环境公益诉讼概念之厘清

2019-12-27许冬琳

武夷学院学报 2019年1期

许冬琳

（闽江学院法学院，福建福州 350108）

1976年美国Abram Chayes教授提出了 “公益诉讼”的概念，这种基于保护公共利益而提起的诉讼，区别于传统的以私人利益为中心的诉讼模式，弥补了传统诉讼对公益保护的不足。各国的司法实践很快地引入了这一诉讼形式，美国1970年《清洁空气法》首次引入了环境公益诉讼制度，上个世纪九十年代，公益诉讼的相关概念也被介绍到我国，率先引起关注的是经济公益诉讼，直至20世纪末21世纪初环境公益诉讼才在中国的得以发展。2005年国务院首次提出“推动环境公益诉讼”，同年12月，北京大学师生起诉中石油公司污染松花江，两起事件有力地推动了我国对环境公益诉讼的理论研究和司法实践。2012年修订的《民事诉讼法》、2015年新修订的《环境保护法》以立法的形式对环境公益诉讼作出规定，至此，我国的环境公益诉讼的法律框架基本形成，环境法庭的试行也给予环境公益诉讼在制度层面极大的支持。数据显示，2016年环境公益诉讼的数量较上一年度增长了35.48%。[1]应该说环境公益诉讼的司法实践已摆脱了多年前有学者曾认为的“停留在观念促销层面”[2]的尴尬局面，渐渐触及了环境公益诉讼的实质性问题。然而，环境公益诉讼的案件数量仅占环境污染纠纷案件的8.27%，比重较小，在我国，司法实践先行的环境公益诉讼，对其理论的探索也依然有必要。

一、学界对环境公益诉讼概念的探索

对环境公益诉讼理论的探索，以明确环境公益诉讼概念为前提。对于环境公益诉讼概念的界定，我国学者存在两种代表性观点。

一种观点是 “狭义说”，也是目前学界的主流观点，这种界定采用了“公式化”的模式，在研究环境公益诉讼概念时以环境公共利益为逻辑起点，以“保护环境公共利益”作为唯一诉讼目的，排斥诉讼中的私益救济，即原告与诉讼案件存在直接利害关系，正如汪劲教授在《环境法学》中给环境公益诉讼的定义“是一种允许与争议案件无直接利害关系的原告出于保护环境公益的目的、以行政机关或者环境利用行为人为被告向法院起诉的行政诉讼或者民事诉讼。”①

另一种观点是“广义说”，采用了“描述式”的界定方式，认为环境公益诉讼应避免抽象化的定义，其定义并不关注环境公益诉讼的诉讼目的，而把目光聚焦在环境公益诉讼的结果上：对案外人乃至社会公众都有巨大影响，具有社会的普遍性意义；维护了贫困、弱势群体或少数族裔的基本权利；救济了穷尽现行法的制度手段、仍得不到救济的利益群体；促进了公共政策或法律制度的改进；维护了公众整体利益。[2]这种界定方式借鉴了国外公益诉讼的法律制度以及蔡司教授、雷卡什教授对公益诉讼概念的描述，在这一研究视角下，只要客观上有利于“环境公益”，并不排斥原告与诉讼案件存在直接利害关联，如在徐卉的专著中，也将“张长健等1721人诉榕屏化工有限公司环境侵权案”这一环境侵权共同诉讼也纳入环境公益诉讼的范畴。[2]

综观环境公益诉讼的两种概念，“狭义说”认为环境公益诉讼目的是保护环境公共利益、且原告与案件之间不存在直接利害关系，这也是我国台湾地区所采纳的公益诉讼概念。“广义说”认为环境公益诉讼应包括两种类型，一类是策略诉讼（战略诉讼），旨在推动环境公共利益保护的法律和社会变革，判决结果有利于环境公共利益的实现，即是环境公益诉讼，而不论诉讼目的是私益或公益，也不关注原告与诉讼案件是否存在直接利害关系，诉讼形式包括了共同诉讼、代表人诉讼、试验性诉讼以及团体诉讼等；另一类是为贫困、弱势群体或少数族裔提供法律援助。[3][4]广义的环境公益诉讼类型中包括了狭义的环境公益诉讼。在现有的概念界定中，“广义说”和“狭义说”的本质区别在于对环境公益与私益、环境公益诉讼之诉讼目的的理解和界定不同。其一，“广义说”的论者将贫困和弱势群体的人身、财产和环境利益也纳入环境公益的范畴，而“狭义说”则将此类利益排除在环境公益范畴之外。其二，是否将保护环境公益作为环境公益诉讼之唯一诉讼目的，也是“广义说”和“狭义说”的论争焦点，“狭义说”将环境公益诉讼的诉讼目的限于保护环境公益，仅指原告与案件不存在直接利害关系的他益性公益诉讼；而“广义说”则认为“原告主观为环境私益，客观有利于环境公益”的自益性“公益诉讼”，也可以纳入环境公益诉讼范畴。

