党建引领基层协商治理的实现路径

刘?君

[摘 要]党建引领基层协商治理是打造共建共治共享的社会治理格局的有效途径，它源于协商治理体现协商民主的实践要求以及党建推动基层协商治理的有序发展。要克服协商治理的合理性质疑、有效性危机和可持续性的困境，必须建立保障有序参与、搭建协商平台、承接协商资源、涵育政治文化的长效机制。

[关键词]协商民主;基层党建;基层协商治理

[中图分类号]D26   [文献标识码]A    [文章编号]1674-0599（2019）06-0034-07

党的十九大报告提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”。2018年3月，习近平总书记在十三届全国人大一次会议广东代表团审议时发表的重要讲话中指出，要创新社会治理体制，把资源、服务、管理放到基层，把基层治理同基层党建结合起来，拓展外来人口参与社会治理的途径和方式。2019年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上指出，要坚持社会治理为了人民，善于把党的优良传统和新技术新手段结合起来，让群众的聪明才智成为社会治理创新的不竭源泉，善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能，打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体。党的十九届四中全会指出，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。党领导下的基层协商是完善社会治理体系和推动社会治理重心向基层下移的创新举措。在打造共建共治共享社会治理格局的进程中，党建引领基层协商治理是社会治理的有益探索，其突出了党的领导制度在国家治理体系当中的统领性地位，加速了基层党组织向促发展保稳定增服务的任务聚焦、形成了新的基层社会治理形态。

一、党建引领基层协商治理的理论逻辑与实践探索

（一）协商民主：基层协商治理的理论基础

协商治理从协商民主中成长出来，是协商民主的一种实践形式。协商作为一个政治过程，是参与者在充分提出支持和反对的理由过程中，改变个人的选择偏好，最终促进形成决策。协商民主通过协商这一政治过程，调适社会关系、化解矛盾冲突、提供咨询建议，发展为社会治理的一种形式。“作为民主治理形式的协商民主在本质上以公共利益为取向，主张通过对话实现共识。”[1]经过在治理的全过程中嵌入协商民主的原则，协商民主成为了“协商治理成长的理论基础”[2]。协商民主运用到国家治理的各个层面，产生了公民参与协商，各方充分表達利益诉求，达成共识性意见，为公共决策提供依据的治理形式。“作为民主政治的一种理论实践形式，协商治理正是协商民主理论的重要实践运用。”[3]

协商民主的实践勾勒出协商治理的特征和本质。中国特色社会主义民主政治存在丰富而独特的协商民主实践，包括政治协商、立法听证、民主恳谈、网络讨论等形式。协商民主的发展使协商从高层下沉到基层、从政府扩展到社会，逐步形成政府与社会协商共治的治理形态。“协商治理强调公共治理过程中的公民理性及其作用，因此也是一种新型的参与式治理。”[4]协商治理兼顾了中国历史、国情、政情、社情和民情，在近年来的基层治理中发挥了独特的作用。“基层协商治理是一种政治艺术。用协商民主方法来解决最棘手的问题是一个创新，也是基层官员化解社会矛盾的一种新的思路和方向。”[5]因此，协商治理是特定的协商参与主体以社会参与和协商对话为手段、以实现良政善治为目标的一种政治机制。协商治理具有内生性和弥合性的特点，其根植于中国的政治文化土壤，满足中国政治实践的需求，符合中国特色社会主义政治体制的制度特征。协商治理的目的是缓和而不是激化社会矛盾，扩大公民的有序政治参与是为了促进共识而不是加剧社会的离散状态。协商治理“粘合”了全面深化改革攻坚期的治理力量，“已经成为我国政党、国家、社会、公民相互联系的政治纽带，成为中国国家和社会治理的重要方式”[6]。

