京津冀生态补偿协同发展的路径研究

冯丹阳?吴文良

[摘 要]京津冀协同发展是党中央作出的一项重大战略决策，生态环境保护是京津冀协同发展的一项重要任务。为促进三地一体化发展，保障京津冀地区的“蓝天白云”“两池清水”，各地区做出了很大贡献，但仍面临严峻的现实问题。针对京津冀的现状和特点，应考虑生态经济、生态环境、生态文化协同发展的路径，突破发展瓶颈，通过政府与市场相结合，探索和构建京冀与津冀之间可持续发展的长效区域合作机制，在全国树立生态补偿的典型样板。

[关键词]京津冀协同发展;生态补偿;生态经济;生态环境;生态文化

[中图分类号]X2   [文献标识码]A    [文章编号]1674-0599（2019）06-0041-06

[基金项目]本文系中国农业大学研究项目“京津冀水安全与生态补偿战略研究”（项目编号：2015TC035）的阶段性研究成果。

京津冀是中国的“首都经济圈”，京津冀协同发展是党中央作出的一项重大战略决策。京津冀生态经济环境的协同发展既是京津冀协同发展的重要内容，也是实现京津冀区域经济可持续发展的重要支撑。党的十九届四中全会提出，生态文明建设要“落实生态补偿和生态环境损害赔偿制度”[1]。水资源利用与水安全保障是京津冀协同发展的一项重要任务[2]，也是探讨上下游地区间生态补偿的重要方向。空气质量生态保护补偿已经成为北京市的一项新举措，也会成为京津冀地区协同发展的新路径。京津冀协同发展将会促进三地经济发展互补互促，区域交通互联互通、生态环境共建共享，其意义并不只限于发展本地区，它在探索生态文明建设有效路径，促进人口、经济、资源、环境相协调，提高中国的全球竞争力方面具有更为重要的意义。

一、生态协同发展的战略背景

京津冀地区总面积为216万平方公里，北与辽宁省、内蒙古自治区相接壤，西与山西省交界，南与河南、山东两省相邻，东紧傍渤海。京津冀城市土地利用以耕地为主，林地为辅，建设用地占有比重较大。京津冀地区森林资源匮乏，人均森林面积仅有07亩，是全国平均水平的30%，平均每公顷蓄积仅为全国平均水平的1/3，而且分布不均。据第七次全国森林资源普查结果，河北省是京津冀地区森林资源分布的主要区域，占三地区森林资源总量的8591%。京津冀地区水资源总量仅占全国的086%，是典型的资源性缺水地区。目前京津冀地区的常住人口约占全国的81%。

京津冀三地各自承担着不同的区域功能定位。北京市是全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心，天津市是全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区和改革开放先行区，河北省是全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区。京津冀三地不仅是中国的政治文化中心，也是经济发展最具潜力、交通物流网络最为密集的区域之一。

生态环境是京津冀协同发展需要尽快补齐的突出短板。[3]早在2014年，习近平在听取京津冀协同发展工作汇报时就强调，京津冀协同发展的实现是重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子。同年7月，《京津冀地区生态环境保护整体方案》出台，提出了五项基本原则：一是重点保护首都及周边地区生态的原则，二是重点保护大气和水环境的原则，三是空间开发利用格局一体化原则，四是功能与用途管制原则，五是约束与激励并重原則。2015年4月，中共中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，指出京津冀协同发展的核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。生态环境的“外部性”决定了京津冀地区的生态系统必须区域共建，探索和构建生态补偿与生态协同的区域合作机制是京津冀生态环境保护一体化的基础[4]，也是实现京津冀区域协同发展的有效途径。

