农村征地拆迁的社会风险治理研究

张亚丽 张晓晨 季年芳

摘要：随着经济和城镇化的发展，城市扩张和工程建设使农村征用土地数量逐年增加，农村征地拆迁中的拆迁不合理、农民的合法权益得不到保障等问题致使社会风险事件频发，社会风险管理在农村征地拆迁中的重要性逐渐凸显。以G除险加固水利工程征地拆迁为例，分析征地拆迁中的有效措施及不足，提出了加强农村征地拆迁中社会风险管理的对策，旨在对其他地区征地拆迁中的社会风险管理提供经验借鉴。

关键词：征地拆迁;社会风险;风险治理

中图分类号：C912.82         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）21-0214-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.21.048

Abstract： With the development of economy and urbanization， urban expansion and project construction have increased the number of rural land requisition year by year. Unreasonable demolition in rural land requisition and demolition， and the lack of protection of famer's legitimate rights and interests have led to frequent social risk events. The importance of management in rural land acquisition and demolition has gradually become more prominent. Taking the land excavation and demolition of G-removal and conservancy water conservancy project as an example， the effective measures and shortcomings in land acquisition and demolition are analyzed， and the countermeasures to strengthen the social risk management in rural land acquisition and demolition are put forward， aiming to provide experience for social risk management in land acquisition and demolition in other areas.

Key words： land acquisition and demolition; social risk; risk management

随着中国经济的发展，城市化与工业化扩张，农村土地征收的范围越来越广，速度越来越快。2016年中国国土资源公报数据显示，截至2016年末，全国耕地面积13 495.66万hm2，2015年全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积33.65万hm2，年内净减少耕地面积4.35万hm2[1]。在拆迁面积不断扩大、失地农民数量增加的同时，由征地拆迁而引发生产生活风险、补偿风险、安置风险等社会风险问题及各种矛盾纠纷频发。农村征地拆迁工作关系到国家的政治安定、社会和谐及农村稳定，是目前社会发展中的热点问题，也是政府工作的难点所在。研究农村征地拆迁的社会风险管理问题是全面建设小康社会的必然要求，也是推动农村经济社会和谐发展的重要举措。

1  文献综述

1.1  征地拆迁研究

学术界对征地拆迁问题进行了大量研究，现已取得不错的成果。吴渭等[2]从产权的视角分析农村土地征迁与利益博弈，分析了由于土地所有权主体不明确、产权权能残缺而造成的農民征迁谈判与利益博弈中的不公平待遇;杨华[3]从利益博弈的空间、主体与策略3个方面分析了农村土地征迁中的利益博弈问题，通过对荆门市城郊农村的调查，揭示征地拆迁利益博弈问题的实质以及征迁问题的根源，打破对征迁问题的误解;江明生[4]从政府责任的角度分析农村征迁中政府责任的缺失，主张加强政府在农村征地中的责任;朱冬亮等[5]基于东南沿海X市的调查，指出征地拆迁难的主要原因涉及国家政策法规滞后、政策执行缺乏协调等。

1.2  社会风险治理研究

黄英君[6]对社会风险管理内涵和框架、社会风险测量方法以及工具运用进行了研究，并指出还需进一步深化社会风险管理研究内容，提炼和规范研究方法，拓展和提升工具运用;陈绍军等[7]对水库移民社会风险的前沿问题进行了系统分析研究;曹丽[8]对中国资源型地区新型城镇化社会风险进行了分析，指出城镇化过程中的潜在风险因素，识别风险管控重点，最后提出了有效的风险防范路径;杨清清[9]基于农村征地拆迁的社会风险，研究在新型城镇化进程中农村征地拆迁的社会风险问题，并有针对性地提出了切实的应对策略。

2  社会风险理论

2.1  社会风险

社会风险有广义和狭义之分，广义的社会风险是与自然风险相对应的概念，是指由社会主体引发的，由于经济、政治、文化等子系统造成对社会大系统的依赖，任何一个子领域的风险都会对整个社会造成影响，成为引起社会动荡和社会不安定的社会风险。狭义的社会风险是指由于所得分配不均、发生天灾、政府施政对抗、结社群斗、失业人口增加造成社会不安、宗教纠纷、社会各阶级对立、社会发生内争等社会因素引起的社会秩序紊乱和社会混乱的可能性，并与政治风险、经济风险、文化风险、决策风险相并列的一种风险[10]。本文中所说的风险是狭义的社会风险。