（二）基层党建：基层协商治理的推动力量

基层党建是基层协商治理的强大推动力量。协商治理向基层的延伸促进了参与式治理的发展，使公众能更多地介入公共治理，“参与和影响执政党和政府的治理和行政过程，影响相关政策方针制定和调整，监督、约束甚至纠正公职人员行为方式和内容”[7]，进一步促进了社会治理的民主化发展。然而，基层的民主化治理需要政治向心力来凝聚多元治理力量，“由于民主的制度化程度不高和法治体制的不健全，使多元的利益和分化的公共权力得不到有机的整合。一些利益难以通过体制加以表达和整合的社会群体就有可能通过民间组织与正式权威对立，造成新的社会冲突”[8]。因此，强大的政治引导力量是中国基层协商治理发展的前提。中国共产党的领导和执政地位决定了其具有无可比拟的政治影响力，“国家制度的建设与运行、国家事务的管理，都直接与党的组织、党的领导相连接，相适应”[9]。党的建设为基层协商治理提供了稳定的组织形式，整合了参与治理的利益相关方，密切了协商治理主体之间的关系，提升了基层协商治理的水平。“党的建设和发展对中国政治发展具有直接的推动作用。”[10]

党的建设与基层协商治理的深度融合促进了社会治理目标的达成。党建引领基层协商治理是中国共产党领导社会的重要方式，其特征在基层党建的新举措和新方法中得到体现：

第一，把握政治方向，保障中心工作。基层党组织在基层治理中充分发挥政治作用，在协商治理中引导正确的政治方向。“党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，是落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒。”[11]基层党建与协商民主的融合，使基层协商在选定议题时紧紧围绕党委的中心工作，在议题讨论过程中不偏离党的路线方针政策。第二，广泛联系群众，完善治理形式。基层党组织通过搭建协商平台、创新党建活动更好地联系群众，提升在基层协商议事中政治领导能力。“开展委员进社区活动、搭建基层民主协商平台，一方面在一定程度上是党的群众路线的延伸，有助于党的基层组织政治功能和服务功能的更充分发挥，在协商中了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心。”[12]发挥基层党组织与党组织、党组织与党员、党员与群众联系密切的制度优势，由党组织主导基层协商进程，能不断完善社会治理的形式。第三，及时化解矛盾，提高治理能力。基层党组织通过协调行政管理部门，共同协商解决居民关心的民生问题，把矛盾解决在基层，化解在源头。“能够在村居解决的就当场解决和答复;不能当场解决的，由驻班领导协调镇街相关部门解决，或交镇街班子联席会议协调解决。如果镇街层面都无法解决，就定期汇报区级协调解决。”[13]基层党组织拓展民众表达的渠道，针对民众的诉求开展工作，能有效地管控和化解基层矛盾冲突，提高党委政府的社会治理能力。第四，有效服务群众，保障共建共治共享。基层党组织在党建中树立起服务群众的工作目标，保障群众利益诉求充分表达，在多元协商的动态平衡中促进社会治理共建共治共享格局的形成。“多元治理主体的出现本身就需要协作性的合作，这种合作需要基层党组织求同存异，多元化发展，满足不同需求。”[14]“杭州市全面推行基层治理网格与基层党建网格‘双网合一，推动干部下沉到网格、工作落实到网格，集聚劳动就业、社会保障、文化、卫生、教育、体育等多种公共服务力量，形成全社会共治共管、共建共享的治理组织保障体系。”[15]党建与基层治理走向深度融合，党建引领基层协商治理以服务人民群众为目标，获得了广泛的社会参与和群众支持，推动了基层社会多元共治和利益的保障共享。

二、基层协商治理发展面临的问题与反思

党建对基层协商治理的引领要充分考虑协商治理的实施效果。基层协商治理正面临一系列新的问题和挑战，既有的经验难以满足新时代基层治理格局变迁的实践要求，协商治理的合理性、有效性、可持续性不断经受考验。

（一）基层协商治理合理性的质疑：代表性弱和认可度低

协商治理为政府行政机构和社会多元主体提供了协商平台，利益相关方的参与和表达使政府、市场、社会在协商中实现协同治理。然而，协商参与者代表性弱，协商结果被接受程度低，使协商治理的合理性受到了质疑。

协商治理存在协商参与主体代表性弱的问题。协商治理强调通过充分发扬协商民主形成一种新的民主治理范式。然而，协商民主难以避免地走上了“精英主义”民主的发展道路。在基层协商治理中，协商组织者逐渐倾向于选择有社会影响力的人士参与协商，希冀通过重点人物在协商之中说服群众、在协商之后调解问题。这种由协商组织者挑选的参与者并非群众推选的“代理人”，廣大利益相关者对其能否代表他们的利益始终存疑，动摇了潜在协商参与者对协商治理有效性的信心。