二、京津冀生态补偿的基本情况

（一）京津冀地区空气质量状况

京津冀地区西临太行山山脉，北靠燕山山脉，东临渤海，构成复杂的山地、平原、城市和海陆地理环境。长期以来，京津地区饱受风沙危害，来自蒙古国和内蒙古自治区的荒漠沙尘跟随气流侵袭北京和天津。同时，受山谷风和城市热岛环流的影响，华北地区大气污染呈现面域扩展、转移和复合加重态势。可以说，京津冀地区的风沙源治理和大气污染防控任务并存。国家出台了不同阶段的政策来促进大气环境的改善、沙尘和雾霾天气的减少。

2000年启动、2002年全面实施的京津风沙源治理工程是党中央、国务院为固土防沙、减少京津沙尘天气而出台的一项针对京津周边地区土地沙化的治理措施。[5]P64-65此项工程包括北京、天津、河北、山西以及内蒙古五省（市、自治区）的75个县（旗），涉及沙化土地面积1012万km2，总面积为46万km2。2000年春季，中国北方地区连续发生多次较大的浮尘、扬沙和沙尘暴天气，引起了中央的重视，并指出防沙止漠刻不容缓，生态屏障势在必建，决定实施京津风沙源治理工程。

与此同时，京津冀地区大气污染问题一直不容乐观。京津冀地区是中国大气污染跨区域传输非常严重的区域，也是较早开展大气污染跨域协同治理实践的地区。2010年5月，原环境保护部、国家发改委等9大部委共同发布了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》（国办发[2019]33号）。在2013年发布的《大气污染防治行动计划》（简称《大气十条》）中明确提出“建立京津冀、长三角区域大气污染防治协作机制，由区域内省级人民政府和国务院有关部门参加，协调解决区域突出环境问题”，并将治理任务完成情况纳入政府考核体系。区域发展不平衡、治理主体间的利益竞争以及生态补偿的缺失等影响了大气污染协同治理的积极性。[6]

（二）京津冀地区水安全现状

水安全问题是京津冀面临的一大难题。京津冀地区处于半湿润向半干旱过渡的地带，降水年内分布不均，多年平均降水量在532—585 mm，约为长三角地区的1/2，珠三角地区的1/3，且年际变幅很大。京津冀大部分属于海河流域，多年平均水资源量250亿m3，水资源总量为全国1%，人均水资源量仅有286 m3，为全国平均水平的13%，远低于国际上人均500 m3的极度缺水线标准。京津冀地区水资源匮乏、地下水面临着严重超采[7]，大约70亿m3，近几十年间形成了33万km2浅层地下水和48万km2深层地下水的超采区，也是全国最大的地下漏斗区。

多年来，河北省与山西省实施严格的环保政策和产业布局，在推动京津经济发展方面做出了贡献。官厅水库和密云水库是北京的重要水源地，官厅水库位于永定河上，密云水库位于潮白河上，两水库上游流域面积的42%和75%在河北境内。北京市入境水量的96%来自永定河和潮白河。为缓解北京水资源紧缺状况，为保证北京市居民的一池清水，上游发源自河北和山西的各大水库连续多年向京城调水。河北省张家口和承德地区为北京、天津等地的水安全作出了巨大贡献，是京津冀地区最适合的“京津冀水源涵养功能区”。 北京2003年开始尝试探索“退稻还旱”，获得潮白河流域一瓢清水到京，理论上每年为北京输水1 270万m3，十年近12亿m3，保证了北京市居民的正常供水。而天津市在新中国成立后先后建设了引滦、引黄等水源工程建设，实现了年调引滦水 10 亿m3或 66亿m3（视潘家口水库蓄水情况），为保证天津市居民用水做出了贡献。河北省从2015年开始建立有利于节水压采的补贴补助制度，对地下水严重超采区和限采区实施休耕轮作和退耕还林还湿的农户给予一定收益补偿。2019年出台的《关于地下水超采综合治理的实施意见》，通过采取“节、引、调、补、蓄、管”6大重点行动，实现到2022年，累计压减地下水超采量516亿立方米，回补地下水8—13亿m3的采补平衡。

