“公地悲剧”视角下高淳老街旅游发展对策研究*

全千红 沈苏彦

高淳老街位于南京市高淳区淳溪镇的西南部，是江苏省保存最完整的明清古街，素有“金陵第一古街”的美誉，原长1135米，现有500多米可供参观游览，老街的整体建筑风格兼采徽派的古朴典雅和香山派的通透轻盈，吸引了大批游客前来游览。2013年，高淳老街成功被评为国家AAAA级景区。自2013年以来，高淳老街的接待游客数和旅游收入逐年攀升，2016年，高淳老街景区的接待游客数已达120万，实现旅游收入3.8亿元[1]。在高淳老街旅游发展得如火如荼的同时，也陷入了旅游发展的困境，由于私有利益和公共利益之间的博弈，存在大量的公共资源过度利用或无序利用的公地悲剧现象，导致高淳老街的旅游发展走进瓶颈，出现了环境卫生状况不佳、公共秩序混乱、旅游商品同质化严重等问题。“公地悲剧”的出现阻碍了高淳老街旅游的可持续发展，只有站在“公地悲剧”视角，剖析出现的不同形式的“公地悲剧”的现象，才能探索出适应高淳老街旅游发展的新路径。

1 “公地悲剧”的概念

“公地悲剧”的概念于1968年由美国学者哈丁提出，哈丁假定一群牧民和一块公共草场共同构成一个场景，一个牧民每多养一只羊，自己的收益也会多增加一分。在利益的驱使下，每个牧民都想多养羊，当草场上的羊的数目逐渐增多时，由于过度放牧导致草地持续退化，草场的质量逐渐降低直至再也无法养羊，最后导致所有的牧民都破产。“公地悲剧”说明的是，个体在决策时只追求个人利益的最大化，其行为也没有相应制度的约束，最终导致公共利益的受损。而出现这样的现象，是由公共资源的两个特殊属性决定的：一是公共资源具有非排他性，任何人都可以免费使用、从中获益；二是公共资源具有竞争性，每个人的使用都会降低其他人的使用质量，因此，公共资源很容易因为被过度利用而恶化。

“公地悲剧”只是一个比喻性的概念，并非只有有形资源才能成为“公地”，社会资源也会成为“公地”[2]。从旅游的角度来看，一般有形的旅游资源均属于公共资源，如自然山水、历史遗迹等；而旅游目的地的社会资源也属于公共资源，如旅游目的地品牌等，对于参与旅游目的地经营和管理的利益主体，旅游目的地品牌也具有非排他性和竞争性，在同一旅游目的地的旅游经营者们共同维系着此地的旅游品牌，各旅游经营者若仅仅只想到自己的发展路径，而没有考虑到旅游目的地的整体利益，极有可能破坏旅游目的地的整体旅游形象，给当地旅游业造成毁灭性的打击。如近些年有关云南旅游业的负面新闻层出不穷，由于当地部分旅游企业的不规范经营，低价团费甚至是零团费与强制购物一直是云南旅游业的一块硬伤，加上几起游客被打被骂的舆情热点，导致游客不敢去云南旅游，云南的游客接待数一度跌进谷底，云南的旅游业一时间陷入了形象困境，严重损害了“彩云之南”的旅游品牌。

“公地悲剧”不仅仅是一个经济学概念，其内涵已进行了扩展和延伸，更宽泛地认识“公地悲剧”有利于对公共资源的管理进行反思，促进公共资源的可持续利用和发展。本文试图将高淳老街发展过程中出现的种种问题运用公地悲剧的理论进行解读，从公地悲剧的理论视角探索出突破旅游发展瓶颈的方法。

2 高淳老街旅游产生“公地悲剧”的表现

2.1 公共环境破坏

近年来高淳老街的知名度逐渐提升，加之高淳老街为开放式景区，大量游客不断涌入，尤其在旅游旺季，高淳老街的公共环境面临着严峻的挑战。据淳报网报道，2018年1-2月仅春节期间高淳老街景区就接待了游客13.5万人次，同比增长了58.8%，高峰时期一天近4万人次。如此庞大的人流挤在几百米的老街，势必会带来垃圾堆积、噪声污染和老街地面磨损等问题，严重威胁着当地的生态环境。而老街上的旅游经营者们也往往忽视了对公共环境的保护，老街上店铺林立，但由于高淳老街的古建筑内没有下水系统，大多店铺经营者们直接将生活废水倒在路边，老街上多处明显积水，影响老街整体环境的洁净。此外，老街的旅游经营者们或居民为了用电的方便，将未穿管的电线私拉乱接，导致电线网线盘横交错在老街上空，不但与老街的整体的风貌极不协调，还存在安全隐患。