协商结果的有效性决定了协商治理的被认可度。协商治理需要确定“可协商”的边界，然而基层治理中并非所有事务都可由协商解决。协商治理的初衷是通过协商实现良治善政，而不是走向另一个极端，即所有公共事务都试图经由多方的协商解决，或者通过在协商中引入多方参与来协调矛盾以减轻责任主体的处置压力。“可协商”的含糊不清影响到“要协商”的认定。在基层协商治理中，对于什么事务需要进行协商始终没有形成可操作的依据，这就造成了两类迥然的结果：其一是没有协商规则约束的反复口头协商，协商过程无可靠记录，协商结果无处置方案;其二是应协商的事项没有充分协商，利益相关方的关切无法准确表达，包括政府和社会在内的多元主体没有进行平等地对话与合作。无论是以上哪一种情况都将协商治理的有效性置于危险境地，使协商治理面临失败的风险。基层协商治理亟需一个了解基层内在需求的内生变量，才能自内而外地生长出更有效的协商治理规则。

（二）基层协商治理有效性的危机：议而不决和执行不力

协商治理通过吸纳社会组织和公民代表参与讨论，使参与者的利益偏好得到充分表达，在动态的讨论中形成可供多方接受的结果。然而，决策过程中决策主体与协商主体的分离使协商治理陷入议而不决和执行不力的困境中，削弱了协商治理的有效性。

基层协商治理的实践使协商嵌入到政策决策的过程中，政府在决策中尝试通过与协商参与者的对话来提高决策的民主化程度，以降低决策出台后受抵触的风险。但是，公共政策的决策并没有为协商预留制度化的接口，协商既不是决策的前提条件，也不是形成决策的决定因素，造成了协商的结果只能作为决策的参考，而非决策判断的依据。从协商参与者的角度来看，传统公共权力运行的封闭性隔绝了普通民众参与治理的实践，参与协商的公民在社会管理经验、区域发展整体情况、政策出台面临的风险和专业财务知识等方面缺乏必要的知识和技能储备，协商在治理中演变为政策制定的辅助手段。

协商治理通过利益相关方参与协商、表达意见、相互理解、妥协表决的博弈过程实现制定决策和监督行政主体的目标。但是，协商治理无法自动实现公众利益的最大化，协商对决策执行的“软约束”造成协商结果执行困难。协商执行困难的深层次原因在于，协商形成的利益博弈均衡之外还存在影响均衡的手段和力量。基层错综复杂的“关系网”和政策执行过程中的“暗箱操作”时常打破由对话形成的利益诉求相互牵制的博弈均衡。这样一来，基层的协商治理就需要治理权威对潜在力量进行“再平衡”，即基层协商治理要进行两次博弈才能最终形成公共利益最大化的均衡。

（三）基层协商治理可持续性的困境：意识薄弱和理性缺乏

协商治理建立在参与者对协商民主怀有充分理解和尊重的基础之上，参与其中的公民应具备相应的公共理性，在推动议题协商解决的过程中实现公共事务的民主化治理。如果参与主体对协商民主的意识薄弱，在协商当中缺乏必要的理性精神，那么协商治理将陷入不可持续发展的困境。

基层协商治理需要地方党委政府的积极参与。维持浓厚的协商文化氛围能够促进民主协商精神的构建，提升协商民主的质量。通过养成协商的习惯，使协商民主成为政府与社会日常交流互动的方式，进而在谋求共识中实现共治。但是，无论是否成为成功的协商治理典型，绝大多数协商民主的实践者都存在协商民主意识薄弱的问题。在协商治理当中，往往重视问题解决的结果而忽视协商民主程序的规范，这种对民主模式构建的轻视导致协商始终只是一种解决问题的临时性手段，使政府与公民合作的长效机制难以真正建立起来。

