新时代托育服务的供需矛盾与对策——基于青年家庭获得感和需求的Kano模型分析

洪秀敏，朱文婷，陶鑫萌

(1.北京师范大学 教育学部，北京 100875；2.北京市昌平区教师进修学校，北京 102208)

一、引言

0～3岁是儿童发展的启蒙和奠基阶段，婴幼儿托育不仅与家庭息息相关，更与社会经济发展及国家未来关系密切。鉴于此，社会政策的中心议题开始转向儿童早期发展，建立完善的托育服务体系已经成为发达国家的普遍共识[1]。近年来，人民群众对婴幼儿托育服务需求的呼声随着“全面两孩”政策的逐步推进也变得愈发强烈。十九大报告在保障和改善民生的蓝图中，将“幼有所育”排在首位。2017年12月，习近平总书记在中央经济会议上再次强调“着力解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题”。2019年2月，国家发展改革委员会联合17个部门印发的《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量 促进形成强大国内市场的行动方案》中提出“增加托育服务有效供给”。李克强总理在2019年国务院政府工作报告中进一步指出，要针对实施“全面两孩”政策后的新情况，加快发展多种形式的婴幼儿照护服务，支持社会力量兴办托育服务机构，加强儿童安全保障。2019年5月，国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，以进一步指导和促进婴幼儿照护服务规范健康发展。近期，国家卫生健康委正式发布了《托育机构设置标准(试行)》《托育机构管理规范(试行)》。可见，托育服务事业受到了党和国家的高度重视，迈向了新的发展阶段。

我国3岁以下婴幼儿托育服务起步较晚、发展缓慢，尚属于民生短板。对于正处于育龄最佳阶段以及职业上升期的青年家庭而言，托育服务直接影响到广大青年家庭与工作之间的平衡。已有调查发现，无人照护是制约家庭生育意愿的重要因素之一[2]。作为青年社会化过程中不可或缺的组成部分，青年的生育在很大程度上关乎着青年个人及其家庭幸福感的提升[3]。为切实增强青年的获得感和幸福感，必须尽快发展托育服务，以满足家庭对3岁以下婴幼儿托育服务的迫切需求。

民心所向，是深化改革的主要方向。坚持以人民为中心既是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，也是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一[4]。在新的时代背景下，要办青年家庭满意的托育服务，让广大青年家庭有更多的获得感，必须了解他们的真实需求，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，才能做到有的放矢，实现托育服务的有效供给。如不考虑青年家庭的实际获得感和需求状况，则供给只是单方的主观意愿,缺少了需方的呼应与认可，即使供给数量再多、质量再好也难以形成供需之间的均衡，最终造成供给的效率低下以及社会资源的巨大浪费。从长远来看，青年家庭对美好生活的向往也就很难落到实处。基于此，本研究从青年家庭的视角出发，在调查了解青年家庭对婴幼儿托育服务获得感和需求的基础上，对当前托育服务的供需矛盾及其成因进行深入分析，最终为办好青年家庭满意的托育服务，促进托育服务健康发展提供可参考性建议。

二、 研究设计

本研究以青年家庭为研究对象，对青年家庭托育服务的获得感与需求开展全国范围内的实证调查。在研究对象的界定上结合本研究需要，主要为夫妻双方均为20～35岁(依据中共中央、国务院《中长期青年发展规划(2016-2025)》及法定适婚年龄界定)，且家中有0～3岁婴幼儿的家庭。

在具体的研究方法上，主要采取问卷调查法，通过分层抽样从我国东、中、西部各抽取两个省份，每个省结合经济水平和托育服务发展情况各选择两个代表性城市，包括山东省济南市、青岛市，辽宁省大连市、沈阳市，四川省成都市、绵阳市，贵州省遵义市、铜仁市，河南省郑州市、焦作市，山西省长治市、晋中市共6个省12个市，在每个城市选取符合要求的青年家庭各1 000个，最终发放问卷12 000份，回收有效问卷10 455份，回收率87.10%(详见表1)。其中，在区域的划分上，按常住人口划分，城镇指城、镇辖区内的非农业人口；乡村指扣除了城镇人口以外的人口。在家庭收入的划分上，本研究参考2018 年国家统计局公布的数据，以城镇人均可支配收入为下限，以城镇人均可支配收入的2.50 倍为上限，在此区间的即为中等收入家庭，再分别按照每个家庭平均1.49 人就业的家庭结构[5]，计算出不同家庭月收入水平的大致区间。其中低收入为5 000元以下，中收入为5 000元～12 500元，高收入为12 500元以上。