2.2 公共空间滥用

高淳老街内有原住民居住，居民与游客便共享高淳老街的公共空间。因为老街的居民世代就生活在此，老街景区的管理者不可对居民的行为强加束缚，导致居民肆无忌惮地占用公共游览空间，影响游客正常的参观游览秩序。在老街公共空间利用的方面，最突出也最棘手的问题便是居民电瓶车乱停乱放的问题，高淳老街区域内除了主干道中山大街外，其他巷道内都出现电瓶车随意停放的现象，导致部分巷道被电瓶车塞满，游客难以进入，而居民大多只想到了自己出行的方便，根本无暇顾及这样停放是否影响公共空间的正常秩序。另外，还有居民在公共游览区域晾晒衣服，如在宣传公告牌两端系个绳子就将衣物挂在上面晾晒，这样的行为就直接破坏了老街公共空间的整体美感，间接影响了游客的游览体验。

2.3 公共品牌弱化

高淳老街目前能够集聚人气，大多归功于其品牌知名度已经打响，而将目光放长远来看，如需维护高淳老街整体品牌使其在发展过程中不贬值，就需要不断的特色创新和品质提升。反观高淳老街现状，老街现有的店铺普遍创新不足、品质不高。老街的店铺以传统餐饮、本地土特产为主，而且经营内容同质化严重，整体业态较为低端，文化体验类业态匮乏，导致老街整体的吸引力不强。老街的店铺经营者们大多各自为营，追求销售传统餐饮、本地土特产所带来的短期利益，不去思考各店铺之间应该差异化发展，于是固守较为低端的旅游产品，不去挖掘高品质的旅游产品，而旅游产品缺乏新意很难增加游客的重游率并吸引新的客源，很难将“高淳老街”这个品牌做大做强。另一方面，老街上大部分店铺的店面缺少文化设计，而且店铺经营者们为了扩大自家店铺的宣传力度，纷纷增设醒目的广告牌吸引游客的眼球，但广告牌的设计往往与高淳老街的整体文化氛围格格不入，古朴的老街文化受到商业化的冲击，整体来看老街的商业气息较为严重，在潜移默化中稀释了“高淳老街”的品牌价值，也弱化了“高淳老街”的品牌竞争力。

3 高淳老街旅游产生“公地悲剧”的原因分析

3.1 公众的公共维护意识不强

由于高淳老街人人都可以进入，属于公共资源，因此具备了公共资源的属性，即非排他性和竞争性。每个人有对高淳老街的使用权，同时无权能阻止他人使用，所以当出现垃圾堆积、噪声污染、污水排放、电线杂乱等问题时，难以形成对使用者的有效制约。如果大家都只顾着自己的私利而忽视了公利，其结果必然是高淳老街环境的崩坏和秩序的混乱。所以公众的公共维护意识显得尤为重要，这是个体本身在决策时的自我约束，使得自身的行为符合社会的整体利益。从高淳老街的旅游发展现状来看，无论是游客、旅游经营者，还是当地居民，他们的公共维护意识不强，在做个人决策时，没有首先站在老街的整体利益考虑，而是先图自己的一时便利，所以高淳老街的环境问题屡见不鲜。

3.2 老街的公共空间管理缺位

老街出现的公共空间秩序的混乱，很大一部分原因是管理的缺位。所谓“没有规矩不成方圆”，一些道德性的标准对人们的约束性较弱，需要有成熟的管理体系对人们的行为进行约束。老街目前由南京高淳老街旅游开发股份有限公司负责推进建设，并且南京高淳老街旅游开发股份有限公司与南京市高淳区老街管理委员会实行“两块牌子、一套班子”的运行模式，公司领导由管委会领导兼任。老街的管理者将工作的重心侧重于景区的日常运营管理，忽视了对良好公共空间的维护。一方面，没有积极引导居民的行为与营造良好的游览秩序相适应，没有制订相关的管理制度约束居民的行为，而是放任居民的生产生活侵占正常的游览区域；另一方面，没有为公共空间的改善创造物质条件，老街内部的公共空间有限，居民的部分生产生活占用游览区域也在情理之中，如果要从根源上改善老街公共空间的秩序问题，有必要在老街外围开辟专门的区域供居民将非机动车集中停放，并且禁止非机动车进入老街内部。

