公众参与水平与乡村建设绩效——基于福建省A市两村庄的对比

陈斯诗

(中共厦门市委党校 统战理论教研室，福建 厦门 361000)

一、研究背景

改革开放40年来，我国一直在探索合适的乡村发展道路。从人民公社体制到“政社分开”的治理格局再到现在的村民自治制度，在每个阶段的探索中，有成绩也有不足。时至今日，相较于城市翻天覆地的变化，农村的发展仍不尽如人意。习近平总书记在十九大报告中强调，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。这是对乡村在市场经济转型、城市化过程中衰退的回应，也是我国“决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务”[1]。在推进乡村振兴过程中，对乡村建设绩效进行考核既有利于考察基层建设能力，又能在实践基础上总结推广良好经验，以促进建设能力的提升，防止出现由于建设绩效低而产生的资源浪费、民众不满，甚至干群矛盾频发等现象。

绩效这一概念最早来自企业管理，后被引入公共管理领域，用来衡量政府的治理和运行能力，以推动政府效率的提高。政府绩效指“在特定情境下政府组织在实现其组织目标过程中的行为与其产出的绝对水平和相对水平”[2]。绩效的评估内容有多种，如著名的“3E”模式，以经济、效率和效益为主线进行评估。目前，绩效评估存在的一个主要不足是评估主体的单一化，政府内部评估起主要作用，而新闻媒体、专业评估机构、大众在评估体系中发挥的作用有限[3]。这也产生了目前绩效评估的两种趋势——“政府本位”评估和“社会本位”评估。前者强调“效率”，以推进工作快速、顺利进行作为主要目的。后者则以“公平”为优先价值取向，强调民众共享建设成果。有研究者认为，两种评估方式侧重点不同，需打破这两种趋势的“模式壁垒”问题，采用融合模式促进政府绩效的推进[4]。笔者赞同这种观点，主张在考察乡村建设绩效时从效率和公平两个方面来考察。前者主要考察项目规划是否有效率地推进、项目推进过程中产生多少矛盾、花费成本三个方面；后者强调民众能共享乡村建设成果，主要考察项目完成后民众的客观收益和主观对建设成果是否公平的评价。

目前，我国农村实施的是村民自治制度，村民自治最基本的要求是公众参与治理公共事务。公众参与理论表明，一方面公众参与可以促使更加公平的决策的出现，当公众参与决策时，决策的利益划分可以更加照顾各方利益，从而使得决策更加公平。另一方面，公众参与会导致无效率的政治体制，公众参与越多，政治效率越低[5-7]。基于我国农村村民自治的社会治理模式和公众参与理论关于公平和效率的描述，笔者拟以公众参与作为切入点考察公众参与水平与乡村建设绩效的关系。俞可平将公众参与定义为“公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动”[8]，Arnstein认为公众参与分为三个层次，分别是“没有参与”“象征性参与”和“公民权利”[9]。基于这三个层次的划分，本文探讨不同层次的公众参与是否会带来不同的建设绩效。

乡村建设是否能够有效率地推进是关系到乡村建设能否成功的关键因素，而乡村建设成果是否具有公平性，民众是否能够共享是乡村稳定的重要因素。如何在新时代的乡村建设中探讨二者的相互平衡关系，对我国乡村振兴战略的实施至关重要。现今，我国正处于推进乡村振兴的关键时期，全国大部分村庄尤其是原来发展较慢的村庄都迎来了发展机遇，有大量的规划项目正在推进中，在这样的背景下，有必要对较早完成乡村建设的村庄的经验与教训进行总结。本文将在公众参与理论的框架下，通过对两个公众参与情况差异较大的乡村案例进行比较，分析不同的公众参与水平对乡村建设绩效的影响，并探讨其影响机理，这将有利于乡村振兴战略的实施和推进，具有一定的理论价值和应用价值。