2014年开始通水的南水北调中、东线工程为京津地区分别解决年调水124亿m3和202亿m3的用量。水利部根据南水北调、引黄、引滦、上游水库、沿河再生水及其他水源等水源条件，通过加强水源合理调配与联合调度，2019年计划针对华北地区地下水超采生态补水约221亿m3。南水北调之后虽然可以从一定程度上缓解华北地区的缺水现状，但京津冀地区水资源短缺和地下漏斗问题并不能从根本上消解。

（三）京津冀地区水土保持现状

京津冀地区生态环境脆弱，水土流失严重。根据第一次全国水利普查水土保持情况普查成果，京津冀土壤侵蚀面积50534km2，占土地总面积的24%。水土流失造成土地退化，加剧洪涝、干旱、风沙等自然灾害，造成河道和水库淤积，并带来面源污染。尽管京津冀地区实施了水土流失治理工程，累计治理水土流失面积4万余km2，但隨着京津冀协同发展战略下的功能疏解和产业转移，生产建设项目增多，造成新的人为水土流失。

（四）京津冀地区生物多样性现状

自然保护区是维护生物多样性的有效方式。京津冀地区的自然保护区以森林类型为主，占该区域自然保护区总数的5352%。国家森林公园数量最多，其次是国家湿地公园;北京地区分布较集中，河北南部主要分布在太行山一带，北部分布较均匀。京津冀地区生物多样性保护优先区总面积35092km2，占京津冀总面积的162%。划定红线区域总面积42261km2。[8]

（五）京津冀地区的生态补偿政策

为保障京津冀地区的大气和供水质量，国家制定了生态补偿战略。流域上游水源区经济发展水平不高，且水土流失严重，他们面临的水土保持生态建设任务非常艰巨，投入资金仅靠地方财政难以解决，亟待制定相应的补偿政策。京津冀上风口和下风口、水源地和受水区之间有着直接密切的联系，探索适宜的生态补偿机制可以促进风源和水源区的生态环境和经济的协同发展，也是解决发展不平衡不充分问题的有效途径。2002年，北京、天津两市全面启动实施了京津风沙源治理重大生态建设工程;2003年，京冀两地开始对张家口和承德地区履行密云水库上游潮白河流域生态补偿政策协议;2012年，北京市出台政策对生态公益林每年补助600元/hm2;2013年，天津市开展海洋生态补偿试点工程;2016年，津冀也尝试摸索滦河流域上游的生态补偿机制[9];2018年6月，北京市印发《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》，提出建立空气质量生态保护补偿机制。这些生态补偿战略与政策极大的促进了京津冀地区协同发展的全面铺开。

三、京津冀生态补偿协同发展中存在的问题

生态补偿也可以称为生态系统、环境服务付费，是一种使外部成本内部化的环境经济手段。谁补偿谁、补偿多少、如何补偿是其核心问题。英国经济学家庇古指出外部性形成的原因在于市场失灵，必须靠政府干预来解决;科斯认为双方产权不清是外部性问题的实质，因此要解决外部性问题首先必须明确产权。庇古手段与外部性补偿、科斯手段与产权明晰是生态补偿理论的基础。王金南等指出，狭义而言，生态补偿指国际上生态服务付费的行为，或者增加污染者付费和受益者补偿的内容;广义而言，生态补偿指有利于生态环境保护的经济手段，不仅包括对生态环境成本内部化的手段，也包括与自然地域环境相关的区域协调发展政策。[10]京津冀地区生态补偿的协同发展面临着生态经济、生态环境、生态文化各方面的困境。

（一）生态经济协同发展存在的问题

从生态经济协同发展角度看待京津冀生态补偿政策及实践的现状，主要有三地区发展不平衡、产权不明晰、地区间生态补偿资金不足等问题。

1.区域发展不平衡，“大城市病”突出。京津人均GDP是河北的2倍有余，三地经济发展水平差距大，区域层面的环境与发展综合决策机制难以形成。公共服务水平和社会保障政策有较大落差，不能对区域内的产业结构、产业布局形成有效引导和约束。[3]京津两市资源有限却承载着超负荷的人口数量和社会需求。河北省资源并不充沛，但作为京津的大后方，却担当起资源供给的义务。三地在经济发展方面还存在着不平衡不充分的现状。

