行业协会公共属性在政府职能转变中的缺损现状及原因分析

□周志刚 赵继春

经济和社会发展到一定程度后，为了弥补政府调控与市场不当竞争所造成的行业缺陷，于是产生了行业协会。 当前，公共资源分配不公等社会问题日益复杂，靠市场经济体制已经不能够得到解决；同时政府职能部门在提供公共物品、服务方面受到局限，社会公共服务组织——行业协会很好地弥补了政府部分职能以及市场调控。随着政府职能转变，国家明确提出行业协会要与政府职能部门脱钩，行业协会在社会经济等各方面的影响日益增强。

一、公共属性是行业协会的根本属性

公共属性是行业协会的根本属性，是行业协会产生的初衷，也是行业协会发展的基础。在合理合法行使公众赋予的权力，承担提供公共物品及服务、执行公共政策等职能时，行业协会要依据社会公众的共同利益要求来保障社会公共利益。 行业协会的公共属性体现在如下方面：行业协会是依照成立初衷，即公共服务理念及由此产生的社会责任感来行使公众赋予的权力；行业协会的社会责任之一是提供公共物品及社会服务，其社会影响力与其所承担的责任大小、服务效率以及提供的公共产品的质量息息相关； 行业协会不以盈利为目的，其财务状况应透明化、公开化，同时受公众的监督。政府职能转变期间，自身部分职能将转移给相关行业协会，来向社会提供部分公共物品及服务。

二、行业协会公共属性缺损现象严重

行业协会作为承接政府职能转变的重要载体，在市场经济进程中起着越来越重要的作用。 行业协会公共属性缺损将严重降低自身的公信力，也就失去了行业协会存在的价值及基础。当前，我国行业协会公共属性缺损的现象日益严重，主要表现在：

1.对所属行业的规划指导不足。 规划产业发展和升级是行业协会的一个重要作用，这也是行业协会成立和存在的初衷，它能够统筹规划全行业，实现产业和产品升级，促进产业发展，是行业协会的重要任务之一。因政府行政机关对各行业社团组织管理等原因，很多行业协会在成立伊始依附着政府，并有较强的依赖性。有些行业协会依托行政部门，运行中不可避免具有较强的行政性。随着政府职能转变，这一现象已经得到改善。大部分行业协会具有了较强的独立性。由于有的行业协会在与职能部门脱钩过程中的渐进性，行业协会不能够很好地在全球化经济竞争形势下规划和指导所属行业。

2.监督企业承担社会责任不足。 行业协会是介于政府和企业二者之间的非营利民间组织，在社会经济发展中，监督企业履行社会责任义务是不可推卸的责任。 从服务的角度，提升行业从业人员业务技能和素养，使企业更好地承担社会责任。 加强协调企业与高校、科研院所之间的联系，提升企业自身和企业间的协同运转，实现产业升级，减少环境污染，更好地履行社会责任。更好地解决了政府和企业之间的矛盾，避免行业内企业在运转中产生摩擦，使企业更加明确社会责任。但是当今我国大部分行业协会由于起步较晚，经验不足，实力较弱，尚不能充分发挥行业协会的职能，仍需要政府行政机构进行完善，才能发挥社会责任体系中的监督职能。

3.承接政府职能不到位。 随着我国市场经济不断完善，行业协会体制日臻成熟，政府职能亟待在多变的市场环境中做出调整，行政职能需要下放转移。 但是，大部分行业协会不能够很好地承接政府部门职能。 有的行业协会提供为政府购买服务的工作，却没有相应的服务报酬，损害了行业协会服务的积极性。在政府职能转变过程中，行业协会应具备引导和分离职能的能力，政府职能部门应针对机构改革开始制定相应标准，对自身职能进行定位，让行政干预逐步退出，使行业协会承担既定责任关系。 行业协会承接政府转移职能是新时期一个重大突破，并没有相应法律对承接作出明确说明，也没有经验可以借鉴；我国行业协会是否及如何承接政府行政职能转移的决策权在政府，依然存在政府为了职能转移而新组建行业协会的现象； 很多行业协会自律性差，有着乱收费等不良社会影响，公众对行业协会存在误解，社会影响力和号召力不强。 所以，有些行业协会在承担政府职能转移上存在着各种各样的困难。

三、我国行业协会公共属性缺损原因分析

1.行业协会内部严重的行政化。 行业协会不应是由政府主管部门成立的中介机构，仍存在行业协会与政府职能部门之间合署办公，“一套人马，两块牌子”的形式大为存在。 实际上，在许多地区的行业协会之中，由于某种利益，政府部门离职和退居二线岗位的领导人员日益增多，使行业协会的独立性和自治性降低，使行业协会偏离了为公共服务的宗旨。

2.行业协会内部责权模糊。 很多行业协会并没明确自身职能，很多地方政府并未对协会监督责权进行规定，甚至没有惯例对其进行有效约束。这就导致行业协会的服务效率低下，行业协会的作用和职能得不到发挥，责权模糊重叠浪费了大量的社会资源和资金。

3.行业协会外部责任承担错位。 我国市场发育起步较晚、水平较低造成了行业协会自身信用能力不足，未能为行业内企业营造自由公正的竞争环境； 行业协会的专业性和职业性不足，降低了行业协会引导市场合理有序竞争的效率，行业协会人员缺乏配套政策及专业知识，不能及时查处企业违规行为，不能使市场经济秩序得到有效改善。

4.提供行业服务不到位。 大多数行业协会不能列出自身所能提供的服务职能，更不能有效发挥服务作用；在已提供的服务中，缺少前瞻性、高站位等更深层次的服务。