二、研究方法

本研究选取福建省A市的两个村庄“兰村”和“华村”作为研究对象，通过对两者进行对比而展开讨论。笔者在这两个村庄进行了一系列调研，对这两个村庄的项目制定、实施以及相关的村庄背景、重要事件等进行考察和分析。这项研究从2010年到2013年，时间跨度3年。访谈选择这段时间，是因为当时国家财政对农村的投入持续大幅度增加，在2011年，财政支出总量突破1万亿元，2012年达到12 286亿元。在国家资金增加投入的背景下，两个村庄都迎来了建设的关键时期，且较早地完成了规划建设，是乡村建设的先行者。选择这两个村庄的原因如下：第一，两村同处福建省A市，可以保证村民自治背景和民俗文化的一致。第二，两村的乡村建设项目丰富，(1)在城乡二元发展的大环境下，我国很多乡村的建设规划并未推进，但是兰村和华村都进行了较多的乡村建设项目。兰村建了中心村的村部办公楼、小学综合教学楼、老人活动中心和幼儿园四项工程建设；修建兰青公路、兰青大桥以及创建“A市兰村新农民素质培训基地”。华村由村委统一建起别墅210幢，公寓套房12幢共180多套，建起3幢10层高的市场综合楼，还有2幢21层的高层新型的农民住宅。便于笔者对多种建设项目的起源和过程进行研究。第三，在福建省乃至全国，两村的建设成果均十分突出，受到上级表彰，说明两村在推进整体乡村利益增进方面的一致性。(2)兰村获得过A市2007年度“新农村建设”一等奖，华村2007年被农业部列入“全国十佳小康村”。第四，两村的公众参与情况和民众对建设成果的评价差异均较大。这一差异有利于我们探讨公众参与水平和建设绩效之间的联系。

调研方法主要有三种：第一，参与观察。笔者参加村里的村委选举大会、村民代表大会、工厂拆迁会议、财务监督会议等。第二，深入访谈。被访人员包括：一般村民、有职能的村民(老年协会成员、妇女协会成员)和村干部。在兰村和华村分别访谈了21个有效个案，共42个个案。第三，文献法。主要查看了两个村庄的规划文档、开会记录资料、网上公共事务公开情况等。笔者对这两个村庄一共进行过三次走访。第一次是2010年10月份走访了A市的一些典型示范村，在这一次的调研中，基本了解了兰村和华村的各项规划和建设情况，并将它们选为研究对象。第二次是2011年5月至2011年8月，笔者入驻兰村和华村，通过观察和访谈，对两村的规划制定、实施情况，还有民众的参与、评价进行深入了解。第三次是2013年3月份，对兰村和华村的村委会选举情况、村庄和国家的联系等内容进行了深入调研。

三、两村公众参与水平的对比

公众参与水平分为三个层次，第一层次“没有参与”指的是公众事实上没有参与决策的过程，不能对决策产生影响。包含两种形式：一是“执行操作”，即政府制定好决策，民众只需接受决策并配合执行；二是“教育后执行”，政府制定决策后，对公众进行宣传教育，使公众接受决策。第二层次“象征性参与”指的是公众有一定的渠道和方式参与到决策中，其意见能被决策者听到，但是接不接受意见取决于决策者。包含三种形式：一是“提供信息”，指民众向政府提供相关信息；二是“征询意见”，指民众向相关部门提出自己的看法，政府在进行决策的时候将对其进行考虑；三是“政府让步”，即政府对民众提出的要求做出一些退让。第三层次“公民权利”指公众可以和政府、规划师进行全面的互动，直接参与到决策中。包含三种方式：一是“合作关系”，指公众和规划部门建立起互动联系；二是“权利代表”，即不同群体的公众都有利益代表参与到决策过程中；三是“公民控制”，指所有民众都能参与到决策过程当中，并且能控制决策的重要方向和事项，公众的利益可以在规划中得到全面的实现[9]。我们利用Arnstein的参与阶梯理论对兰村和华村的公众参与水平进行比较。

(一)兰村的公众参与情况

在兰村，民众基本能充分参与中心村建设、兰青公路和兰青大桥建设等重要建设项目的提出和规划。

首先，看一下兰村建设项目的提出。兰村民众认为，他们村规划项目的提出是为了解决村里当时面临的几个主要问题，例如，交通不便、村民不团结等问题。在访谈中，有村民详细谈了当时中心村规划的起因。

“兰村是由10个自然村组成的，又十分分散，姓氏也有10多个。长期以来，姓与姓之间、角落与角落之间都存在一些矛盾，所以也比较不团结。比如3 000多人的村就有两个学校、三个老年协会，人心比较散。CL同志(兰村村书记)经过多方面的调查研究，召开多种会议，如老年座谈会、青年座谈会、妇女座谈会、党员座谈会，各种会议都开，讨论今后几年如何改变兰村面貌。最后经过多方面的座谈、论证，还有经过专家的意见，认为兰村首先要解决团结问题。那团结问题如何解决？我们那个头(兰村书记)经过多方面的调查研究，听了一些老人的意见，首先要解决兰村的村部、老年协会、小学、幼儿园。把这些建在一起，成为一个中心。然后兰村的人才能以这为中心，向总的10个村落辐射。”(访谈记录：B120110715)