3.3 老街的店铺产权分散售出

早在十余年前，高淳老街便将大多数店铺的产权分散出售给店铺经营者，如今只有寥寥数间房屋的产权属于高淳老街管委会，难以对高淳老街进行整体化运营。目前老街店铺仍以传统餐饮、本地土特产为主，占整体的70% 左右，整体业态低端，相互竞争极为激烈，虽然没有出现强买强卖等现象，但是各店铺为了吸引游客眼球也是使尽了招数。高淳老街管委会虽然想积极引导店铺向高端业态进行转型，但奈何店铺产权不在自己手中，店铺的经营内容还是由店铺经营者决定，所以高淳老街旅游品质的整体提升任重而道远。

4 北京南锣鼓巷改造的经验

4.1 案例选择的依据

北京南锣鼓巷和南京高淳老街同属传统历史街区，而盲目的旅游开发易给街区内的文化遗产造成无法弥补的损失[3]。在旅游开发的过程中，历史街区都不可避免地面对保护和开发如何平衡的问题。南锣鼓巷是北京现存传统格局最完整、面积最大的胡同[4]，早在20世纪90年代末，北京市政府就将其列入第一批历史文化保护区[5]，经过多年的改造升级，不仅历史街区风貌得以延续传承[6]，而且已成为北京最具品牌影响力的旅游文化休闲特色商业街区，被美国《时代周刊》列为25 处地道的亚洲风情体验地之一[7]，成为北京文化展示的城市新名片。南锣鼓巷能从不知名的胡同发展为今天重要的城市旅游景点，并能在保护的范围内得到良好的开发，其成功的经验值得探讨和学习。

与国内其他知名历史街区的开发模式不同，南锣鼓巷的商业业态并不是由政府或企业统一打造，而是当地居民自主开发形成的，在这一点上与南京高淳老街不谋而合，于是最初也暴露出与高淳老街相同的问题，也出现了上文中类似的“公地悲剧”，整个街区没有统一的规划，整体的空间缺少控制，商业业态也出现了无序和雷同[8]。但多年来通过加强对居民的引导，对业态的不断调整，南锣鼓巷产业品级和品质都得到了显著的提升，这为破解高淳老街的“公地悲剧”困境提供了现实版的参照，也拓宽了高淳老街的发展路径。

4.2 南锣鼓巷的经验

2005年以前的南锣鼓巷还是一条破旧不堪的小胡同[9]，南锣鼓巷承载着高密度的居民生活，作为公共资源，早期因为保护不到位深陷在“公地悲剧”的泥潭中，街区内的环境及历史建筑遭到严重破坏，街巷中垃圾堆积、密集的电线露天架设等现象屡见不鲜[10]。2006年南锣鼓巷建设管理办公室成立，并编制了《交道口街道社区发展规划 （2006-2020）》、《南锣鼓巷保护与发展规划 （2006-2020）》[11]，以此为契机，开始了南锣鼓巷的改造之路。在改造过程中，南锣鼓巷从基础设施改造、景观风貌整治，再到招商引资、调整业态，采取系列措施最终为化解南锣鼓巷的“公地悲剧”困境找到了突破口。

4.2.1 “微循环”的整治模式

历史街区以“大拆大建”为主要方式进行改造将导致风貌破坏， 引发众多历史保护问题[12]。南锣鼓巷在风貌改造的过程中注意尺度的把握，避免出现“大拆大建”的情况，并探索出了“微循环”的更新模式。所谓“微循环”，就是以院落为单位，通过赎买、租赁、置换等方式对居民房屋进行产业空间置换，2007-2010年三年间循序渐进地对街区内26户居民房屋进行了搬迁疏散[13]。将居民房屋改造为其他用途后，有空间能吸引新型商业业态进驻，从而有利于南锣鼓巷的商业发展。

4.2.2 “多主体”的管理模式

对南锣鼓巷公共空间的管理摒弃了原先政府包办的模式，而是引导社区居民更多地参与到公共管理的工作中来，尝试构建出了“政府主导、专家指引、居民参与、社会协作”的多主体参与工作机制。首先，街道办积极联系专家进行科学指导，主要体现在前期的规划编制以及《南锣鼓巷保护与发展论坛》等后期研讨上[14]；其次，积极调动当地居民参与的积极性，采取的具体措施有：制定了《南锣鼓巷商户自律公约》和《南锣公约》，对当地居民的个人行为进行约束；独创了居民议会形式——“开放空间”，使居民及时反映社区情况并表达自身诉求。最后，引导社会力量参与共同管理，在2005年成立了南锣商会，协助处理公共事务，协调商户关系和维持整体业态。

