清代缘何热衷派遣钦差大臣

□高春平

钦差是由皇帝派遣，负责处理重大军国政务并授予关防（印信的一种）的特殊官员。作为封建国家政体的一种特有制度，其内涵丰富，影响深远。 明人敖英《东谷赘言》讲：明初设官分职，都有定额，履职任官之人都要领取吏部的批文，“皆不颁敕，不称‘钦差。其后因事繁难，添设职掌，各于职衔上加钦差二字”。可见，随着明代专制主义中央集权的高度强化，官员职权俱出自朝廷，而非吏部专擅。清沿明制，钦差由皇帝派遣办理重大政务。

清代钦差的职权虽重，但仍有一定限制

钦差起源很早，明清以前，常用“××使”指代。 如唐宋的使职、元朝的奉使宣抚等。 “钦”在元代文献中有敬、恭的意思。 明代“钦差”广泛使用，张自烈《正字通》讲：“御音曰钦敕，御使曰钦命，俗曰钦差。”清代文献也称“皇华使”。 官员被任命为钦差，在京必面见皇帝，在外需朝廷差员颁送钦差关防一颗与案册文卷。钦差大臣随即恭设香案，望阙叩头谢恩领旨，并有任职时限，钦差通常是从接受朝廷诏令开始，完成使命向皇帝汇报后便算结束，亦即钦差办事具有临时性，事毕即撤。 官方和民间习惯上称“钦差大臣”。

清代派遣钦差的主要原因是中央集权强化、地方管控失灵，政风吏治败坏、监督制度缺失、司法腐败严重，民间冤案成堆。 钦差的主要职责是代表皇帝权威处置各种重大公务、京控案件、突发事件，具体包括奉命出使、传宣谕旨、审理重案、赈济灾荒、督办河工、处置军务、监督科考等。 但不同时期又有不同的侧重和变化。

钦差大臣作为一种钦命特权人物，在清代位高权重，十分活跃，但也必须遵守各种规矩，服从中央管理，严格执行保密、回避、用驿、奏报各项规定。也就是说，清代钦差的职权虽重，但仍有一定范围，约束官员的各项规章制度钦差也得遵守，并在不同时期有不同的特点。 道光十九年（1839年），林则徐以“钦差大臣兵部尚书都察院右都御史” 身份赴广东虎门禁烟，成为民族英雄，此举亦成为中国近代史的开端。 而嘉庆年间的著名钦差广兴，却因为在任钦差期间勒索地方而最终被处以死刑。 清末，清政府由于较长时期的闭关锁国，对外部世界缺乏了解，有时只好派外国人担任钦差。 美国人蒲安臣曾任清廷第一位出洋钦差，一个局外人代表大清出使外国，自然引起舆论和世界各方的关注。

清代派遣钦差，有的因事情重大，地方督抚不能处置，有的因皇帝不再信任地方官，或者信息交流不畅导致官民矛盾激化，非钦差收拾局面不可，此时，督抚便奏请派遣钦差协助处理某些重大变故和灾情。与同品级官员相比，钦差的事权重大，其政治地位也高。清代选派钦差大臣的主要标准有二：一是效忠皇帝和国家，二是精选中央各部素质高、熟悉业务的贤能官员。其目的自然在于通过审理案件、察吏安民；督办军务、处置地方重大事件，维护国家和民族利益。 因此，钦差拥有一定的自主权和独立性，而且机构精干、办事高效，具有专职化、授权重、灵活性等特点。

清代的钦差可分为固定性钦差和临时性钦差两种。二者有明显的等级区别：其一，是否有皇帝颁发的敕书。 敕书是明确其职能范围及任职要求、注意事项的责任状。 清制固定性钦差有敕书；临时性钦差没有敕书。 不过，清前期顺治、康熙年间曾对办理盐务、招抚的临时性钦差颁发过敕书。康熙十九年闰八月二十八日，赐给监察御史黄斐的一份敕书就写道：“兹命尔前往山西河东等处，专理盐课。”其二，是否有关防。固定性钦差多有关防，需要奏报接印任事日期。 清人阮葵生说：“我朝有观风整俗使、宣谕化导使，及钦差大臣，皆有印信、关防，而事后即撤回。”临时性钦差除少数奉旨颁给外，一般无关防。 其三，称谓不同。 固定性钦差多有专门的称呼，如学政、驻藏大臣、办事大臣等；临时性钦差多没有专门称呼，只称钦差，或在“钦差”前加修饰性词语。 例如，派往朝鲜的钦差，可依据其所办的事务，分为册封使、吊祭使、传诏使、慰问敕使等名目。