兰青公路和兰青大桥规划的提出也在建设之初，让公众充分表达意见，是针对村里交通不便、学生上学危险，以及经济发展等需求提出的。

其次，规划过程中的意见征询。确定建设项目后，村里将项目委托给专业的规划公司，由他们制定具体的建设方案。兰村的规划在委托规划设计公司完成草图后通过多种方式征询民众的意见，其方式如下：一是召开多种形式的民众会议(民兵会、村民代表大会、妇女会、党员会)，在会议上向公众展示规划草图，解释建设的规划。

“放了很多图片，然后跟大家说每个地方要怎么做，边看边解释。先开两委会，然后再开扩展会议。民兵会议、村民代表会议、妇女会、党员会等，这些开会通过，然后再下去做。”(访谈记录：B720110717)

“当时各种大小会议，我们都有来参加。例如要修建这条路，就有人提出来说应该从哪里经过，怎么建。”(访谈记录：B620110716)

二是通过问卷调查的方式获得村中全部民众的反馈意见，只有得到80%以上民众同意，规划项目和建设方案才能确定。规划公司按照民众的需求和意见做出规划后，把所有的规划草图向民众展示，并通过大会现场答疑和问卷调查的方式获取民众的反馈意见。

“建‘中心村’的事情……反正就是做成表格，然后村民同意就勾，不同意就不勾，或是有别的什么意见，就写在旁边。我们有具体规定说，无论是在党支部大会上，还是小组会议、村民会议上，都是得有80%的人同意才可以做。”( 访谈记录：B420110715)

(二)华村的公众参与情况

华村主要的建设项目是“旧村改建”项目，从1995年开始，逐步拆除村中旧房，建设系列新住宅，包括别墅210栋，公寓12栋(180多套)，还有2栋21层的高层住宅。华村从1992年起就开始对村里建房用地审批进行严格控制，即村民个人无法申请新用地建房或翻新旧房屋，旧房屋都是由村委会于1995年后开始统一拆除翻新。根据华村原书记介绍，“旧村改建”项目的提出是为了响应1992—1993年提出的旧城改造计划。(3)1994年，村原书记参加福州“亿元村”大会，在会议上上级领导提出建设村容村貌的要求，村原书记就把这个任务接回村庄，“旧村改建”项目正式确立。“旧村改建”项目的主要内容——别墅区的规划，根据被访者A15(村原书记)的介绍，源于他们听取了村里有钱人的意见。

“那6栋(第一阶段的6栋公寓楼)建好后，我们就沿着这些房子开始改。当时就有一些有钱人就说，不要再建那样的套房，农村农民套房住不习惯，我们还是建别墅。”(访谈记录：A1520110525)

21层高楼是在规划制定后开始建设的，但是在规划图纸上我们找不到相关项目的痕迹，这反映了华村的很多项目建设并不是按照规划图纸进行的。当被问到村中规划是由谁设计的，被访者A22说：“(原)书记规划的呗，还能谁规划啊。”(访谈记录：A2220130318)

按照一般的规划程序，在规划过程中和规划草图完成后都有一个群众意见征询过程。但是在华村，这个过程是被省略的。在被问及是否参与规划过程时，民众说：“哪有啊，(我们是)农民，上头怎么会跟你讨论，农民哪有一个知道啊，农民哪能掺和呢。” (访谈记录：A820110613)

民众不但没有参与到规划中，甚至认为民众是没有权利参与其中的。不但民众这么认为，村领导也是这样认为的。现任书记这样认为：“群众的话，你要让人民群众提意见的话，那你根本做不下去……老一辈都比较那个停留在原来的角度……总是要尊重那些在社会上比较(视野)开阔的，还有那些有外出经历的，比较有眼光的，征求这些人的意见。”(访谈记录：A1420130318)