2.产权不明晰。这主要表现在对于生态产品的所有权、使用权、监管权的划定不够清晰，并且对于使用权的出让、转让、出租、担保、入股等权能限制过多，不利于参与市场流动。由于环境资源产权界定或权利的初始分配不同，造成了流域上下游发展权利事实上的不平等，这就需要一种补偿来弥补这种权利的失衡以及生态环境保护产生的正外部性[11]。尽管中国生态产品的产权市场已经逐步建立并发展起来，但交易市场发育程度较低，生态产品交易还处于“政府部门为主体、市场参与较少”的局面。

3.地区间生态补偿资金不足。京津冀地区间的生态补偿资金投入不足，来自社会各方的资金投入占比更少。补偿重点在流域和森林，对湿地、草原、荒漠和生物多样性补偿关注不够。地区间补偿试点推进难，上游生态环境好、水质好的地区积极要求补偿，下游补偿意愿不足。[12]P21而且补偿标准偏低，补偿方式较单一。

（二）生态环境协同发展中存在的问题

从生态环境协同发展角度看待京津冀一体化过程中呈现出来的问题，主要是大气环境污染严重、水资源短缺和水环境水生态破坏严重、生态保护修复不到位以及缺乏补偿长效机制等等。

1.资源节约和绿色发展不充分，生态保护修复仍然不到位。传统的农业、工业发展和运作模式在一定程度上还不能进行根本改观，比如密云水库上游进行了“退稻还旱”项目，并取得了一定成效，但还缺乏长期全面的持续作业来实现张承地区旧有耕作方式的改造。产业的转型也不能一蹴而就，资源利用不合理现象仍然存在，绿色经营方式要最终取代原有生产模式还需假以时日。生态栖息地遭遇开发困境，水土流失频发，生物多样性受到破坏。

2.大气污染与水污染问题突出。京津冀地区由于地理位置上的毗连性，处于同一生态区范围内，彼此的经济发展和生态活动都会影响到整个区域的整体环境。京津冀的大部分地区空气质量堪忧，大气污染治理的跨域协同还处于应急式“任务驱动型”协同模式，既与现行的制度有关，也取决于京津冀三地政府之间的利益博弈。[13]京津冀的大部分地区缺水严重，城市生态环境压力巨大，如何实现水资源的高效利用是亟待解决的问题。京津冀地区农业、工业生产废水大量排放，是中国水污染最严重的地区，面临着水质型缺水与资源型缺水的双重压力。[14]流域范围内平原区普遍地表水断流，土地退化、湿地萎缩等生态问题严重。

3.京津冀区域尚未形成生态环境保护和补偿利益调节的长效机制，生态环境治理的协同效应不明显。行政区划的分割、生态保护与经济发展之间的矛盾、体制上的障碍等因素仍然比较突出，三地对环境保护的动力各不相同，这使得京津冀生态环境协同发展在三地仍然处于各自为战的状态，难以降低区域整体资源消耗和污染排放强度，还存在顾此失彼的情况。环境监管能力弱，在线监测监控能力有待提高，常规监测和应急监测相结合的方式未全面铺开。

（三）生态文化协同发展中存在的问题

从生态文化协同发展角度看待京津冀一体化过程中呈现出来的特点，主要是法制文化、公民环保责任和科技文化建设几个方面有待完善。

1.生态法制文化有待完善。一些法规内容相互重叠，缺乏可操作性，造成环境执法过程中有法不依、执法不严、违法不究的现象比较突出，生态补偿相关法律法规较为宽泛、分散，难以有力推动生态产品生产和价值实现。