钦差与地方官既有合作又有矛盾

与明朝相比，清代的钦差制度既有继承又有变革。作为清代一项重要政治制度的钦差制自然带有满洲族的特征。 清朝入主中原后，尽管标榜“满汉一体”，但事实上重满轻汉的民族局限性，即满汉之间的不平等一直存在，无论是潜意识中还是用人制度上，清统治者有意无意袒护满洲贵族，骨子里存在着根深蒂固的满汉之别。所以，“重满而抑汉”。不过，清代帝王的统治手段和笼络技巧比较高明，强调对臣下应一本大公，视满汉大臣为一体。 而且，随着时局转变而在实际执行中有变。 拿用人而论，嘉道之前，满洲贵族牢固掌控了中央和地方的大权。中枢决策机构军机处、执行部门六部等重要机构中旗人居多。满汉关系反映在钦差的派遣上，蒙古、东三省、西藏等少数民族地区，与内地汉人的语言、风俗迥异，派往这些地区的钦差，往往也是旗人多于汉人。 到了咸丰、同治朝，虽然重满抑汉的政策没有得到根本改变，但在官员的实际任用上却悄然生变。特别是太平天国起义被镇压后，八旗、绿营腐败，湘军、淮军崛起，地方督抚多汉人，官场出现“湖湘子弟遍天下”的状况。

钦差到地方，双方之间既有合作又有冲突。为使钦差充分发挥作用，清代规定钦差到地方也要遵守一定的规制。 例如，保密、廉洁办差和回避制度。 总的来看，钦差与督抚大员之间的合作是主流。 钦差到地方处理军国要务，除凭借皇帝的权威、圣旨与自身的经验外，离不开督抚等地方官员的配合，需要听取熟悉基层情况的督抚等官的建议。 因为钦差不可能短时间内周知地方利弊。 钦差回京后，会受到皇帝召见，询问地方吏治民情和收成灾荒等情形，若钦差不能回奏或办事不善，也会遭到惩处，甚至会被当做官员无能的典型，一再遭受惩处。 道光十六年，钦差恩铭、赵盛奎因审案不力两次降职，后在上谕中又被四次点名批评。

地方督抚等获知钦差要到来的消息后，会选派文武巡捕官服侍钦差。巡捕官原是督抚衙门的属官，分为文巡捕和武巡捕两种，主要协助钦差处理日常生活和公务中的次要琐事。此时巡捕官员直接听命于钦差，待钦差复命回京后，文武巡捕才停止服侍钦差。但有的巡捕官往往因地方利益同盟关系会成为督抚安插在钦差身旁的奸细，以打探钦差行辕的内幕消息来庇护地方不法官员集团的利益。清代进京告御状的人，多因案件在本省本地审理结果不公正、不合法，故而到京城午门击鼓鸣冤，上达天听，以便增大案件的影响力，督促朝廷派出钦差审理。于是皇帝便派钦差审理京控案件。乾隆四十九年，甘肃发生“田五事件”，陕甘总督李侍尧会同固原提督刚塔剿办，皇帝原本以为“李侍尧系能事之人，刚塔及各镇亦多系久历戎行，似此小丑跳梁，无难即速擒捕”。但李、刚二人经办不力，于是乾隆帝只得命兵部尚书福康安带钦差关防前去督办。