(三)两村公众参与情况对比

根据Arnstein的公众参与阶梯理论的划分标准看，兰村和华村的公众参与水平相差较大。兰村的公众参与层次比较多而且处于较高层次的参与，即行使“公民权利”。例如，民众和规划师的积极互动。在决定重要规划项目的时候，是由民众提出建设中心村、公路、大桥的需求。在具体规划制定中，民众通过不同利益群体的形式参与到规划会议中，这些利益群体包括老年代表、妇女代表、普通村民代表、村小组代表、党员代表等，他们都可以对规划的具体内容提出看法和意见，并对具体的规划进行表决。兰村民众可以通过问卷的方式对具体事情进行表决，只有80%以上民众同意的规划项目，才会最终确定。而华村的公众参与处于“没有参与”阶段。在华村，村庄建设项目主体内容由村书记决定，虽然也听取了部分村里有钱人的意见，但是否定了普通民众的参与权，认为他们没有参与能力。

对比两个村的公众参与情况，兰村公众参与处于高层次的参与，而华村公众处于最低水平的“没有参与”层次。我国每个村庄实施的是一样的村民自治制度，但是民众的自治权利能否得到有效保障，公众是否能顺畅参与村庄建设的大小事务，不同村庄的公众参与实践存在较大区别。这种截然不同的公众参与方式和程度是否会影响村庄建设结果的公平性和效率呢？

四、公众参与水平和绩效考核的公平指标

本文的乡村建设绩效主要从公平和效率两个方面进行考核。首先我们探讨一下，在兰村和华村的建设中，公众参与情况差别很大，是否会影响村庄建设结果的公平呢？我们从公众客观是否受益和公众主观对公平性的评估两个角度来看。

(一)兰村的乡村建设和公平性

兰村建设的项目包括：中心村(村部办公楼、小学综合教学楼、老人活动中心和幼儿园)、兰青公路和兰青大桥。从客观上看，这些建设项目都属于村庄公共设施，即兰村在建设中首先满足的是大部分民众的需求。

从主观上看，兰村的民众对村里实施的具体建设项目有着极高的正面评价。民众的主观满意主要源于以下三个方面：第一，一些具体公共项目确实建立起来了，主要有村部、幼儿园、小学和老年协会。第二，原来的两个小学合并成一个新学校后，对学校本身、村里小孩的教育，以及民众的心理方面都产生了积极的影响。例如，“学校生源由原来的100多增加到了500多，属于福建省达标小学，教育部下来视察，然后把它当成实验基地小学。” (访谈记录：B820110717)第三，村里的卫生环境也发生了比较大的改善。例如,“每个小组都建了公共厕所，还有派专门的人打扫，干净很多，就和城市一样了。”(访谈记录：B620110716)

兰村民众对村里事务主要负责人村书记也有着极高评价。兰村的规划建设中，民众普遍认为村书记是一个有能力的书记，认为他有经济头脑。在品德方面，一心为民，做事公正，不会贪污。“他一生为群众，他从2004年到现在，从来没有吃群众一分钱，给群众办事情，都是公公正正，该怎么办就怎么办。腐败方面，绝对是没有的。他很严格，给群众服务是要绝对做的，该按政策办的就按政策办，如果不能办的就给你解释。”(访谈记录：B720110717)

兰村建设过程中，土地的征用也是一大难点。兰村征地涉及迁坟，由于当地风俗，遇到很多困难，如果处理不好会加剧村里的矛盾。兰村民众认为他们村的矛盾很少。“基本上，兰村这几年来，不管大事也好，小事也好，向上上访，向上反映的基本可以说没有。”(访谈记录：B120110713)可见，兰村干部在此事上处理较为妥当，干群矛盾少。

从主观和客观两方面看，兰村的村庄建设中，民众可以共享建设成果，村庄建设绩效中关于公平性的评估是较好的。

(二)华村的乡村建设和公平性

华村的主要建设项目是“旧村改建”项目。从客观上看，首先整个村庄的面貌确实焕然一新，街道整洁有序，住宅高档气派。但是，从民众角度我们也观察到，首先，民众以较低的赔偿款出让自住土地，却只能以较高的价格(数额逐年增加)入住新公寓或后期建成的别墅中，即村民不得不支出较大数额的钱才能有房住，达到规划改建之前的生活水平。其次，2003年村里所有的耕地都被征用，民众没有生产资料，断了生活的来源。村里把土地集中后，再把土地出让给企业工厂。从农民手上征收土地的时候，村里付的金额是一亩2.3万元，而出让给工厂，一亩价格是50万元，这中间村里的集体资源土地就转换成了金钱。理论上讲村里的民众都有权利对这部分盈利进行分配，但实际上这部分钱的分配权利集中在村里主要干部手上。从上面两点分析可以看出，一些村干部在旧村改建、新农村建设过程中，在一些看上去正当的规划项目中严重损害了民众的利益。

