市场经济体，从而采取外部基准计算反倾销税并同时征收反补贴税。See also Third Party Submission of The United States of America, European Union-Measures related to Price Comparison Methodologies (DS516), 21 November 2017.但这些文件在世贸组织历史上仍然非常罕见。

在美国参与或缔结的最新经贸协定中，增加了很多新规则，涉及劳工结社自由和有效承认集体谈判权利、国有企业承担国家责任（即实质上改变了习惯国际法，国家需要确保从事商业活动的国有企业承担非歧视、防止补贴造成不利影响等条约义务）、数字贸易中的数据自由流动、允许用户自由接入和使用互联网、禁止要求本地化存储、禁止强制披露源代码等。①See USMCA, Article 19.10, 19.11, 19.12 and 19.16; Article 22.4, 22.6, 22.7 and 22.8; Article 23.3.尽管不排除我国可以通过改革接受其中部分规则的可能性，但上述多数规则有的触及我国社会和经济制度的根本安排，有的不符合我国关于国有企业的改革方向，有的不完全符合我国关于网络的监管需要。②美国所主张的限制措施主要集中于《中华人民共和国网络安全法》有关规定及相关措施。See United States Trade Representative, 2019 Report to Congress on China’s WTO Compliance, March 2020, p.34.

（五）双边、诸边和区域化趋势及排他性规则

由于以世贸组织多哈回合为代表的多边经贸规则谈判长期陷入困境，相对更容易缔结的双边、诸边和区域贸易协定（有时亦被称为优惠贸易协定，PTA）已经在各成员之间广泛流行，③See WTO, World Trade Report, The WTO and Preferential Trade Agreements:From Co-existence to Coherence (2011). 根据WTO 的区域贸易协定数据库，目前各成员通报的正在实施的区域贸易协定共有303 个，http://rtais.wto.org/UI/PublicMaintainRTAHome.aspx, 2020年4月15日访问。也被寄予期望，被认为是能够包容多样性的国际经贸协定谈判方向。④See Bernard M. Hoekman & Petros C. Mavroidis, Embracing Diversity: Plurilateral Agreements and the Trading System, 14 World Trade Review 101-116 (2015). Lo,Chang-fa, A Milder but Effective WTO Reform - Possible Plurilateral FTAs and Plurilateral DSU within the WTO, 14 Asian Journal of WTO and International Health Law and Policy 331-358 (2019).在中美安全竞争的背景下，世界主要国家转向双边、诸边和区域性经贸安排的进程有可能更为急速。美国当前对国家安全和主权高度关注，必然的一个合理需求就是减少对中国产业链的依赖，⑤See Tara Beeny, Supply Chain Vulnerabilities from China in U.S. Federal Information and Communications Technology, Prepared for The U.S.-China Economic and Security Review Commission, April 2018.其政策效果既可以是贸易保护色彩更加浓厚，也可以是利用盟国（日本、韩国，甚至包括印度）产业链，制约中国经济和科技的快速崛起。⑥See White House, Remarks by Vice President Pence on the Administration’s Policy toward China before the Hudson Institute, 4 October 2018.加之，基于美国对自身当前实力的判断，认为双边更能够发挥其影响力，⑦See White House, Presidential Memorandum Regarding Withdrawal of the United States from the Trans-Pacific Partnership Negotiations and Agreement, 23 January 2017.使得美国难以在多边框架下与包括中国在内的其他国家进行合作；只要美国不走出对中国的安全焦虑，多边框架下的各国合作将会举步维艰，一个自然的结果就是美国主动、中国被动地走向双边、诸边或区域的国际贸易安排。①《马拉喀什建立世界贸易组织协定》附件4 规定了世贸组织项下的诸边协定，《关税与贸易总协定》第24 条和《服务贸易总协定》第5 条规定了世贸组织项下的区域贸易安排。尽管如此，国际贸易规则中不存在关于“诸边性”和“区域性”的统一定义，我国政府在国际经贸领域的涉外工作中，通常将与联合国、世贸组织、二十国集团等国际合作机制称为多边，将缺乏大经济体（尤其是缺乏美国、欧盟、中国等）参与的经贸机制称为区域性或诸边机制。