2.公民生态环保责任意识淡漠。公民的用水消费习惯及环保意识有待改变，生态文化素质有待提高。节约水资源、绿色消费、保护野生动植物的意识还未形成，缺乏“我为人人，人人为我”的自觉意识。

3.生态科技文化建设有待提高。一些企业未将生态科技文化的理念融入到企业文化中去，资源节约和减量排污方面的资金和技术投入不足，缺乏先进适用的绿色净化技术，未能达到节水减排的要求。

四、京津冀生态补偿协同发展的路径研究

国家发改委2018年8月提出了最新的解释：生态补偿简单地说就是生态受益地区向生态价值提供地区给予补偿，包括资金、项目、人才各方面的补偿，让这些生态保护地区或者生态价值提供地区有积极性，减少环境污染和生态破坏。京津冀生态补偿的协同发展过程中要真正实现一体化，就要从生态经济、生态环境、生态文化各方面寻找发展路径。

（一）生态经济协同发展路径

要实现京津冀生态补偿的生态经济协同发展，可以从政策协同保障机制、生态产品价值核算制度以及补偿模式来研究其发展路径。

1.进行生态经济区划和规划，进行资源的统筹和优化配置，为生态补偿和经济补偿协调发展提供良好的政策环境。要牢固树立大局观、全局观和战略观，贯彻落实《关于健全生态保护补偿机制的意见》，使区域经济建设和生态建设同步推进，实现京津冀资源环境一体化和生产力布局的区域优化。雄安新区将与北京城市副中心形成“两翼”联动，为京津冀协同发展提供强劲的驱动力，打造京津冀生态经济协同发展新局面。

2.不以GDP论发展，开展生态产品价值核算制度。加快推进生态系统生产总值（GEP）核算，对生态系统每年提供给人类的产品供给服务、调节服务、文化服务和支撑服务等生态福祉进行全部核算。推进生态补偿和生态产品付费机制，应加快生态产品价格改革，扩大资源税范围，逐步健全生态产品有偿使用制度，使生态产品开发利用能够反映资源稀缺程度和对生态环境损害和修复成本。加快生态产品产业化，三大产业的核算过程应考虑生态产品污染治理成本费用和破坏成本费用。

3.企业积极参与，鼓励市场化、多元化补偿模式。根据《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，牢固树立生态经济理念，充分发挥市场在环境资源配置中的决定性作用，加大生态技术研发投入，推动环保工艺和技术创新。建立健全绿色标识、绿色采购、绿色金融、绿色利益分享机制，引导社会投资者对生态保护者的补偿。在大气污染联防联控、水资源和水环境水生态保护、风源水源區保护、退耕还林等领域积极探索生态补偿新机制和新模式，并加强地方经验推广。

（二）生态环境协同发展路径

要实现京津冀生态补偿的生态环境协同发展，可以从生态产品供给和保障能力、生态补偿长效合作机制、优化区域产业布局以及建立京津冀区域一体化的生态环境评价制度来研究发展路径。

1.提升生态产品供给和保障能力。生态产品包括提供有形供给服务的生态资源产品和提供生态安全、舒适和文化服务的生态服务产品。[15]P19比如，涵养水源、保持水土、防风固沙、减少灾害、生物多样性维护等调节服务，干净的水、清洁的空气、宜人的环境、优美的景观（生态旅游）、安全的食品等舒适性需求。要对这些资源加以保护，比如在水资源短缺和水环境水生态破坏等方面下大力气进行生态保护修复，探明上游入水减少的原因，建设好张家口、承德上游的“生态水库”，是保证首都水资源安全的一条可行路径。

2.健全资源开发补偿、污染物减排补偿、水资源节约补偿、碳排放权抵消补偿等生态补偿制度，开展生态环境修复和建立生态资源配置的市场化机制。同时构建京津冀生态环境协同发展生态补偿长效合作机制，实现经济、社会、环境等方面协调和可持续发展。京冀之间实施的退稻还旱工程，北京市每年补贴5665万元支持河北张家口承德地区，共实施了103万亩稻改旱。而津冀地区在2016—2018的三年内，河北、天津每年各出资1亿元，中央财政每年补贴3亿元，对上游的潘家口、大黑汀水库进行治理。但京津两地都应该考虑建立多样化的长效补偿机制[11]，对供水地区开展长期的生态补偿政策实践。