清代继承和发展了明代的部分钦差制度，督抚向地方官转化的趋势更加明显

明代为防止监察官和地方官员天长日久同流合污，割据称雄，便从制度上规定督抚属都察院外派的监察官员，事毕即归，巡按监察御史也是一年一代，不得在地方长久留任。 入清之后，督抚地方化趋势逐渐明朗，布政使、按察使、道、府、州、县官员皆成下属。 不过在清前期，政府官员序列仍没把督抚看成是地方高官，康熙、雍正两朝的《大清会典》同《大明会典》一样，把“督抚列于都察院之下”。 例如，康熙六十年，台岛发生朱一贵之乱，康熙决定派遣御史。 经九卿廷议，每年派满汉御史各一员前往巡察台湾，一年更换。 其职责有：稽查地方，条陈奏事，提督学政，参与地方事务的处理。雍正朝对监察机构调整最多，设而废弃的钦差有巡察御史、巡农御史、观风整俗使、宣谕化导使等。到乾隆中期督抚制发生变化。 乾隆三十二年编订的《清通典》和《清通志》，正式将督抚列于地方官员之首。 由此可知，督抚到乾隆中期已明确为地方官，但仍留有明朝钦差的痕迹。 督抚衙门不设属官，而布政使司、按察使司辖有经历、照磨等。此外，清代的督抚已经是地方官，应该用印信，但却沿用关防。

清代根据社会发展需要新设诸多钦差，并按存在时间长短分为两种：第一种，存在时间长的钦差。 清代中后期在边疆地区设立的各种参赞大臣、办事大臣等均属钦差。 例如，西藏有驻藏大臣，青海有西宁办事大臣，蒙古地区有库伦办事大臣等。这些办事大臣一直延续至清亡。而第二种临时性钦差则有存续时间段。需要注意的是，无论是临时性钦差还是固定性钦差，其职衔书写很少出现钦差。这是因为满语“钦差”为办事大臣，故而道光年间的一份奏折中这样书写库伦办事大臣的官衔：“总管边务驻扎库伦办事大臣”，并未出现钦差字样。

清代停止了明代由太监充任的部分钦差，太监的权势逐步消亡。太监是寄生在专制皇权肌体上的毒瘤。明代中后期派往外省具有钦差职能的镇守太监、守备太监等，到清代已经废停。 清代太监的职责为宫廷洒扫，不参与政事，权势较明代太监已经大为降低。 同治之后，清代宦官势力一度呈现出增长态势。

此外，在管理地方事务方面，内地与边疆钦差有所不同。清代钦差是否参与地方事务，取决于任职是否在内地。 内地的固定性钦差，如学政、关差、巡盐御史、巡漕御史等，这类钦差办理的事务都有专责，一般不参与其他地方政务，不像督抚管理的事务那样宽泛。有一笑话说：嘉庆年间曾有一民妇向浙江盐运使张映巩状告其夫之妾。 张用杭州话幽默地说：“阿奶，我系盐务官职，并非地方有司，但管人家吃盐事，不管人家吃醋事也。”通常情况是，内地官员较多，钦差一般不过多插手职责外其他地方事务，而在边疆地区，由于地广人稀、路远事急，钦差和办事大臣则全权负责各项事务。

钦差口衔天宠、先斩后奏、位尊权重，在清代政治生活中扮演了重要的角色。皇帝派遣钦差，激励和震慑大批官员，及时处置了许多突发紧急事变。作为专制皇帝强化中央集权和控御地方的工具，钦差对处理边疆和内地的许多重大突发事件发挥了关键作用。 尤其在处理清代边疆民族问题方面，钦差宣谕中央政策、处理重大突发事件，抗击外国侵略者以保卫边境，维护国家和民族利益，且能震慑地方，医治常规官僚政治漏洞，成为沟通上层与百姓的有效中介和化解官民矛盾诸多社会问题的得力工具。尽管清代中后期到处派遣钦差，出现了“钦差大臣满天飞”的现象，但由于钦差在清代政治生活中的重要地位、作用，没有一套民主、规范、完整的监督管理制度和法制配套，加之清朝封建专制政治的本质和钦差个人能力人品的局限，极大地限制了钦差作用的有效发挥，最终没有挽救清朝的衰亡。