国资国企改革亟需政策协调配套和系统集成

刘现伟

中共十八届三中全会提出全面深化改革以来，随着以管资本为主加强国有资产监管，国有企业改革“1+N”系列文件相继出台，国有企业改革思路出现重要变化。新一轮国企改革就是要以产权制度改革为核心，完善企业出资人制度，特别是要引入非国有资本，发展混合所有制经济。实践中，由不同部门主导的国企改革系列配套文件还不够协调，或者可实施性不强，国资国企改革监管要求过多过细，改革的推进和激励机制缺失，导致改革制约因素多、改革动力不足，影响了国资国企改革和混合所有制改革进程。

问题

1.思想认识尚未完全统一

当前人们对于国资国企改革的思想认识、方向和思路尚不统一，对于究竟采用什么模式推进国有资产监管体制改革尚未形成统一意见[1][2]，多项改革措施仍然停留在试点、试验层面。如一些领导、国企员工及社会各界仍然存在着对混合所有制的偏见和顾虑，思想认识不统一，一定程度上影响了国企改革的信心和决心，延缓了国有企业改革进程。

2.有些改革政策不协调不配套

国资国企改革和混合所有制改革是一项复杂的系统工程[3]，涉及国资国企监管权力分配与制衡、股权结构优化设计、各方利益调整、激励机制重构、产权市场交易以及资产定价等多个方面，虽然中央的“顶层设计”已经明确，但一些具体问题还需深入研究，如解决历史遗留问题的优惠政策和支持措施的制定、改革的容错免责机制的运行与纪检监察政策的衔接等。由不同部门主导的国企改革系列配套文件还不够协调、可实施性不强，文件出台背景、目标和要求各不相同，众多文件之间的关系尚未完全理顺。如国企改革系列文件，对员工持股范围、持股比例、入股方式限制较多，监管要求过多过细，导致国资国企改革的空间、范围和方式受到制约。又如地方政府在结合本地情况制定实施意见和配套政策时比较谨慎，普遍滞后，一定程度上影响了混合所有制改革的进程。

3.改革推进机制不健全

目前，国务院成立国有企业改革领导小组，统筹协调推进国有企业改革工作，但是国有企业改革政策制定、改革方案落实还主要依靠各相关部门和地方政府，国有企业自主、自愿推进改革的内在动力仍不足。

推进国有企业混合所有制改革，应更多地激发企业自主的市场化行为，而不应过多强调政府的行政化指标管理。如果在产权、市场和公司治理等各方面缺乏有效的法律法规和制度机制做保障，国企混合所有制改革也就难以实质推进。

4.考核激励机制缺失

国资国企改革涉及重大利益关系和体制机制调整，牵涉面宽、影响大，无论是对于改革决策部门还是对于改革落实部门和企业，都是一个巨大挑战。由于缺乏有效的改革考核激励机制，导致相关单位推进国资国企改革的积极性、主动性不高。如国家积极鼓励和支持引进非公资本参与国有企业改革，但在具体实践中，由于改革容错机制、保护措施尚不完善，无论是国资监管机构还是国有企业决策者和经营者，对于引进非公资本都顾虑重重。与此同时，非公资本也担忧，参与国有企业混合所有制改革，难以获得控制权，无法充分保障投资收益和股东权益。

建议

1.解放思想、统一认识，凝聚改革共识

党的十八届三中全会提出，积极发展混合所有制经济，鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。因此，必须要从思想意识上深刻认识到国有经济和民营经济都是国民经济的重要组成部分，都是社会主义现代化建设的重要依靠力量，都是我们党执政兴国的重要物质基础，要破除国企、民企“二元”体制思维，加快推进国有企业公司制、市场化改革，使国有企业与民营企业一样真正成为完全市场化的企业和市场竞争主体[4]。

2.提高国企改革相关配套政策协调性

从实地调研情况看，国企混改推进慢、矛盾问题多、难度大的一个重要原因，就是国企改革系列配套文件不够协调，加强监管、细化要求的多，鼓励支持和督促推进改革的少。建议对国企改革相关法律法规和配套文件进行系统规范梳理，注重政策之间的衔接，修改不符合中央要求和混合所有制改革方向的政策规定，增强国企改革系列文件的系统性、整体性和协调性。允许地方结合实际，对系列文件进行综合协调、配套整合和系统集成，出台地方支持国企改革和混合所有制改革的综合性配套文件，为地方国企改革构建制度和政策保障。

3.充分利用资本市场推进国资国企市场化改革

当前混合所有制改革的一个重要障碍就是混合所有制企业股权结构、治理结构不完善，经营管理不规范，资产证券化水平低、流动性差，各类股东特别是新投资入股的非国有股东缺乏有效的退出机制[5]。建议按照市场化要求，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，充分利用资本市场推进国有企业混合所有制改革，提高混合所有制企业规范化管理水平和资产证券化水平[6][7]。已上市的国有控股上市公司，可通过定向增发、资产置换和吸收合并等方式，优化企业股权结构，加快与非国有资本的充分融合；已完成股份制改革的企业，可通过首发、“借壳”、并购等方式加快上市步伐，实现整体上市，使上市公司成为混合所有制经济主要实现形式；暂不具备上市条件的企业，可利用新三板、区域股权交易中心等股权市场，引进各类资本改制重组为股份公司、公众公司，提高资本证券化水平，促进国有资本合理流动和优化配置。

4.加强舆论宣传引导和经验交流

当前国资国企改革正处在攻坚克难的关键阶段，需要进一步凝聚改革共识。针对社会上对国企混改存在异议、意见尚不统一的现象，要加大对混合所有制改革成功案例的总结、宣传和推介，加强舆论引导，突出宣传国企混改的积极成效和成功经验，产生和凝聚更多的正能量。混合所有制改革涉及方方面面的利益，需要各级政府部门协调配合，积极稳妥共同推进。建议国家发改委、国务院国资委等有关部门继续加大指导全国推进混合所有制改革工作力度，通过督查调研、召开研讨会、举办培训班等形式，提供工作推进和学习交流的平台，指导各省市发展混合所有制经济。国务院相关部门加强省（区）之间混合所有制改革经验交流，组织改革政策培训，集中解读国资国企改革政策文件，交流探讨改革经验，指导地方推进改革工作。

白璧对圭

5.健全改革推进与考核激励机制

深化国企改革、推动改革政策落地生根，就必须要建立改革推进机制，完善改革考核评价和激励机制，发挥好考核评价的指挥棒和风向标作用。要采取量化考核的形式，对国资部门、各有关单位、国有企业的改革工作情况进行全面考评，加强对各级干部推进改革情况的深入了解和调研，加大改革创新在干部考核和提拔任用中的权重，形成鼓励改革、支持改革的正确用人导向，坚决推动中央各项改革举措切实落地，确保改革方向不偏离、改革任务不落空。同时，要落实利益激励机制。建立和完善企业高层管理人员和核心员工的激励约束机制，加大国企经营者经营和改革的动力。

6.建立健全改革创新容错纠错机制

目前，由于混合所有制改革容错机制、保护措施尚不完善，导致部分管理部门、部分企业负责人对改革顾虑较多。因此，要严格规范混改操作过程，建立混改容错纠错机制，既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败，形成允许改革有失误、但不允许不改革的鲜明导向，营造想改革、谋改革、善改革的浓厚氛围。当然，对于人为主观谋取私利、暗箱操作行为，要依法惩处，决不姑息。