3.优化区域产业布局，实现生态环境和产业的和谐发展。河北省承担了较多工业企业的三废排放污染控制的责任，京津地区应该对此展开生态补偿。从技术、资金、人员等各个方面进行帮扶和经济补偿，加快当地产业转型升级，激发企业发展动力和活力，打造绿色现代产业体系。在生态扶贫的基础上加速当地生态环境和经济的提升，保障京津冀地区的“蓝天白云、清水绿岸”为常态，真正实现区域协同发展。

4.实施京津冀区域一体化的生态环境评价、反馈、奖惩制度。运用已开展的生态环境5年评估和全国生态环境10年变化调查评估数据，按照国家发展改革委印发的《绿色发展指标体系》《生态文明建设考核目标体系》等生态环境状况评价要求，对各地区的生态环境状况进行评估。建立生态环境绿色基金，对于空气质量、河流水质达到标准的地区应该进行适当奖励，未达标的地区给予一定惩罚，形成争先达标向好趋势。

（三）生态文化协同发展路径

要实现京津冀生态补偿的生态文化协同发展，可以从生态法制文化建设、生态行政的保障机制以及绿色惠民富民来研究其发展路径。

1.完善生态法制文化建设。习近平不仅强调要“尊重自然、顺应自然、保护自然”[16]，还指出“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”[17]。政府部门制定和实施环保法规的过程中应与企业密切合作，使政府出台的法规能有更好的合理性及适用性，使严格的生态治理制度建设和生态价值观的建设有机统一。

2.构建生态型政府，完善生态行政的保障机制。从源头上改变传统的发展方式，提高资源利用效率，构建生态型政府，是中国特色社会主义社会的发展要求。在遵循经济社会发展规律的同时必须遵循自然生态发展规律，秉承生态优先的原则，追求实现人与自然的和谐共生和可持续发展。

3.实施生态产品绿色教育，生态补偿文化惠民富民。良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。打造绿色产品文化品牌，提高受水区居民的节水意识，使供水区农户切实享受到生态补偿的实惠，不断增强人民的获得感、幸福感、安全感，不断推进全体人民共同富裕。

[参考文献]

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[17]新华社.习近平在中共中央政治局第六次集体学习时强調 坚持节约资源和保护环境基本国策 努力走向社会主义生态文明新时代[N].人民日报，2013-05-25.

A Study of the Path for Ecological Compensation Coordinated Development of Beijing，Tianjin and Hebei

FENG Dan-yang WU Wen-liang

（1.Center for Ecological Civilization，Chinese Academy of Environmental Science，Beijing 100012;2.School of Resources and Environment，China Agricultural University，Beijing 100193，China）

Abstract：The coordinated development of Beijing，Tianjin and Hebei is a major strategic decision made by the CPC Central Committee，and the protection of ecological environment is an important task for the coordinated development of Beijing，Tianjin and Hebei.In order to promote the integrated development of the three regions and ensure the “blue sky and white clouds” and “two pools of clean water” in the Beijing-Tianjin-Hebei region，all regions have made great contributions，but still face serious practical problems.In view of the current situation and characteristics of the Beijing-Tianjin-Hebei region，we should consider the path of coordinated development of ecological economy，ecological environment and ecological culture，break through the bottleneck of development，explore and build a long-term cooperation mechanism for sustainable development between the Beijing-Hebei region and the Tianjin-Hebei region through the combination of government and market，and establish a typical example of ecological compensation in China.

Key words：coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei region;ecological compensation;ecological economy;ecological environment;ecological culture

（責任编辑：钟亚玲）