协商治理的持续运转需要公民的理性政治参与。在协商推动的公共治理当中，理性是达成共识的重要桥梁。这是因为，只有暂时摒弃自我感知，才能站在协商对象的立场了解对方的需求，理解推动公共事务实现突破所需的条件和要素。理性的缺乏使协商中充斥着情绪化表达，协商参与者无法脱离自我利益的范畴去考虑公共利益，导致公共领域的共识难以达成。实际上，基层协商治理的参与者大多对协商民主抱有不切实际的期待，他们希望协商成为自我利益诉求表达的场所，且自己表达过的诉求就理应得到实现。这恰好与协商治理的理性精神相悖，一味的自我表达必然导致对其他立场的漠视，缺乏倾听、理解、宽容的对话就会产生无序、混乱的协商。毋宁说在这样的协商中形成基于公共利益考量的妥协，而妥协却正是最终达成共识的条件。因此，基层协商治理需要成熟的政治文化对公民的理性精神进行涵育。

三、党建引领基层协商治理的实现机制

党建引领基层协商治理的目标是使基层成为社会主义市场经济条件下中国社会的重要治理单位，使协商成为中国共产党组织、整合、动员社会的工作手段，使协商治理成为党有效领导和执政的重要工作机制。面对基层协商治理的诸多挑战，应根据基层协商治理的制度、平台、资源、文化等要素的特征，构建党建引领基层协商治理的运行机制。

（一）以党建保障利益相关方的有序参与

利益相关方的参与是协商治理发挥有效作用的重要基础，而基层党建为吸纳利益相关方的有效协商参与提供了组织保障。公共权威是任何社会治理形态都离不开的制度推动力，基层协商治理作为一种新兴的治理形态，需要公共权威确保协商按照规则有序进行。“社会协商这个杠杆要真正撬动中国的社会建设，就必须有一个支点，这个支点就是党的领导。”[16]党的领导为基层协商治理的创新提供了关键的公共权威，党建引领下的社会协商推动了社会治理的民主化进程。“在组织和领导农村社区协商工作时，树立和确保基层党组织的权威是首要基础。”[17]基层党组织通过中国共产党的领导权威吸纳利益相关方参与到协商治理当中来，依托党内完备的组织纪律和工作制度，保障多元协商主体有序的协商参与。

党建通过服务引导、审核裁定、凝聚整合等方式吸纳利益相关方进行有序的协商参与。基层党组织在基层协商治理中领导多元参与方，强化党建服务群众和引导治理，审核裁定协商成果的合法合规性，凝聚整合群团组织、社会组织等基层治理力量，推动基层多元社会治理力量内部的民主协商、民主决策、民主管理和民主監督的制度化、规范化建设。例如，广州市白云区三元里街道为破解流动人口融入城市的社会治理难题，成立了社区共治议事会，围绕民生事务开展协商，为来穗人员参与属地社区自治共治提供平台。街道党工委将支部建在社区共治议事会上，推行社区党总支（支部）书记与议事会党支部书记、议事会党支部书记与议事长“一肩挑”。由社区共治议事会党支部审核协商议题、牵头协商过程、督办协商结果，确保共治议事的正确政治方向。佛山市南庄镇龙津村通过实施“党员村民代表责任制”，保障了村民在村务治理中的知情权、监督权和表达权。通过党员与村民代表“结对”，共同跟踪管理本村小组的出租、承包、合作等集体资产和物业，使村政村务公开透明。村内凡涉及村民利益的重大事项，均要召开有党员和村民代表参加的协商会议，经过村民的充分讨论形成民主决策。

从实践来看，基层党组织在协商治理中必须具备“一锤定音”的责任和担当，应以基层党组织的领导为核心进行基层协商，强化基层党组织在基层协商中的政治引领作用。基层党组织在协商之后须将事务归口到具体的责任人，明确治理主体的权责范围，引领基层各类组织和各种治理力量充分履职。基层党建通过促进各利益相关方进行民主、平等、包容的协商参与，拓宽基层人民群众的政治参与和利益表达渠道，为协商成果的落实提供制度保障。