问卷调查内容主要包括两部分，第一部分为青年家庭的基本信息，如所在地区、年龄、职业、家庭月收入等。第二部分为青年家庭对托育服务的获得感和需求调查，其中获得感主要包括可及感、优质感、可负担感和便利感四大方面，采用5点计分，每个题目最低1分，最高5分，分值越高表示获得感越高。需求调查主要包括青年家庭对托育服务的类型、时间、内容等多个方面的需求。最终数据采用SPSS25.0软件进行统计与分析，同时综合使用Kano模型甄别在婴幼儿不同年龄阶段，青年家庭对各类托育服务的需求侧重和优先满足内容。将婴幼儿家庭对各项托育服务满意度增量系数平均值和不满意度减量系数平均值设为中心线，绘制出家庭需求系数散点图。

表1 青年家庭基本信息

三、青年家庭对托育服务的获得感与需求分析

(一)当前青年家庭对托育服务的获得感

托育服务不仅直接关系到未来一代良好人生的开端，也是破解“全面两孩”政策落实问题的关键。为了更好地了解当前托育服务的现状，同时促进人口新政的顺利落地，本研究从可及感、优质感、可负担感和便利感四大方面去深入了解家庭对托育服务的获得感。其中可及感主要指家长对入托机会易获得性的感受和评价，如现有托位数量是否满足家长的择托需求；优质感主要是从托育服务质量的角度出发，调查家长关于当前家庭和社区的关系、机构管理与教师素养、课程与教学、安全与卫生等方面的感受和评价；可负担感主要是指家长对托育服务收费的直观感受和评价；便利感主要是指家长对托育机构离家距离的满意度和评价。同时还从工作与家庭平衡的角度探究了托育服务对青年家庭生育二孩的影响。

经调查发现，在青年家庭对托育服务的获得感中，可及感相对最高(3.67分)，其次为便利感(3.11分)，再次为可负担感(3.02分)，优质感得分最低，仅为2.95分，低于理论中值3分,详见图1。

图1 青年家庭对托育服务获得感的均值得分情况

1.近一半青年家庭表示入托难，“幼无所托”成为制约两孩政策落地和女性工作-家庭平衡的瓶颈

在青年家庭对托育服务的获得感中，虽然可及感的均值得分最高(3.67分)，但仍有相当一部分家庭表示入托困难。调查结果显示，有45.28%的青年家庭表示送孩子入托面临困难，21.22%的家庭还未尝试去挑选托育机构，仅有33.50%的家庭表示没有任何困难。在入托难的现实困境下，“幼无所托”已成为制约二孩政策的最重要因素。本研究在对不想生二孩的青年家庭进行原因分析后发现，孩子无人照护成为当前家庭不想生二孩的首要原因(42.51%)，超过了经济负担(40.27%)，更是远超过其他原因：如年龄因素(15.67%)、大宝不愿意(1.55%)等。

与此同时，“幼无所托”也会在很大程度上冲击女性职场和家庭间建立的平衡关系。当代社会政策理论将女性就业与儿童照护的两难困境视为新的社会风险[6]。由家庭承担婴幼儿照护的主要责任无疑有效填补了儿童早期照护的社会福利赤字，但同时也给女性带来巨大的挑战。空间的不共域性、时间的不共时性带来“工作-家庭”的边界效应，加上日益严苛的职场要求、家庭责任及照护子女的“必须性期待”，更是加剧了角色之间的不兼容，使得女性更难平衡工作和家庭二者之间的关系[7]。本研究的调查显示，面对婴幼儿的照护问题，有80.40%的青年母亲表示会影响其职业发展，其中有54.82%的母亲表示会在一定程度上造成影响，有25.58%的母亲表示会严重影响职业发展，尤其是对于低收入家庭而言冲击更大。高达42.50%低收入家庭中的女性表示，照护孩子会严重影响工作，迫使其放弃工作，回归家庭。

2.超过2/3的托育机构服务半径不达标，直接影响青年家庭的便利感

便利理论认为，节约时间或精力实际上意味着重新分配时间以取得更高的效率。时间与收入和价格一样，能够限制人们的选择，影响对服务的满意度[8]。尤其是随着社会的发展和生活方式的改变，人们面临太多更有吸引力的时间使用方式，时间被赋予越来越高的价值，人们会更倾向于寻找舒适且能够节省时间的产品和服务[9]。对于托育服务更是如此，由于婴幼儿的年龄特点，青年家庭更加需要就近方便的托育服务。经调查发现，青年家庭对托育服务的便利感整体处于中等水平(3.11分)，其中有17.6%的家庭认为离家远是当前择托的最大难题，尤其是对于农村家庭而言，有近1/3的农村家庭表示面临托育机构离家远的现实困境。根据2019年最新修订的《托儿所、幼儿园建筑设计规范》的要求，托儿所的服务半径宜为300米以内。经调查发现，在托育机构与家的实际距离上，仅有12.63%的青年家庭儿童入托符合要求(在300米以内)，有18.03%青年家庭选择的托育机构离家距离为300～500米，有31.45%的青年家庭表示托育机构离家距离为500～1 000米，还有超过1/3的(37.89%)家庭要将孩子送去1 000米以外的地方入托。