二、环境公益诉讼概念的多重审视

实际上，不单是理论界的学者，在新闻媒体、社会公众、司法从业人员的视域中，被冠以“环境公益诉讼”的案件大都是“广义说”中的自益性环境“公益诉讼”案件。对于现有环境公益及环境公益诉讼概念的重新审视，有助于环境公益诉讼概念的清晰界定。

（一）环境公益内涵的反思与廓清——环境公益与环境私益之辨

如前文所述，“环境公共利益”是环境公益诉讼的核心子概念，作为环境公益诉讼标的环境公益，其内涵和外延是理论界对环境公益诉讼概念界定的分歧之一。环境公益的清晰界定，是环境公益诉讼概念界定的前提，也是司法实践中环境公益诉讼立案的重要标准。但不少学者认为公共利益是不确定的法律概念，无法对其进行抽象定义，[5]故而在界定环境公益诉讼概念时回避“环境公共利益”，而把视线转向诉讼案件所反映的公共性和普遍性。实际上，清晰界定和具体化“公共性”这一抽象概念，也就解决了环境公益内涵界定的关键问题，正如台湾学者陈新民所言，所谓“公益”的概念，其重点不是“利益”而是“公共”。[6]

学界普遍把把纽曼的“公益”理论作为公益的概念，即以利益所惠及的受益人数量、范围来界定“公共”；所谓“公益”，即涉及大多数、不确定数目的人之利益。[6]环境公益无疑是公共利益的一种类型，其对应的概念是环境私益，从公益的主体来看，所谓“大多数的不确定数目”或“不特定多数人”区别于私益主体之“特定对象”，具有普遍性、不确定性和非特定性，意味着环境公益的利益主体是任意的，任何人都可能成为环境的受益人，任何人都可能成为环境损害的受害人，难以将任何一个主体排除在环境公共利益的受益主体之外。从公益的客体看，环境公益的客体“环境”是典型的公共产品，社会的每个成员都可以消费环境（资源）并从中获益，并且每一个社会成员都难以排斥其他成员消费环境（资源），[7]“此类产品的公益性质和公益目标直接、明了”[7]。譬如，如果某河流污染侵害了位于某河流沿岸某村庄的水资源使用权，则侵害了特定对象（即该村庄）的环境利益，也应界定为侵害了环境私益；然而生态环境具有系统性和整体性，难以把河流污染控制在某一个村庄和特定人群范围内，这种污染可能影响多个地区甚至整个国家，一旦导致流域内水生生物死亡、流域沿岸的土壤和植被被破坏、饮用水源被污染、流域无法航行、公共游泳场无法使用，那么就侵害了不特定多数人的利益，即环境公益。因此，对于（非封闭场所内）环境污染和生态破坏而言，“被害主体包括社会全体公民这一点是肯定的，这是建立环境公益诉讼制度的基础”。②因此，“广义说”中“贫困和弱势群体”的人身、财产权利和环境利益，并非不特定、普遍对象的环境公益，而是特定个人或群体的环境私益。

“公益”诚然充满了不确定性和抽象性，现实世界想要实现对其的保护，就需要一个世俗社会的判断标准，把它具体化。因此有论者提出应由立法中应对“环保领域需要公益诉讼救济的事项逐一明确”，[9]也有论者认为由法院立案庭进行区分和界定。[5]实际上，如果由法院立案庭进行区分和界定，仍旧缺乏可以量化的标准而依赖法官的“心证”，所以立法中应当对侵害环境公益行为的表现形式进行概况加列举的立法模式，可以明确列举大气污染（不包括室内空气污染）、水污染、土壤污染等环境污染和生态破坏，以及行政机关不履职等已出现的典型侵害环境公益行为，并辅以兜底条款对可能出现的侵害环境公益的行为加以规定。[10]