通过访谈资料可以大致归纳出华村民众对村里建设的几点看法。第一，民众对村里主要的规划建设项目“旧村改建”的结果表示较多不满。例如，民众认为，“(新房)都是去外面讨饭讨回来的，我全部的家产换了这么一套房子，怎么会比较舒服呢？”(访谈记录：A320110613)第二，民众对上级给予的“十佳小康村”的荣誉表示出怀疑。“这种假话要来问我，我是不会说的……群众只能说实话，不过现在说实话都不行，只能说假话。华村这种小康村体现在哪里，群众都不明白。”(访谈记录：A720110613)“发展情况就是，华村的名声很好啊，老百姓没得吃哦。”(访谈记录：A220110613)第三，民众对村里主要干部的评价也很低。“这边贪官很多，可怜啊，群众也都不敢说。”(访谈记录：A720130318)第四，村里的矛盾也比较突出。“(不敢上访)如果一说，就被报复。报复事情很严重。”(谈记录：A720130318)

从华村的建设结果分析，我们发现，华村整体上建设使得村容村貌改变很大，但是，很多民众在乡村建设中不仅没有共享到建设成果，利益还受到了损害，这里就体现出华村的村庄建设公平性不高。

(三)公众参与水平和公平指标的联系

在乡村振兴中，村庄建设的重要目标是要实现全体民众的共同发展。村民能否共享建设成果需要对村庄建设成果分配是否公平这一指标进行考核。从建设的绩效看，兰村和华村的村庄建设绩效的公平性差异很大，联系两村之间公众参与水平的差异，两者之间是否有关联，即是否高水平的公众参与能促进较高的公平性呢？

公众参与理论认为，公众参与可以促进更为公正和人道的社会。学者们会认为精英阶层的行为可能是公正或不公正的，但普通民众的行为一定是公正的[5]，即精英阶层和民众阶层的利益不一定一致，而公众参与可以提高公平性。在决策中，只有公众有效充分地参与决策过程，不同利益群体的意见才能被考虑和采纳，从而影响到决策，这一过程可以保障在决策的利益划分过程中，公众的利益也能被平等考虑，从而保证公平性[6]。在乡村建设实践中，村干部的身份具有三重性质，他们既是国家利益代理人也是社区利益代言人[10]，还是自身及家族利益的代表。当他们是国家利益代理人时，他们的建设目标偏向促进整体区域经济的发展，而使自己符合国家对干部的期望；当他们是村民利益代言人时，他们的决策会更多从村民角度出发，满足民众的需求，更关注利益分配中的公平性；当他们是自身和家族利益的代言人时，会偏向尽量掌握更多的公共利益分配权力，从而为自身和家族利益创造空间。

公众参与主要作用于村干部的社区利益代言人和自身利益代言人两个身份。首先，公众参与水平的提高可以监督他们符合村民利益代言人的身份。公众参与一个非常重要的方式是参与选举，通过选举选出符合自身利益的代言人。兰村和华村的差异就在于，兰村严格执行了村民自治制度，民众可以通过选举制约村干部，使村干部在做决策时重视民众的意见，重视利益的公平分配。而华村由于村书记所在家族姓氏人口多、势力大的原因，民众无法通过选举对村书记进行有效制约。其次，公众参与水平的提高可以抑制村干部作为自己和家族利益代言人的身份。华村村书记的决策行为经常有为自身和家族谋福利的倾向，尽量扩大自身掌握的公共利益，并在分配时倾向自己家族。而兰村的公共利益分配，公众可以参与进来，使得决策的利益划分更显公平。由以上分析可以看出，公众参与水平的高低是可以影响乡村建设成果分配的公平性的。

五、公众参与水平和绩效考核的效率指标

代议制民主强调，公众的政治参与会导致“政治肥大症”，公众参与与效率之间成反比，公众参与越多，效率越低[7]。这主要是因为，第一，公众大范围地参与决策过程，必然使决策过程延长，这也使得决策制定更加复杂化和高成本化[11]。第二，公众没有参与能力，也没有参与热情。公众不了解政治运转，没有参与的能力，并且他们对政治冷漠，他们的意见也就不能有效指导决策的制定[12-13]。从效率的角度看，扩大公众参与范围似乎不利于决策的制定。兰村和华村的公众参与情况差别巨大，兰村公众参与层次远高于华村公众参与层次，那么这是否意味着兰村规划制定和实施效率低于华村？事实并非如此。此处，笔者通过对项目建设中土地拆迁环节的描述进行说明。