3.托育服务收费过高，青年家庭面临巨大的托育服务成本压力

当前，青年家庭对于托育服务不仅是有托可上，更需要上得起。然而，目前托育服务的可负担感总体均值得分仅为3.02分。经进一步分析后发现，有20.60%的家庭表示当前托育服务费用太高，需要大幅度下调；有35.36%的家庭表示价格有些高；仅有不到一半(44.04%)的家庭表示当前的托育服务费用比较合理，不需要变动。在家庭育儿成本上，当问及育儿成本中感觉到压力最大的方面，有19.91%的家庭表示用于购买托育服务的支出压力最大，这一比例仅次于住房压力(27.35%)和日常生活支出(26.91%)。此外，在分析家庭育儿总支出占据家庭收入的比例后发现，当前家庭用于托育服务费用上的平均支出已达到家庭总收入12 %左右。其中托育服务支出比例在总收入5%以下的家庭仅有31.30%，占总收入5%～10%的家庭有34.28%，占总收入10%～20%的家庭有17.48%，占总收入20%～30%的家庭有10.3%，还有6.64%家庭的托育服务费用达到家庭总收入的30%以上。

4.青年家庭对托育服务的优质感较低，优质资源严重紧缺

优质的托育服务有利于婴幼儿在语言发展、情感认知、社会情绪等方面的良性发展[10-11]，为其终身发展创造良好的人生开端。此外，还可有效减少因家庭贫困、营养不良、亲情缺失、教育资源不足对婴幼儿综合发展产生的不良影响[12]。推动托育服务的优质发展成为国际社会的共识，也是当前青年家庭在托育服务中最关心的要素之一。本研究充分借鉴国际上代表性国家在托育机构质量评估上共同关注的四大核心维度[13]，从机构管理与教师专业性、课程与教学、安全与卫生、家园关系出发，来考察青年家庭对托育服务的优质感。结果发现，当前青年家庭对托育服务的优质感较低，均值在3分以下。有53.94%的家长表示优质托育资源少是其择托时面临的最大困难。在家庭对具体各质量要素的获得感中，安全与卫生(均值2.92分)是当前青年家庭最为担忧的，有32.98%的青年家庭明确表示对托育服务的安全卫生不放心。婴幼儿群体年龄较小，容易出现健康和安全风险，因此无论是家长选择，还是质量要求，安全和健康均是牢不可破的底线。其次是机构管理与教师专业性(均值3.06分)，再次是课程与教学(均值3.25分)，最后是家园关系(均值3.52分)。

(二)青年家庭对托育服务的需求分析

自“全面两孩”政策实施以来，青年家庭对托育服务的需求日益旺盛。那么对于新时代的青年家庭而言，对3岁以下婴幼儿托育服务的需求到底如何？对此，本研究尝试从婴幼儿托育服务的时长、模式、内容等多个方面进行调查和分析。

1.71.92%的青年家庭有托育需求，且不同年龄婴幼儿家庭存在差异

调查显示，高达71.92%的青年家庭表示有托育服务需求。此外，不同年龄婴幼儿家庭的需求存在差异。其中，希望孩子在2岁以后开始接受托育服务的家庭最多，占比81.22%，希望孩子在1～2岁入托的有13.4%，希望孩子在1岁内入托的有5.38%。

2.全日制托育是最受青年家庭青睐的服务模式

在对婴幼儿托育服务模式的需求上，全日制托育是目前青年家庭最为期待的模式。基于Kano分析后发现，在四种不同类型的托育服务中，仅有全日制托育服务处于效益改善区内，表示为婴幼儿家长提供全日制托育服务能够显著增加青年家庭的满意度与获得感，同时减少其不满意度(见图2)。具体来看，对于“您最希望的托育服务时间”问题的回答，65.72%的家庭选择了全日制的托育服务供给，26.43%的家庭选择了半日制，选择小时制和寄宿制的家庭分别占6.54%和1.31%。