美国的双边和区域性国际贸易安排启动于20 世纪80 年代，其中多数协定同时兼顾外交政策和经济效率的考虑（例如美国与美洲国家、以色列和韩国签署的自由贸易协定）。②See Brock R. Williams, Bilateral and Regional Trade Agreements: Issues for Congress, Congressional Research Service, 7-5700, R45198, 17 May 2018, pp.13-16.如前所述，相比较多边而言，奥巴马政府转向诸边或区域性贸易安排的趋势已经十分明显，伴随着“亚太再平衡”战略，美国意图通过与亚太地区11 个国家缔结《跨太平洋战略经济伙伴协定》来制衡中国崛起。特朗普上台以后，尽管出于减少贸易赤字、恢复国内制造业的需要退出了TPP协定，但此项决定在美国国内引起很大争议，无论是战略界还是经济界，均有强烈意见认为美国应当重返该协定。③See Bonnie S. Glaser, Statement before the Senate Small Business and Entrepreneurship Committee, Made in China 2025 and the Future of American Industry, China Power Project Center for Strategic and International Studies, 27 February 2019. See also James K. Jackson, U.S. Trade with Free Trade Agreement (FTA) Partners, Congressional Research Service, 7-5700, R44044, 24 April 2018.此外，特朗普政府的2020 年贸易政策议程已经表明其将走向双边经贸合作，将与英国、肯尼亚、欧盟和日本分别谈判缔结双边经贸协定。④See Office of the United States Trade Representative, The President’s 2020 Trade Policy Agenda and 2019 Annual Report of the President of the United States on the Trade Agreements Program, February 2020, pp.16-17.值得注意的是，美国最新参与的区域协定还体现出强烈的歧视性和排他性特征。特朗普政府决定区分志同道合的国家与其他国家，⑤See White House, National Security of the United States, February 2017,pp.17-19.其最新缔结的《美加墨协定》不仅如前所述提高了能够享受关税优惠的累积原产地规则，还引入了“毒丸”（poison pill）条款，即规定如果某缔约方与非市场经济国家启动谈判或签署自由贸易协定，需要满足通报、预先向其他缔约方提供协定文本，并允许其他缔约方终止或通过双边协议替代《美加墨协定》。⑥See USMCA, Article 32.10.此外，据笔者了解，美国在2018 年至2019 年前后至少向其两个自由贸易协定伙伴国（加拿大和巴拿马）施压，要求其不得与中国签订自由贸易协定。

与美国类似，中国在同一时期也加快所参与的自由贸易协定谈判进程。2019年11 月4 日，中国参与的《区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）》谈判中，15 个成员国已经结束了全部20 个章节的文本谈判以及实质上所有的市场准入问题谈判，启动了法律文本审核工作，拟于2020 年签署协定。①参见《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）第三次领导人会议联合声明，http://fta.mofcom.gov.cn/article/rcep/rcepnews/201911/41745_1.html，2020年4月15日访问。15个成员国是东南亚国家联盟成员国和澳大利亚、中国、日本、韩国、新西兰。谈判参与方印度由于谈判未能解决其关注，不再寻求签署该协定。2019 年《政府工作报告》明确提出要“加快构建高标准自贸区网络，推进区域全面经济伙伴关系协定、中日韩自贸区、中欧投资协定谈判”。此外，关于中国提出的“一带一路”倡议，2019 年《政府工作报告》提出要“遵循市场原则和国际通行规则，发挥企业主体作用，推动基础设施互联互通，加强国际产能合作，拓展第三方市场合作”，尽管《政府工作报告》尚未明确提出制定新的国际经贸规则，但考虑到有限的参与方，“一带一路”倡议也属于区域或诸边性质的国际合作机制，且被国外部分专家解读为具有战略意义。②See Andrew Scobell & Bonny Lin et al., At the Dawn of Belt and Road: China in the Developing World（The RAND Corporation 2018）.