（二）以党建搭建基层协商治理的平台

基层协商治理的有效开展需要以确立固定的协商机制为保障。协商机制旨在解决基层协商中议事与决策分离的问题，通过制定协商参与者、议事内容、议事方法、决策流程、督办方式等协商规则，由利益相关方在协商过程中提出关切、直面争议、解决争议，提高多元主体参与基层协商治理的实效。基层党委和政府通过搭建协商平台，汇聚协商参与者和决策制定者，建构起一种规范化、制度化的协商机制，在一定程度上实现对社会的整合。

党委通过基层协商治理平台对参与者和决策者实行统一领导，能促进协商平台内部的良性互动，推动基层治理议程的进展。基层治理领域的城乡和区域差异巨大，面临的治理任务不尽相同，各级党委在协商议题的选择上必须结合重点工作确定协商内容。城市社区协商应围绕关系群众切身利益的民生实事选择议题，“对于普通民众，他们更关注社区管理的参与，维护切身利益”[18]。乡镇农村协商则要针对集体资产管理、农田水利设施建设、土地权利分配等老百姓关心的经济议题展开协商。“在处理和解决因经济问题而导致的农村利益之争时，确实需要协商民主，这是既能协调各方利益，又能使乡村治理步入民主自治轨道的关键。”[19]例如，广州市创办的“有事好商量”民生实事协商平台，由市委批准议题、市政协牵头调研、多方参与协商，解决了基层治理中的棘手问题。协商平台通过组织政府职能部门、政协委员、群众、专家等多方代表共同参与现场调研和协商，把诸如老楼加装电梯、停车场建充电桩、改造交通拥堵节点等群众关心的问题搬上电视荧幕进行协商，推动民生问题的解决。梅州市蕉岭县创新设立村级协商议事制度，由党员代表、村民代表、理事会理事长、村监委会主任、政府工作人员、外出乡贤等组成议事代表，在基层党组织的领导下，对村务进行协商和决策。村级协商议事会建立起村务协商的平台，通过村党组织向党员群众征集关于行政管理、环境卫生、集体经济等方面的议题，由村民代表商议后投票表决。

党建搭建协商平台需要充分发挥党委的政治吸纳作用和党建的组织优势，打造多元利益相关方参与的新型民主协商空间，通过不断促进民生议题的解决来积累协商治理的有效性。在城市社区中应建立条块治理格局下纵横相连的协商体系，充分涵盖各种社区治理主体。在广大乡村应确立有固定协商场所、形式、规范、督办体系的协商规范，完善村民的民主决策、民主管理和民主监督制度。

（三）以党建承接协商资源向基层下沉

党建承接协商资源向基层下沉要重点考虑“接得稳”和“怎么接”的问题。协商的人才资源、制度资源和政策资源向基层的下沉，需要若干承接下沉资源的基层对象，基层党建工作为协商资源下沉提供了接口。通过党建与协商的融合，基层党组织以为群众服务为切入点，密切党员与群众的联系，增加他们之间的沟通与交流，提高群众对民生事务的满意度，进而实现提升协商民主认可度的目标。

基层党组织可通过组织延伸，在基层组织中建立党支部网络来拓展服务，实现成为对上承接资源、对下提供服务的领导力量这一目标。在承接人力资源下沉方面，通过定期开展调研、走访、座谈等形式的基层协商治理经验交流会，把协商资源通过人员交流的方式下沉到基层。在承接制度资源下沉时，一方面将成熟的协商治理模式“移植”到基层，通过“典型地区治理经验分享”和“学者参与基层治理”等形式，孵化本地党建品牌;另一方面，制定“个性化”的基层协商制度，如驻点联系制度、主动约访制度、派发联络卡制度等，契合各地协商治理的实践需求。在承接政策资源下沉方面，要把握人事、财政权限向镇街下放的机遇，统筹管理为群众办事的人员和经费，提高人民群众对基层协商治理的认同度。例如，珠海市香洲区启动基层权责改革，赋予镇街更多的职权、资源和手段，将城管、工商、食药监、司法等派出机构纳入镇街管理，使权力下沉、人员下沉，并且使更多党员成为社会工作者，走进社区、倾听诉求、收集意见，不仅激发了基层的积极性、主动性和创造性，同时让基层有能力、有人员办事，能更好地服务群众。台州市椒江区实施社区大党委领导下的“红色物业”计划，针对小区物业管理混乱的突出问题，成立社区“大党委”，构建多方参与的协商模式。通过建立社区沟通协商机制，不仅实现了将协商资源与群众需求结对，而且促进了矛盾纠纷在社区内部快速高效地解决。