兰村和华村在推进项目进程中最重要的，也是最影响效率的环节在于土地的征用。在兰村，建设需要进行500多座坟墓的迁移。村庄属于闽南地区，闽南长久以来的风俗是通过土葬来埋葬死者。民众非常重视这一传统，愿意花费大量金钱建造墓地。一方面是对逝去先人的尊重，另一方面是受风水观念影响，即墓地建造的好坏和规模预示着整个家族今后的发展和兴旺。传统习俗和观念导致民众对迁墓行为顾虑重重。

“从风水来说，群众就不愿意，认为你要把我家的墓铲掉，我就是不愿意，思想不通的人很多。以前人家都说拆屋挖墓，这是最欺负人的事情。”(访谈记录：B720110717)

由此可见，在迁移坟墓的过程中面临较大的阻力。民众受传统习俗的影响，内心抵触情绪强烈。但是由于整个规划建设的项目确立和实施过程都有充分的公众参与，民众对村庄建设比较认可，建设项目还是顺利实施了。

“所以让当时比较有威望的人先迁，我们迁500多座墓，都没有出现任何纠纷。而且我们这个补贴非常少，一座才300元。这可以说是很不容易的，破历史的。”(访谈记录：B120110715)可以看出对于这个问题，民众由于参与而主动配合，使得建设过程中迁坟的效率大大提高，并且整个过程中没有出现暴力纠纷。

华村的情况正好相反，相同的拆迁问题在华村遇到很大阻力。我们在访谈中了解到，华村民众都不是很自愿配合拆迁工作，而且村里也没有妇代会或老年协会的成员协助村干部对相关决策、规划进行宣传和解释。在这样的情况下，民众被迫参与规划的执行。从访谈资料中可以看出，民众表示出不得不执行规划的心态。

“不卖也是会拆的。不愿意，铲土机也会直接开过来挖。没人有他(老书记)办法……(4)村民口语化表达，村中没人敢惹老书记，或是说没人可以跟老书记的力量抗衡。你跟他打架，他就能让派出所的过来抓你。就像你土地不卖，跟他吵架，他就能让派出所的人过来抓你。”(访谈记录：A120110613)“我们是硬迁(拆迁)的，要也得要，不要也得要。人家说(按道理来说)，这种(拆迁这事)是要社员(村民)欢喜甘愿(心甘情愿)的，我们这边是没有的。”(访谈记录：A320110613)

从华村民众的访谈中我们可以看出，华村的村庄建设在推进过程中，仅拆迁这部分就需要村干部花费大量的力气和时间来做，这也导致了华村乡村建设的效率不高。可见公众参与水平的高低直接影响了建设推进的效率。

村庄建设的实施基本都需公众配合执行，尤其是土地征用拆迁阶段。在这个阶段，兰村花费的成本远远低于华村，从而降低建设推进成本，提高效率。为何公众参与会促进民众更加配合？一是，公众参与的项目决策更符合公众的需求，也更公平，这会促使公众更加配合。二是，公众参与提高民众对干部的信任，从而使公众更加配合规划执行，促使规划顺利进行。公众的信任和配合是乡村建设推进的关键，我们在乡村建设实践中经常发现，“大部分当地公众不知情，对政府的信任感逐年降低，不信任导致不配合甚至反抗，形成恶性循环”[14]。公众参与是解决民众不信任不配合的一个关键，加强公众参与能提高基层的政治信任[15]。三是，兰村的公众参与方式多样化，使得公众意见能快速有效地进行表达，有效推进决策确定的效率。例如通过问卷调查收集全村村民的意见，这一方法可以快速收集意见，统一决策方向。四是，公众可以在参与过程中习得公民素养和民主技巧，培养当家做主的心态，促使更多公众投身到项目建设中，以此提高建设的绩效。

在兰村发现公众经过参与后的转变，就像被访者所说的：“兰村这五六年来，群众的思想境界也不一样了。原来是你顾你的，我顾我的，老死不相往来，现在人心比较一致，有如何共同建好村子的想法。”(访谈记录：B1820110717)