中美之外的其他国家不必然具有大国之间安全竞争的压力感，有可能仍然期待加强多边贸易体制，但也不会完全排斥双边、区域和诸边化趋势。以欧盟为例，他们将特朗普政府的贸易政策更多视为相对和缓的经济民族主义政策或重商主义政策，在国际贸易中追求零和博弈，所以只要美国提出的方案不是显失公平，他们就不会排斥与美国的合作。③See Rem Korteweg, Unfreezing TTIP: Why a Transatlantic Trade Pact Still Makes Strategic Sense, Centre for European Reform, May 2017.同样，只要符合欧盟的利益，他们也不会介意与中国进行合作。2020 年4 月30 日，为了恢复WTO 争端解决机制上诉功能，欧盟、中国等19 个WTO 成员正式决定在WTO 建立“多方临时上诉仲裁安排”，该临时安排本质上是一个多边框架下、WTO 成员自愿参与的诸边机制，回避了美国的阻挠，利用WTO《关于争端解决规则与程序的谅解》第25 条规定的仲裁程序，代替瘫痪的上诉机构，审理各参加方提起上诉的争端。④See Statement on a Mechanism for Developing, Documenting and Sharing Practices and Procedures in the Conduct of WTO Disputes, JOB/DSB/1/Add.12, 30 April 2020.参见《中国与欧盟等世贸组织成员决定建立多方临时上诉仲裁安排》,http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/202003/20200302949253.shtml，2020年4月15日访问。

四、启示与结语

国际贸易规则的构建不是取决于人们对自由贸易和国际法治的美好愿望，而是取决于国家意愿。由于各国处于无政府的国际结构，因此各国的首要需求是通过实力（经济实力是其中的重要组成部分）寻求最大的安全感。国家在塑造国际贸易规则时，只有感受到安全时（至少是缔约伙伴之间不存在安全竞争），才会不惧怕对外国产业的依存，才会鼓励形成全球产业链，并让渡主权，推动法治化的国际贸易治理模式。回顾GATT 谈判史及WTO 成立的历史背景，美国在其盟国体系内推行自由贸易规则体系，其基础仍然是对国家安全的需要（对抗苏联）或对国家安全的自信（苏联解体以后美国自由主义的极度扩张）。

但2008 年金融危机以后，中美之间经济实力的相对变化使美国产生了国家安全焦虑，认为自由贸易带来的制造业分工或转移影响了其国家安全，从而需要改变其冷战结束以后实施的自由主义外交政策，转而采取现实主义外交政策。该转型直接影响到经贸领域，美国从传统的自由贸易和公平贸易双要素博弈的范式，逐步转变为自由贸易、公平贸易和安全竞争三要素混合的范式，并推动主权优先、减少对全球产业链依赖的贸易政策议程。美国的外交政策和贸易政策的转向是清晰可见的，从小布什政府晚期开始对中国严格执法，到奥巴马政府时期开始将地缘政治考虑与贸易政策相结合，拉拢盟友实施“亚太再平衡”战略，再到今日特朗普政府将中国视为修正主义国家，发起贸易战，推动贸易脱钩，尽管不同总统领导下的美国政府采取的贸易措施存在不同，但总体趋势是变得更加严厉、更加将贸易政策作为安全竞争的工具。

美国作为当前全球最有实力的国家，其贸易政策转向对现行国际贸易秩序产生了有力冲击。在安全竞争背景下，中美作为世界上最大的两个贸易国家，彼此之间缺乏信任，美国在多边经贸谈判中增加了很多敏感的非贸易因素，政治和意识形态斗争的趋势愈发明显，多边经贸规则谈判难以取得显著进展。再加上美国认为，适用于盟国和非安全竞争国之间的国际经贸规则（以GATT 和WTO 规则为代表），已经不能适应当前国际格局和形势的变化，从而逐步走向双边经贸安排和盟国体系。中国的被动应对也指向了双边、诸边和区域性质的国际经贸关系。与此同时，美国主导的最新国际贸易规则或实践（《美加墨协定》《中美第一阶段经贸协议》和WTO上诉机构的瘫痪等），均已显示出国家主权优先、去法治化、将贸易协定作为安全竞争的政策工具特征，全球贸易秩序正在逐步回归权力导向型体系。