图2 基于Kano模型的家长需求系数散点图

注：散点1代表全日制托育服务，散点2代表半日制托育服务，散点3代表计时制托育服务，散点4代表寄宿制托育服务

但是，不同收入人群在托育服务时间的需求上存在一定差异(p<0.001)。低收入人群更希望得到全日制的服务供给，有高达80.6%的低收入人群希望将孩子送入全日制的托育机构。而对于高收入青年家庭而言，虽然总体上选择全日制的更多，但是仍有相当比例(25.31%)的家庭想选择半日制的托育服务，这一比例要显著高于中等收入家庭(16.02%)和低收入家庭(12.31%)。综上可见，当前青年家庭托育服务的需求旺盛，不同人群存在差异，且对托育服务的需求呈现多元化的趋势。

3.青年家庭对教育的需求远高于基本的照料

关于青年家庭选择接受托育服务的原因，51.97%的青年家庭表示期望通过托育服务达到婴幼儿智力开发及启蒙的目的，12.59%的青年家庭希望通过托育服务帮助孩子做好入幼儿园的准备，17.54%的青年家庭表示将婴幼儿送入合适的机构是出于在父母工作时孩子有人照料的需要，还有少部分家庭是为了孩子有玩伴(10.20%)，减轻祖辈照料负担(7.70%)。总体来说，青年家庭对婴幼儿教育的需求远高于基本的照料需求，可以看出青年家庭的托育服务目标需求中更重视促进婴幼儿的发展。

四、3岁以下婴幼儿托育服务的供需矛盾分析

(一)高额托育服务费用与普惠性需求之间的矛盾

当前，广大青年家庭特别是双职工家庭对托育服务需求迫切。但是，由于托育服务底子薄、发展滞后，普惠性服务供给严重不足，高昂的婴幼儿托育服务费用与普惠性需求之间的矛盾突出。价格相对低廉的公办托育机构，如幼儿园托班和社区日托看护中心数量非常少，难以满足公众需求。在此情况下，绝大多数的家长都不得不选择民办托育机构，但市场化的运作以及逐利的商业本质使得很多民办托育机构收费普遍高昂。调查发现，当前青年家庭对托育服务的需求已不仅是“有处可托”，还希望是普惠的，不少家庭表示当前托育服务收费过高，给他们带来了巨大压力。这同时也使一部分想要选择婴幼儿托育服务的青年家庭，因为费用高没有选择托育，某种程度上导致了家庭和工作难以平衡，直接影响青年家庭的获得感和幸福感。

(二)青年家庭不断增长的对优质托育的需求与机构质量良莠不齐之间的矛盾

随着人们生活水平的提高，科学育儿理念的提升，青年家庭对3岁以下托育机构质量的要求越来越高。家庭对托育服务的需求早已不局限于基本的照料，帮助婴幼儿养成良好习惯以及在认知能力、人际交往等方面的发展，为婴幼儿后续学习提供良好开端才是当前青年家庭所向往和更迫切需要的。然而，目前托育机构缺乏监管，服务质量参差不齐。青年家庭虽有托育服务需求，但是因对托育机构不放心而最后不敢选择的不在少数。其次，托育机构中的教师素质、专业化标准普遍较低。公办幼儿园附属托班的早教老师多是幼儿园教师转岗而来，大部分没有经过专门的早教教师培训[14]。民办早教教师年龄结构呈年轻化趋势，学历层次较低，教师工作年限偏短[15]，教师质量缺乏保障。再次，由于国家层面尚未有针对3岁以下托育机构保育教育的规范，托育机构课程设置随意性较大，质量无从保障。因此，青年家庭不断增长的优质托育需求与机构质量良莠不齐之间存在巨大的供需矛盾。

(三)供给服务单一和青年家庭托育需求多元化之间的矛盾

虽然全日制托育服务是目前最受青年家庭青睐的服务模式，但是不同层次、不同年龄阶段的婴幼儿青年家庭在托育服务需求上仍存在差异。比如，不同收入的青年家庭对全日制、半日制、寄宿制的托育服务有着不同需求。相较于1岁以下以及1～2岁的婴幼儿家庭，2～3岁婴幼儿家庭的托育服务需求更为迫切。此外，在服务的内容上，青年家庭在托育服务目标需求上不仅是“有处可托”，更需要能够促进婴幼儿早期发展的托育服务。然而，我国现阶段托育服务供给模式单一，且对青年家庭的真实需求并不了解。现有的托育机构，虽然有能够提供早期智力开发的大量私立机构，但是价格普遍高昂；有普惠性的临时托育点，但是很多却又未能满足家庭对教育的需求。在实地调研中我们也发现，有连夜排队报名也挤不进去的托育机构，也有很多社会新办托育机构招生名额并没有用足，这在很大程度上归结于托育服务供需之间的严重不匹配。市场发展什么样的托育服务，应取决于群众真实的需求，基于需求进行托育服务发展规划才能真正实现有效的供给。

