我国现行政府预算编制方法评价及完善思路

文/周鑫，郑州市财政局国库支付中心

1 概念

政府预算报告，狭义的理解是财政部长(厅局长)提交给人代会的预算执行情况和下一年度预算草案的报告，以及部门预算草案及附表。广义的理解还包括财政部门向立法机关提交的预算执行情况报告、预算决算报告及绩效管理报告等内容。本文研究的政府预算报告是狭义的概念。具体讲，政府预算报告是财政部门代表政府向人代会所做的预算执行情况和下一年度预算草案的报告;预算草案及附表是部门预算的详细安排和计划。按照相关法律规定，政府预算报告需要向社会公开。预算公开是政府在限定期限内公开预算环节涉及的全部信息，或者是公民申请希望了解的信息，这些信息必须是真实的、完整的，而且这些信息的内容和公开的过程都应该符合法律法规的规定。

2 预算的产生和发展

预算最早出现在奴隶社会，在我国的夏朝就有关于财政收支的粗略记录。在古罗马共和国时期，它的元老院就负责编制每一年的政府预算。现代的政府预算是随着资本主义的发展而出现的。世界上最早确立现代预算制度的国家是英国，从1217年的《大宪章》到1689年的《权利法案》，都是英国预算制度逐步确立的重要法律文件。但直到18世纪，英国才最终确立了资本主义性质的政府预算，其他国家受此影响也逐渐开始实行政府预算。

3 人大代表和社会公众对政府预算报告的诉求

3.1 人大代表的诉求

第一，提前并延长预算报告的审查时间。每年“两会”期间供代表参阅的预算资料已有9本，合计多达上千页，但可供代表审查预算的时间太短，大部分代表进入讨论会场后才第一次看到材料，来不及仔细琢磨，4个小时内不仅要看材料，还要发言，实际上能看预算材料的时间十分有限。许多人大代表认为真正要做到负责任的预算审查，就必须改变时间安排，审查人员应在预算执行之前几个月拿到材料以便于认真系统地思考，并进行细致地了解和认识，才可以提出全面客观的意见。

3.2 制定预算报告的范本和模板

为避免各级财政部门编写报告时在概念、术语、专用词汇、计算口径等方面的“百花齐放”现象，有人大代表认为应在充分借鉴国内外经验基础上，对各省、市、县、乡镇政府财务报表做统一规范设计，建立国家至乡镇的五级预算报告专用表格模板，采用统一的概念、口径、计算方式，表格可设立收入、支出、债务、资产等栏目，各地只需如实填写即可。

4 现行政府预算编制模式的完善思路

我国现行政府预算模式自新中国成立以来历经发展，逐渐形成了一套自己的模式，相比预算制度建立之初，有了长足的进步，在预算的监督和执行方面，也建立了一套较为完整的监督体系，但该体系中仍然存在执行上的困难，下面将根据其存在的问题提出相应的解决方案。

4.1 优化资源配置，重新分配预算编制权限

在我国现行的财政预算编制方法中，已经暴露出财政预算编制权限的分配过于细化，使得各单位之间的预算相互分离，不能形成有机的结合。此时政府应该在预算的制定中起到协调作用，由原来的各单位拟定各单位自身的财政预算，变为由上级主管政府主导并协调的预算编制模式，打通各单位之间预算数据的壁垒，从政策渠道避免“闭门造车”情况的发生。在政府协调的情况下，各部门之间除了数据的互通，还能在编制过程中根据本单位的发展需要合理地分配预算项目，真正从管理层面优化资源配置，使得预算真正发挥最大的用处。

4.2 建立完善的预算编制和监督体系

在政府预算的监管层面，国家动用现代化力量发布了许多利于监管的政策和方法，例如“国家税务总局金税三期工程”就可以在部分省市的范围内实现税务信息的联网监控和智能预警。再比如已经实施了一段时间的中央财政预算单位公务用卡的制度，都起到了很好的效果，从一定程度上完善了预算的监督体系。但这种监督体系还停留在比较基础的层面上。我国的税务信息和财政收入信息依然没有实现全国联网，依然做不到从源头上追溯从预算到执行的全过程的监督体系，在这一方面仍然有改进的巨大空间。我国的政府预算编制与监督应当在国家领导下建立统一的量化监督体系，使得国家层面的监督工作可以在标准化监督体系的环境中监督从预算到执行的每一个环节，真正做到有效溯源。这样做不仅仅是监督整个执行过程，更是对政府预算编制的有效风险监管。

4.3 加强财政监督内部控制制度建设，彰显监督职能

以财政监督制度为准绳，落实各参与方的职责，以确保财政资金监督发挥实际作用。同时，财政监督机构应与有关企业和单位保持持久性的交流，以期能进一步了解并掌握资金的使用情况。各级财政监督机构应在符合相关法律法规的情况下，重视内部控制制度的建设，设立相应的监督管理部门，完善岗位设置，培养具备扎实业务能力及优秀职业道德素养的人才，保证财政监督人员工作的相对独立性。为了方便检查监督工作的开展，也可聘请事务所相关人员协助检查。单位相关负责人应采取积极措施保证内部控制制度的建立和执行，并在实际操作中总结探讨，逐步健全内控制度。定期评价内控制度的执行情况，不断完善内控制度，堵塞漏洞。

5 结语

综上所述，我国的政府预算制度虽然历经了长时间的发展和探索，在当前实行过程中仍然存在一定的问题，这也就成为了我国财政制度改革的动力所在。本文简单地梳理了在我国现行政府预算制度模式下所存在包括现行的预算制定权限过于分散、预算的支出缺少有效的监管和制约、现行政府预算编制缺乏技术平台的支撑、现行制度下的预算公平性有待提升等四点问题，并相应地提出了优化资源配置、重新分配预算编制权限、建立完善的预算编制和监督体系、坚持信息化预算平台建设，不断打造强大的信息平台，结合多种方式，完善编制方法等四条完善的思路。