通过参与，个体学会把公共利益和私人利益结合在一起，转变了原来只考虑眼前私人利益的做法，开始对公共事务感兴趣[16]。在兰村，村中一些积极分子参与到规划具体实施的过程中，例如监督兰青公路、兰青大桥的施工。由于民众的积极监督，使得这些项目的实施成本大幅度减小，并且质量得以保证。这样的参与方式促进了项目的实施效率，节省了项目建设成本。

从以上分析可知，在村庄建设当中，公众参与并不会使规划的制定和实施效率降低，反而可以促进规划实施的过程更为顺畅和有效。公众参与理论关注的是公众参与会使得决策效率低下，他们更关注决策的制定阶段。笔者认为，我们在看一个政治体制运作时，不能仅仅考虑决策的制定阶段，还应该同样重视决策是否能有效实施。公众参与可以极大降低决策实施阶段的成本，提高实施阶段的效率。

六、对策建议

在改革开放40周年之际，我们摸索出了以公众参与为基本内容的村民自治制度，这是我们在农村建设方面取得的一个伟大成果。一些西方学者认为在我国的村民自治过程中民众并没有真正的选举权和自治权[17]，事实并不如此。在研究个案中，我们发现兰村民众的公众参与实践已经实现了最高层次的公民权利的参与。兰村在我国农村中极具代表性，足以呈现我国农村制度改革的进展。从理论上探讨，由于公众参与而产生的公平与效率问题，二者并非完全对立，也没有不可协调的矛盾。尤其是在中国乡村建设实践中，公众参与可以提高乡村建设的公平性与效率，两者是可以兼顾、相互协调、共同促进的。从公平角度看，村干部具有三重身份，在选举阶段和规划制定实施阶段扩大公众参与，可以促使村干部履行好村民利益代言人的身份，克制谋求自身利益的欲望，从而保证在推进乡村建设整体增益的进程中，更重视分配的公平，使民众共享建设成果。从效率角度看，公众参与可以保证规划项目的公平性、促进民众对干部的信任从而减少矛盾冲突，发动公众志愿参与到项目进程中，这些可以有效降低项目成本，确保乡村建设高效推进。

本文引入乡村建设绩效评估，从公平和效率两个考核指标对福建省两个村庄进行比较研究发现，不同的公众参与水平对乡村建设绩效影响显著。较高层次的公众参与水平能促使建设成果更显公平，并且建设的推进更加有效率。基于此，笔者拟从以下两个方面提出对策建议。

第一，在乡村建设过程中，从公平和效率两个角度建构评估标准，在保证建设效率的基础上，兼顾建设的公平性，推动民众共享建设成果。目前的乡村建设成果评估主要从项目的完成情况和基层政府的行政能力来评估，忽略了民众角度的评估，这样会导致一些村庄的建设成果上级政府评价高，而老百姓意见大的现象。本文的评估标准强调公平和效率两个方面，突出乡村建设中民众的主观评价感受，这种评估标准的确立，能够促使干部在推进项目的时候更多考虑公众的需求。

第二，公众参与水平对绩效的公平和效率两个指标都有着显著的促进作用，需要从权利、渠道和公众的参与能力上入手保障公众参与水平。首先，从公众的参与权利看，目前村一级执行的村民自治制度主要保障民众在选举阶段的参与权利，缺乏对公众参与其他公共事务的权利的保障。笔者认为应该对一些关系民众普遍利益的项目的参与权利有更多具体的规定。其次，从公众的参与渠道看，应该创新参与方式和渠道，降低公众参与成本和解决决策效率低的问题。可以充分发动村里积极分子参与，如老年协会成员、妇女协会成员和党员们的参与。这些群体既有参与能力又有参与兴趣，还能较为充分地代表民众的意见，他们的参与能够有效地带动其他民众。问卷调查和网络参与等方式，能够快速有效地表达所有民众的意见，又能保证民众对决策事项的参与，从而提高决策效率。再次，从公众的参与能力看，普遍认为一般民众缺乏参与的兴趣和能力，政府需要对公众的参与能力和兴趣进行培养。笔者认为从长远的角度看，需要保障民众的参与机会，让他们在参与过程中经过多次学习，不断提高能力和兴趣，为后续的乡村建设做准备。

综上所述，在新时代的农村建设过程中，确保公众参与，并通过规章制度进行有效保障，将极大推动乡村振兴事业的进行，从而实现我国全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。