2.2  社会风险管理

社会风险管理是世界银行于1999年提出的相对独立完整的理论体系，其主要是基于帮助社会发展应对经济全球化的挑战，主张开拓当前的社会保障政策思路，强调在各种社会风险防范与补偿机制的指导下，辅以多种社会风险防控手段，使各國面临的日趋多样的社会风险得到有效控制与破解，促进经济社会健康可持续发展。社会风险管理由协助个人、家庭和社区管理收入风险的公共措施组成，旨在减少脆弱性、提高消费平滑、促进经济增长的同时以参与方式增强公平。减少低收入家庭消费和基本服务的脆弱性，允许所有家庭生命周期内更好地实现消费平滑和更平等的福利分配[6]。

2.3  农村征地拆迁

农村征地拆迁是指政府基于公共利益或者商业主体基于商业开发目的，依法征用和征收农村集体所有的土地，并拆毁被征用或征收土地上的房屋及其附属设施，同时对被征地拆迁农民给予一定补偿和重新安置，并要求被征地拆迁农民在规定的搬迁期限内完成搬迁的一个整体过程[9]。

3  实证分析

3.1  G除险加固工程征地拆迁基本情况

3.1.1  农村征地拆迁法规现状  目前中国针对农村征地拆迁的法律法规并不健全，现行的对农村征地拆迁进行规范与约束的法规主要有《土地管理法》《物权法》等，房屋拆迁主要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》。然而，这些法律在实施的过程中还存在某些缺陷与不足，如《土地管理法》存在土地征用法理依据不够充分、在对土地使用权征用时“公共利益标准”不明晰;相关法规存在在具体实践过程中可操作性不强、征地拆迁程序不合理等不足。

3.1.2  G除险加固工程概况  G工程永久占地包括堤身和堤外的国有土地、征收的集体土地。工程建设永久占地40.49 hm2，其中国有土地31.14 hm2，征收土地9.35 hm2。其中，工程建设征地涉及农村土地总面积32.15 hm2，其中征收土地9.35 hm2，征用土地22.80 hm2。该工程涉及261户832人，其中农业人口829人、非农业人口3人。

3.1.3  除险加固工程拆迁情况  农村房屋方面，农户房屋面积55 325.29 m2，其中框架1 754.17 m2、砖混26 318.07 m2、砖木25 704.09 m2、土木273.21 m2、简易1 275.75 m2。村组集体财产14处，房屋面积1 156.73 m2，其中砖混310.86 m2、砖木845.87 m2。砖石围墙11.40 m2，地坪419.56 m2，水池480 m3。商业网点方面，涉及小型商业网点6处，均为批发零售类。经营面积352.39 m2，从业人员12人。企事业单位方面，建设征地涉及镇外单位4家，其中迁建镇外单位1家，一次性补偿镇外单位3家。涉及工商企业2家，均租用某村集体的土地和房屋进行生产（不涉及房屋）。专业项目方面，堤防加固维修影响公路4.48 km。还有输电线路、变压器、电信光缆、广播电视光缆、供水管道、水利设施等。

3.2  G除险加固工程的社会风险分析

河海大学风险稳定评估中心通过实地调研及文献研究的方法提出G除险加固工程存在的社会风险类型。

一是项目前期工作风险。在项目实施前，移民安置规划不合理、公众利益诉求没有得到充分反映、社情民意没有充分了解等都会使民众情绪不满而引发群体性事件。

二是征地补偿标准风险。项目中耕地、鱼蟹塘、林地等被征收，房屋被征用拆迁，农民最关注的就是补偿标准、补偿形式等问题。被征地农民的诉求得不到满足、补偿款项发放时间等都会引起影响社会安定事件的发生。

三是征地拆迁安置方案风险。首先被征地农民的社会保障方案落实问题，尤其是被征地农民的名单、被征地农民社会保障资金等问题;其次被征地农民不愿意离开家乡，希望就近安置，需要当地政府妥善选择安置地点;最后在拆迁安置区和安置房供应方面，被拆迁户212户681人中，有80%的被拆迁户没有房屋的合法手续，需要使用货币安置的方式解决。这些因素处理不好都会引起被征地农民的不满。