五、推动3岁以下婴幼儿托育服务发展的思考与建议

基于上述实证分析发现，目前我国3岁以下婴幼儿托育服务供需之间存在较大矛盾。青年家庭对婴幼儿托育服务获得感普遍不高，已有的托育服务供给难以满足青年家庭的需求，使得青年家庭在择托、入托上面临诸多困难。推动3岁以下婴幼儿托育服务快速发展，是党和政府为老百姓办实事的重要民生工程。为了缓解3岁以下婴幼儿托育服务供需矛盾，补齐托育服务供给的民生短板，必须从青年家庭的真实需求以及供需矛盾出发，让千万青年家庭“敢生、能养”，以实现党和国家的人口发展战略，保持我国人口长期均衡发展，促进经济社会持续健康发展。

(一)充分重视托育服务的意义与价值，推动政策更好落地

首先，应充分认识3岁以下婴幼儿托育服务的价值和意义，将发展托育服务上升到影响人口政策实施、促进社会和谐稳定以及国家繁荣发展的战略高度予以重视。其次，应建立健全婴幼儿托育服务的管理体制。虽然近期国务院办公厅印发的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》中已经明确了主管部门和合作部门，但是政府的责任范围尚未明晰，各部门之间以及各层级之间的协作机制也有待进一步建立。为此，一是必须要充实托育服务管理队伍；明确主管部门，建立联席会议制度，统筹协调、落实相关部门责任。二是制定合理的财政投入体制机制。研究家庭育儿个税抵扣、隔代养育财政补贴等综合政策；建立公共财政支持、社会参与、家长合理分担成本的机制，保障托育服务经费的充足、公平和效益。三是完善家庭生育相关配套措施，例如研究生育假和配偶陪产假制度[16]、孕期和哺乳期妇女实行灵活工作时间制，为青年家庭生育创造良好的支持性环境。

(二)精准把握青年家庭多元化服务需求，增加婴幼儿托育服务有效供给

当前婴幼儿托育服务匮乏，在大力扩充托育服务资源的同时，必须按需进行合理规划。首先应动态跟进家庭的需求，精准把握需求总量。借助人口预测模型，从人口变动的视角，尤其是2～3岁的婴幼儿数量来对托位的需求总量进行预测。其次，充分发挥多方优势，构建性质多样、保教结合的托育服务模式，以满足不同人群的多元化需求。一方面应充分利用社区中心、闲置校舍等存量资源建立婴幼儿看护中心；鼓励有条件的街道和社区举办婴幼儿照护服务机构，使家庭托育服务需求就近解决；鼓励有条件的幼儿园向下延伸；支持企事业单位在自有场地内举办托育机构；探索发展家庭育儿知识传播、社区共享平台等托育服务新模式、新业态等，依法依规为青年家庭提供全日制、半日制、寄宿制、计时托管等多种形式的托育服务。另一方面，在托育机构服务的内容上，除了基本的照料和看护外，应着重加大婴幼儿教育方面的相关服务，尤其是对婴幼儿良好习惯、认知能力、人际关系等方面的培养。最后，应深入推进“互联网+托育服务”，实现托育服务和互联网的深度融合，及时收集不同家庭在托育服务时间、内容、类型等方面的需求，通过提供有效供给来推动供给侧与需求侧的匹配，解决信息不对称问题，不断提升托育服务的信息化水平。

(三)科学制定托育服务标准并强化监管力度，引导其规范优质发展

首先，科学制定托育机构标准，对托育机构举办者、机构的设置条件、机构的收费等进行具体要求，使托育机构的设立和运营都有章可循。其次，建立托育机构质量评估监测体系，尤其加大对家庭最关注的托育机构安全性、教师专业性、卫生和健康的评估和监管。最后，建立健全业务指导、督促检查、安全保障和责任追究制度，确保各项政策措施、规章制度落实到位。按照属地管理和分工负责的原则，地方政府对婴幼儿托育服务的规范发展和安全监管负主要责任，应制定婴幼儿托育服务规范细则，各相关部门按照各自职责负监管责任。对履行职责不到位、发生安全事故的服务机构，要严格按照有关法律法规追究相关责任人的责任，对侵害婴幼儿安全的行为要从严从重处罚。最终通过规范管理推动托育服务普惠优质发展，让广大家庭安心、放心。