基层党组织在协商资源向基层下沉的过程中要发挥统筹协调的作用，确保承接的资源在协商治理中用得上，避免出现资源不符合实际需求的任务式、考核式下沉。提供基层服务是协商治理能够不断拓展的空间，基层党建应突出以服务群众需求为导向，创新对接协商资源下沉的具体载体。围绕提供服务承接协商资源的下沉能够不断激活基层党组织的体制创造力，使党组织真正成为推动基层社会治理的关键力量。

（四）以党建引导基层协商治理文化的转型

积极的协商治理文化促进了多元主体的有效协商参与，影响着协商成果的达成结果，关系到协商治理的可持续发展。党建引导基层协商治理文化转型，需突破“群众被协商”和“逼干部协商”的“既有经验”，培育一种日常生活化的理性行为习惯。“协商文化成长的关键在于协商意识与协商能力的提升。”[20]基层党建应当突出既有平台的文化涵育优势，以常态化的党建文化活动为载体，宣扬克己奉公精神，传授民主协商方法。

提高协商意识是党建引导基层协商治理文化转型的具体任务。通过党建的文化涵育形成重视协商的社会氛围，提升党员干部接受群众批评监督的胸怀气度，纠正协商无用的认知误区，形成尊重协商的政治自觉。在培育公民理性精神的过程中，基层党建要注重向群众普及理念和思想层面的内容，将协商民主提倡的平等、尊重、宽容、自由等价值观与社会主义核心价值观教育、共产党员的初心使命主题教育紧密联系起来。此外，通过技巧传授的方式，训练群众的包容性协商参与，使协商参与者能够与不同意见者合作，在协商中以合理性妥协寻求解决矛盾的方案。例如，深圳市宝安区强化社区党组织对物业管理的领导地位，构建了以社区党委为核心的现代化社区治理体系。该区新安街道的海裕社区成立协商共治联合会住宅小区理事组，建立小区治理互访互评机制，组织全体业委会主任和管理处主任每个月到各小区进行一次走访、学习、评议。小区业委会主任和管理处主任在互访中对本小区的环境卫生、园林绿化、消防安全、治安防范、群众文化、邻里互助等方面的做法进行讲解说明，再经全体参访者评议不足和总结经验，增进了业委会与管理处的相互理解。广州市三元里街道举办了社区共治议事会代表议事培训班，对议事代表进行思想理论、议事原则、议事流程、议事方式、心理素质等方面的培训，提高了社区共治议事会代表的议事能力。

基层协商治理文化转型的目的是提高政府和社会对协商的认知，促进公民持续积极的协商参与。提高职能部门党政干部的协商意识，需安排更多“真协商”的协商实践，营造重视协商的氛围。消除公民对参与协商的冷漠，应向他们公布更多协商领域的信息，提供接触和认知协商民主的机会。经过党建文化的浸润，协商参与者在公利与私利上的矛盾得到暂时调和，但理性精神仍需作为一种公民修养进行长期的锻炼。培育公民积极的协商参与意识能够使协商主体在参与协商后认可协商的治理绩效，增强对党执政的信心，使协商治理更具合理性。[参考文献]

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The Actualization Path for Grassroots Deliberative Governance Driven by Party Building

LIU Yan-jun

（Department of Teaching and Research on Scientific Socialism，Party School of the CPC Guangdong Provincial Committee，Guangzhou，Guangdong 510053，China）

Abstract：The grassroots deliberative governance driven by party building is an effective way to build a pattern of co-construction，co-governance and shared social governance.It originates from the practical requirements of deliberative governance embodying deliberative democracy，and from the orderly development of grassroots deliberative governance driven by party building.It is necessary to overcome the doubt of reasonableness，the effectiveness crisis and the sustainability dilemma of deliberative governance，and establish a long-term mechanism to guarantee orderly participation，build consultation platform，undertake consultation resources，and cultivate political culture.

Key words：deliberative democracy;grassroots party building;grassroots deliberative governance

（责任编辑：徐国栋）