四是生产生活恢复风险。征地拆迁对受影响民众的生产生活产生影响。首先，受影响群众的耕地和鱼塘数量减少导致农业生产收入减少，进而导致家庭收入减少;其次，施工围挡等造成堤顶道路等短期内不能使用，会给居民的生产生活带来不便。受影响群众不仅搬迁时耗费人力和财力，而且在临时居住处期间生产生活有诸多不便。工程建设中废弃的大量固体材料如砂石料、石灰块、水泥块等散失在施工工地周围，会产生土壤污染的隐患。

五是环境影响风险。环境影响风险包括水环境影响（施工产生的污水、废水和悬浮物）风险、生态环境（水生生物、生态红线区域影响）风险、施工区环境（施工和交通噪声、施工粉尘和扬尘、汽车尾气）风险、固体废弃物（施工建筑垃圾、生活垃圾）风险、项目施工对周围群众出行影响风险等。

六是社会管理风险。首先是地方政府（区、镇）维稳工作相关部门的工作能力关系到受影响群众满意度。受影响群众申诉机制（信访）在实施阶段，受影响群众的申诉和维稳工作强度将会加大，需要投入一定的工作人员和经费。其次是施工期社会治安的管控机制。施工工人多数为外来务工人员，他们的受教育程度相对较低，文化水平不高，由于相处方式存在差异，施工人员与当地群众容易发生矛盾纠纷。

3.3  G除险加固工程征地拆迁规避社会风险的具体措施

1）做好征地拆迁的宣传和解释工作。一是地方政府向广大群众宣传和解释征地拆迁的具体政策和方案。二是在初步设计阶段做好实物指标补充调查或复核工作。当地政府于各村委会对工程建设征（占）地范围内的实物进行补偿调查或复核，进一步核实有疑问受影响群众的征地面积，彻底核实相关实物指标数据，做好实物测量标准和方法的解释工作。三是公众参与。一方面，充分尊重受影响群众的话语权，另一方面，人民群众作为重要的监督角色，确保征地活动按法定程序进行，避免“寻租”行为。

2）合理制定各类实物指标的补偿标准。一是适时调整房屋和附属建筑物补偿标准。在征地补偿中坚持以人为本、实事求是的原则，参考统计部门和物价部门公布的建筑安装工程的造价指数，认真分析和研究项目影响区不同房屋结构的建造成本，科学制定房屋和附属建筑物的补偿标准。二是制定零星樹木和青苗等补偿标准。按照高政发〔2011〕149号文件规定制定青苗补偿标准。三是实施阶段需认真研究建房困难户的补助费。为缓解建房困难户的建房压力，妥善安置好建房困难户的生活。

3）加强征地拆迁补偿政策宣传力度。一是在工程实施之前，地方国土部门通过电视、报纸、征地补偿政策宣传册、新媒体等形式，开展多渠道、多形式的政策宣传工作，使受影响群众了解征地拆迁补偿政策。二是对于补偿标准差异性造成的受影响群众情绪不满问题，地方各级政府、区水务局的工作人员积极做好解释和宣传工作。消除群众对于补偿标准差异的攀比心理，认真向受影响群众解答对于政策困惑问题，逐步提高受影响群众对于征地拆迁补偿政策的接受度。三是在制定补偿和补助标准时重视补偿和补助标准差异性问题，在政策准许的范围内做好政策的连续性和统一性。

4）尊重差异、兼顾公平，科学制定补偿标准。设计单位在制定最终征地补偿标准时，尊重地区补偿标准差异，同时兼顾公平原则，科学制定补偿标准方案，合理确定对受影响群众的补偿标准，最大化减少标准差异带来的风险。

5）征地拆迁安置方案科学合理。一是科学制定被征地农民社会保障安置方案。当地人社、国土等有关部门按照各自职责，对项目涉及的被征地农民社会保障遵循即征即保、应保尽保、分类施保的原则，与促进就业相结合，将被征地农民纳入城乡社会保障体系，确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。二是宣传以货币为主的安置方式。基层政府加大对货币安置方式合法性、合理性的宣传，争取群众的理解和支持，降低社会风险。