（二）以保护环境公益作为环境公益诉讼的唯一诉讼目的——环境公益诉讼与环境私益诉讼之辨

综观目前学界对环境公益诉讼概念的界定和论述，其分歧还在于环境公益诉讼的诉讼目的。“广义说”认为诉讼目的是多元化的，只要“客观有利公益”的环境诉讼都属于环境公益诉讼，而不论诉讼目的是保护个人私益还是公共利益。而“狭义说”坚持环境公益诉讼目的的唯一性，即保护环境公共利益；诉讼目的是保护特定主体的人身、财产及环境利益则应纳入私益诉讼范畴。

在诉讼制度日趋细化和完善的过程中，环境公益诉讼与环境私益诉讼（尤其是共同诉讼和代表人诉讼）有其相似性，即受害主体的普遍性、诉讼类型可以是民事诉讼亦可是行政诉讼。但是二者之界限也愈发清晰，在制度设计、救济方式、诉讼目的等方面都表现出不同的理念。其一，从诉讼目的(标的）上看，环境公益诉讼排斥了私益救济、以保护公益为唯一目的，原告与案件无直接利害关系；而我国环境私益诉讼当事人的诉讼目的是私益救济，原告以人身、财产或环境权利受到直接损害为由提起诉讼，与案件有直接利害关系。我国现有立法针对环境公益诉讼与环境私益诉讼之区别亦作出明确规定，《环境保护法》第58条第3款的规定排除了环境公益诉讼的原告获取经济利益（补偿）的可能性，《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第10条第3款对此作出更为细致的规定，“公民、法人和其他组织以人身、财产受到损害为由申请参加诉讼的，告知其另行起诉。”排除了原告“以人身、财产损害为由”参加环境公益诉讼，明确了提起环境公益诉讼的原告与诉讼（争议）案件不存在利害关系。以河流污染为例，原告以其水资源使用权被侵害为由提起诉讼，应是环境私益诉讼；若原告以水体被污染，造成重大环境损害、侵害社会公共利益为由提起诉讼，则应纳入环境公益诉讼范畴。此外，“对贫困、弱势群体的法律援助”，其诉讼目的仍是保护原告的人身、财产或环境利益，也属环境私益诉讼之范畴。其二，从救济方式上看，环境公益诉讼是对违法行为提出停止侵害、禁止、撤销之诉，涉及补偿、赔偿并不直接给付原告，通常是以生态环境修复或补偿费用的形式进行补偿或赔偿，以泰州环境公益诉讼案为例，法院判决被告赔偿款项支付至泰州市环保公益金专用账户；而环境私益诉讼的损害赔偿则是支付给（人数众多的）原告，以环境侵权诉讼（共同诉讼）为例，“张长健等1721人诉榕屏化工有限公司环境污染损害赔偿案”中，法院判令榕屏公司赔偿原告山场林木、果树、毛竹和农作物等损失68.42万元，赔偿系直接支付给原告。

“广义说”对于环境公益诉讼内涵和外延的界定过于宽泛，这种泛化概念源于我国理论界在移植国外相关制度时的误认。从法律制度设计的角度而言，在现有制度框架内能解决的问题，不必创设新的制度。正如梁彗星教授所认为的，只要诉讼案件与原告利益直接相关，或主要涉及原告利益，不论原告数量的多寡，现行的司法体制足以解决，则没有必要再创设新的制度，需要探讨的是在现有制度框架内的完善问题。[10]现阶段，我国的环境民事诉讼、环境行政诉讼以及法律援助制度对于环境私益的保护业已日益完善，而正因为传统私益诉讼制度无法胜任对环境公益的保护、环境行政管理制度对环境公益保护仍有不足，才创设环境公益诉讼制度。概念泛化后的环境公益诉讼，直接导致环境公益诉讼与环境私益诉讼在制度上的重叠，包容万象的环境公益诉讼概念并不利于我国公益诉讼的专业化和制度化的发展。因此，原告众多的共同诉讼（代表人诉讼）应纳入环境私益诉讼范畴，尽管这类诉讼客观上有利于环境公益的保护，但是诉讼目的是人身、财产或环境权利等私权救济，以普通民事或行政诉讼进行救济更有利于对这类权利的保护。一些共同诉讼（代表人诉讼）是以确认之诉、禁止之诉提出的，并不直接涉及原告个人利益的，可以环境公益诉讼替代之。[11]

