里村村级治理方式调查

□冷 波

利益连带是村级治理中最为常用和最为有效的手段之一，即将村级组织可以赋予村民的一些权利和利益与村庄治理的各种要求、目标勾连起来，以引导并制约村民遵守村庄中的各种规范，履行村民对村集体和国家的各种义务，如果村民不遵守治理要求中的规范，就可能面临无法得到村级组织所能给予他的权利和利益。

利益连带能够解决村级治理中面临的诸多困境，但是有些利益是可以作为利益连带的资源，而有些利益是不能作为利益连带的资源的，如果不加区分地进行利益连带，会引起村民不满，让村级治理陷入政治和道义的合法性困境之中。

笔者在华北里村驻村调研时，发现该村探索了一种新的利益连带方式。里村将村庄福利作为利益连带的资源，实现村庄有效治理，笔者将这种连带治理方式称为分配式制约。

分配式制约的主要特征

里村258户，710人，人均耕地1亩，村庄福利分配已经十几年了。里村分配式制约既具有利益连带的一般特征，也具有一些新的特征。

第一，分配式制约是一种强制性的经济制约方式。当前，一些地方村级组织治权的弱化成为不争的事实，村干部主要依靠人情、面子、摆事实讲道理进行村庄治理，随着村庄社会结构变迁和农民分化，需要建立硬约束作为后盾。分配式制约以集体福利为纽带在村庄建立了硬约束，让村级组织对村民具有经济制约能力。

经济制约是村级治理最为有效的治理手段之一，它是村级治理中的硬约束，对村民具有强制性。当村民违反多数人的共识破坏村级治理目标时，村级组织就可以暂扣他们的福利，只有当他们重新遵守村级治理中的规范，村集体才会将福利分配给他们。

暂扣福利就是一种强制性的经济制约，对村民具有强大的威慑力。如果不采取暂扣福利的经济制约方式，村里的工作是很难做的，有的村民是不会顾忌人情面子及村庄舆论的，只有现实的利益才对村民具有硬约束。

第二，分配式制约面对的是村集体成员，而且制约的标准都是一致的。分配式制约的利益连带内容是集体福利，只要村民具有集体成员权，都可以享受村集体分配的福利，同时他们也都受到村集体福利的制约。

因此，不管是福利分配还是经济制约，村集体对集体成员都是一视同仁的，而且都是召开村民代表大会商议表决的，不是村干部个人的决策。分配式制约的利益连带不是通过村干部与村民的私人关系进行的，而是通过集体与个人的公共关系进行的，能够避免村干部滥用私人感情。这种制约方式既体现了普遍性，也体现了公平性和公共性，能够得到村民的认同和接受。

第三，分配式制约的利益连带方式不会与国家法律政策相冲突。过去一些地方的利益连带往往是合情合理不合法，有的甚至连情理都不符合。 分配式制约的利益连带内容是集体福利，集体福利来自集体收入，集体收入的使用属于村民自治的范畴，村级组织可以自主支配。村级组织不需要动用国家的惠农政策资源来勾连村级治理目标，即村民享受国家惠农政策资源不需要捆绑其他不直接相关的义务。这样一来，分配式制约的利益连带方式就不会与国家法律政策相冲突。

分配式制约对村级治理的作用

第一，有助于化解村级治理困境。在资源下乡的背景下，虽然国家资源输入为农村发展和乡村治理带来新的契机，但是基层组织无法有效承接，并遭遇官民不合作的困境，基层组织主要呈现出消极作为与难以作为两种样态。村级组织失去了往日的权力和作用而变得涣散，无法有效治理钉子户，国家项目也难以落地，村庄公共品供给面临困境。村庄中的搭便车和钉子户行为不仅破坏了村庄公共性，也导致社区和农民公平正义观念的失衡。

分配式制约赋予了村级组织制约村民的强制手段，能够成功地治理搭便车和钉子户行为。这种治理方式可以说是村级组织较为强力的手段，解决了治理中面临的诸多困境，对村民起到了引导、动员和制约的作用，而且在很大程度上实现了村民对于集体在权利和义务上的总体平衡。里村的环境治理在全镇都是最好的，要是没有暂扣福利这样的硬约束，光靠村干部做思想工作是不可能做到的。因此，分配式制约能够有效治理钉子户，让村级组织不再难以作为，有助于化解村级治理困境。

第二，有助于建设现代公共规则。税费取消之后，国家将基层政权定位为服务型组织，将建立现代公共治理规则作为农村基层政权建设的方向。但是单向度地推进国家基础权力建设，不仅无法实现规则之治，还会消解乡村治权。

因此，国家基础权力建设要与乡村治权建设有效衔接。建立现代公共规则与强化乡村治权不是对立的两级，它们是国家政权建设的一体两面。既要实现国家对农民权力的增强，有效利用本土性资源，完成国家的治理目标，还要赋予村级组织权力来源和执行的合法性，逐步提高村级组织权力运作的规范化。

分配式制约要求村级组织权力运作民主化，通过召开村民代表大会获得授权的合法性，这是对现代公共规则的吸收。里村的村级组织通过召开村民代表大会形成了村规民约，使得地方性本土治理资源的合法效力在现代公共规则下获得了确认。里村分配式制约的运作是比较规范的，不仅让村民进行了民主实践，还有利于平衡他们的权利与义务关系，进而逐步推进现代公共规则建设。

第三，有助于强化基层组织权威。利益连带的核心是将村级组织赋予村民的一些权利和利益与村级组织的治理目标勾连起来，以引导和规范村民的行为。然而，很多农村的利益连带是不规范的，容易违背国家的法律政策精神，有的甚至对村级治理起到了负面作用。

分配式制约有效地解决了这一难题，不仅不会与国家的法律政策相冲突，还通过民主化运作获得了授权的合法性。既能够化解村级治理困境，提高村级组织的治理能力，还能够促进现代公共规则的建立，提高村级治理的规范化程度，最终强化了村级组织权威。

里村的村级治理既规范又有效，村民对村级组织都很信任，干群关系十分和谐。有了群众的大力支持，里村的村级组织获得了更大的权威，从而能够更好地治理村庄，形成村庄善治。

分配式制约的正常运行需要一定条件

分配式制约的前提是村庄有着比较充裕的集体收入，能够持续地给村民发福利。在大多数农业型地区，村级组织依靠国家资源输入才能够维持基本的运转，不可能有钱给村民发福利。在资源下乡的背景下，国家向农村输入了大量的惠农资源，但是村级组织能够自主支配的资源是极其匮乏的。因此，如何处理国家资源输入与村级组织自主支配资金的关系有待进一步探讨。

另外，分配式制约的正常运转需要注意发挥福利的积极功能，避免福利的消极影响。

首先，分配福利不能变成直接给村民发钱或者分红，而是将资金变成各种保障和服务，以此提高村民的生活保障水平。

其次，福利分配是一种经济制约手段，不能变成村民谋生的渠道，要把握好度。村级组织给村民分配福利能够对村民形成利益连带，但是不能出现养懒汉的现象。如果村民对村集体福利过度依赖，并将福利作为维持生存的方式，村级组织就会养出大量的懒汉和食利者。他们对集体福利的欲望将是无止境的，最终会绑架村级组织，对村庄社会造成严重危害。

最后，需要防止村级组织为了安抚和治理村民，通过变卖集体资产或者举债的方式给村民发福利。◀