6）合理防范和化解生产生活恢复风险。一是科学编制可行性研究报告。结合当地实际情况，认真编制好土地资源筹措规划，确保筹措的土地资源能够满足工程建设受影响群众的后续产业发展;同时，做好土地开发整理规划设计工作，通过对筹措的各类土地资源利用现状分析，对土地开发进行整理规划，充分挖掘土地利用潜力，有效增加耕地面积，实现耕地总量动态平衡，提高土地质量，促进土地集约化利用和保证土地资源可持续利用。二是土地开发规划要在土地利用总体规划基础上，因地制宜地确定开发范围、开发任务和规模，通过发展特色水产养殖业，配套相应的水源整治、引水工程和节水灌溉，推广科学种植制度，增强农业服务体系等综合措施，提高土地利用率和农业产出率。

7）重视环境保护。项目建设过程中，在确保工程质量的基础上，坚持安全施工、文明施工，避免环境影响风险的出现。

3.4  G除险加固工程征地拆迁规避社会风险措施的不足

3.4.1  补偿标准不合理

1）补偿标准低。G除险加固工程征地拆迁补偿标准的制定并没有充分调查民意，地方政府的主观意愿所占比例更大。补偿标准存在缩短被征地农民的安置年限的现象，随着经济发展，物价不断上涨，导致征地补偿费用相对下降，补偿费用的保障功能年限缩短，难以如期维持被征地农民的生产生活需求，这必然会引起被征地农民的不满与反抗。

2）补偿方式不合理。G除险加固工程征地拆迁对80%的被征地农民采取的是一次性货币补偿方式。这种补偿方式看会上去简单方便，但是却存在不少潜在风险。首先，被征地农民不具备完善的理财观念，获得相对大额的补偿款会刺激他们消费，注重吃喝玩乐等享受，减少斗志，更有甚者会沉迷享受，失去斗志。其次，货币安置并不能保证被征地农民的长远生活。对于工作技能较低的农民而言，有限数量的安置金一旦用完，很容易陷入生存的困境，从而导致影响社会稳定的群体性事件发生。

3.4.2  失地农民保障体系不健全

1）缺少就业扶助。G除险加固工程中的被征地农民在征地拆迁前的经济来源主要是耕地、鱼塘和外出务工。失地农民失去土地的保障，缺少固定的经济来源，亟需稳定的工作。在安置方式中，当地政府主要采取的是货币安置方式，并没有采取相关措施对失地农民就业进行扶助。这种安置方式会导致出现以下情况：一是失地农民再就业率低。由于常年从事土地劳动，农民并不具备其他工作的知识与技能，一旦失去土地很难找到合适的工作岗位。二是自主创业率低。由于农民缺乏工作技能与社会经验，缺少相关政策和资金扶持，很少有农民会选择自主创业，即使自主创业，由于缺少正确引导和相关培训，创业也很难成功。

2）社会保障制度不健全。目前G除险加固工程的失地农民的主要经济来源是征地补偿和进城务工收入。他们失去了土地的保障，同时又无法享有城市社会保障的庇护，征地拆迁补偿金并不能满足其长久的生活保障。由于缺少健全的养老制度，一些农村老年人或残疾人等失去劳动能力的失地人群，养老问题更为严峻。而相对年轻的中青年群体则由于缺乏就业保障，面临事业风险时难以走出生活的困境。缺少医疗保障，部分失地农民面临看病难、看病贵的难题。

4  农村征地拆迁社会风险管理对策

4.1  完善农村征地拆迁法律法规

目前中国农村征地拆迁的相关法律法规还不健全，现行的征地拆迁管理条例还存在缺陷，完善农村征地拆迁社会风险管理法律法规显得尤为重要。

一是完善农村征地拆迁程序。土地关乎农民的生存问题，因此农村土地征收需严格按照相关程序规范进行，力求征地拆迁工作公正、公平、公开。完善农村征地拆迁程序首先要完善农村土地征用审批程序，防止农村土地随意征用;其次要加强民众在农村土地征用中的参与度，农民作为土地的经营者，有权获得征地补偿，加强农民在土地补偿费用分配上的参与度，保障其发表意见与心声的权利;再次要建立完善的农村土地征收拆迁听证程序，农村土地征收拆迁听证程序有利于加强农民对土地征收的监督与了解，使拆迁工作充分体现农民的意愿，保障被征地农民的知情权，保证农村征地过程的透明性和合法性，减少征地过程中暗箱操作的发生[11]。