（三）环境公益诉讼之诉前通知程序——避免环境公益保护制度冲突的合理化路径

对于环境公共利益的保护，目前立法提供了两种路径：一是行政手段给予保护；二是，当行政手段失灵时，公益诉讼给予保护。我国《环境保护法》规定对损害环境公共利益的行为，可以“向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报”，也可以“向人民法院提起诉讼”。法理上，直接承担公益保护职责的不应是一般的民事主体，而是国家本身，环境保护主管部门（其他负有环境保护监管职责的部门）作为国家这一抽象主体的代表者，依法有职责和义务维护环境公益利益。可见，两种途径有先后顺序，环境公益诉讼应该是穷尽了现有救济手段后，环境公益仍得不到救济，才得以寻求的途径。因此，对环境公益诉讼的定位，应当是对政府保护和管理环境（公共利益）的一种有效的补充，环境公益诉讼应当充分尊重环境行政主管部门对环境公益的保护，避免与现有的环境行政监督管理制度相冲突。

我国现有立法规定了“受理后通知”程序，但却没有规定诉前通知程序，直接导致了环境保护监督管理的行政制度与环境公益诉讼制度出现了重叠和冲突。[12]我国《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第12条规定“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门”，第26条规定“负有环境保护行政监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告的诉讼请求全部实现，原告撤诉的，人民法院应予准许。”据此，作为原告的社会组织花费大量成本进行诉前准备，在法院受理并开展审理工作后，只要环境保护管理部门实现了原告的诉讼请求，则法院准许原告申请撤诉。2017年，“自然之友”和“中国绿发会”向常州市中级人民法院提起公益诉讼，要求江苏常隆化工有限公司等三被告消除已对环境造成的危险或赔偿环境修复费用、赔礼道歉，常州市中级人民法院认为，本案诉讼开始前，相关主管部门已组织环境污染修复工作，有效控制了环境污染风险，原告的诉讼请求已逐步实现。因此，常州市中级人民法院驳回了原告的诉讼请求，原告需要支付189万余元的诉讼费用。正如“常州毒地案”反映的问题，社会组织在行政机关处理突发环境事件前就仓促提起环境公益诉讼、法院在地方政府正履行环境行政职责（对生态损害展开救济）时受理本案，造成司法权越位行政权，是对司法资源的浪费。美国在《美国清洁水法》中明确了环境公益诉讼的前置程序，要求原告在提起公民诉讼前，将诉讼请求和诉讼对象通知（违法行为所在的）州政府、违法行为人、美国环保局，相关当事人在一定期限内纠正违法行为后，原告则不再提起公民诉讼。美国的这一规定保障了环境保护监督行政主管部门履行职责，也避免了司法资源的浪费。

因此，我国有必要在环境公益诉讼制度中设置诉前通知程序，亦即在提起环境公益诉讼前，原告应将提起公益诉讼的对象、违法行为、环境公益的损害后果、诉讼请求等内容告知环境行政主管机关，并敦促其在一定期限内采取有效措施，主管机关逾期不履行或不当履行职责，譬如仅仅通过罚款而未代表国家要求加害人赔偿环境污染和生态破坏造成的损失，意味着诉前程序没有实现预期效果，环境公共利益并未得以有效的保护，据此社会组织可以提起环境公益诉讼，这也是环境公益的本质所在。[8]反之，主管机关履行职责，通过恰当手段使得生态环境已逐步恢复的，原告不应再提起环境公益诉讼。

三、环境公益诉讼概念的重构

基于对我国环境公益诉讼概念纷争的梳理，根据我国现有立法对环境公益诉讼的规定，环境公益诉讼的概念应采用“狭义说”的观点，亦即环境公益诉讼是基于保护环境公益的目的，与争议案件无直接利害关系的原告，在履行诉前程序后，以环境利用行为人或行政机关为被告向法院起诉的民事诉讼或者行政诉讼。鉴于环境公益与私益之分野，可以概括环境私益诉讼的基本内涵，环境私益诉讼是与案件存在直接利害关系的原告(不论原告人数多少），出于保护个人人身、财产或环境权利的目的，以环境利用行为人或行政机关为被告而提起的民事或行政诉讼。