4.2.3 “融文化”的业态模式

在保护历史街区的同时也需要注意活化其现代功能，使街区能积极地融入城市生活中。南锣鼓巷在保护街巷风貌的同时，将其业态定位为文化创意产业，以历史街区的文化背景为积淀，通过全新的文化创意和时尚的文化体验对历史街区进行活化。近年来，南锣鼓巷为了鼓励发展和培育文化产业，实施了商业业态优化补偿政策，鼓励符合街区定位的商务休闲、文化创意等产业入驻，并给予资金扶持[15]；而对于低端产业则进行限制和调整。目前已基本形成了以“静吧”为特色文化产业集聚空间，各种文化创意店铺层出不穷，激发了历史街区的活力。

5 “公地悲剧”治理视角下高淳老街旅游发展对策

5.1 提高公众老街保护的意识

目前公众的环保意识并不高，需要老街的管理者加强宣传，呼吁公众参与到保护高淳老街的队伍中来。首先，作为老街的管理者，高淳老街管委会需从内部强化景区员工的保护意识，对景区的员工有针对性地开展保护历史街区保护培训，提高景区员工对保护历史街区的责任感和自觉性。同时，高淳老街管理者需充分调动老街居民和旅游经营者们的积极性，鼓励他们参与到高淳老街的保护工作中来， 成为保护老街文化遗产的重要力量， 老街及其代表的文化内涵和文化遗产才能完好地传承给子孙后代[16]。最后，针对部分游客的不文明行为有损老街的生态环境，可通过宣传广播、提示标语等方式唤起游客的保护意识。

5.2 优化老街公共空间风貌的改造

高淳老街的整体外部风貌需进一步提升，在对街区内的环境进行修缮时，注意借鉴“微循环”的模式，分时有序地对老街的环境品质进行提升，尽量不破坏居民正常的交往和活动，并且对街区内的文化遗产进行保护。风貌改造主要包括三个方面：一是合理规划高淳老街及其周边区域，渐进性地对老街的建筑、基础设施、文化设施、公共空间进行改造[17]，缓解居民正常的生产生活与老街内部狭小的公共空间之间的矛盾；二是逐步完成老街内架空线路入地工程，杜绝安全隐患；三是对老街内部实施交通管制，严格禁止在街巷内部停放非机动车辆，以改善街区内部交通环境。

5.3 提升老街公共事务管理的水平

在公共事务管理的问题上，建立健全高淳老街综合管理机制，打破政府大包大揽的局面，积极引入社区力量，激发居民的归属感与自豪感。首先，广泛听取居民意见，制订相关的社区公约，共同维护高淳老街的公共空间秩序，如禁止非机动车辆进入高淳老街内街，并对随意占用公共空间的行为进行监管和处罚；其次，制定专门的议事流程，让居民参与到老街公共事务管理的决策中来，使居民有渠道表达自己的个人意见，提高居民的主人翁意识，提升决策的科学性和满意度；最后，扶持并成立高淳老街商会，主要在人员组织和资金筹备上提供支持，使其能在政府和商户之间搭建桥梁，汇集商户的动态和需求，方便政府及时对商户进行引导和调整。

5.4 提供老街内店铺业态升级的支持

由于历史遗留原因，高淳老街无法整体化运营，老街店铺的布局调整和业态升级就显得尤为艰难，既然目前老街的店铺经营者们真正决定老街的发展走向，那就积极引导店铺经营者的经营方向能朝着特色化、精品化发展。一方面，需要高淳老街邀请专家为店铺经营者们提供充分、有效的市场信息服务，可以通过系列讲座和交流座谈会的形式，明确高淳老街的开发战略，将开发战略及其实施步骤有效传递给店铺经营者，为这些店铺经营者们的经营水平的提升提供智力支撑，以促进新业态的发展， 优化高淳老街的商业氛围[18]。另一方面，政府需要为经营新业态的店铺经营者们出台相应的奖励政策，在税收、宣传等方面给予鼓励与支持，悉心培养起几家特色精品店铺，从而带动整个高淳老街的品质提升，扩大高淳老街的品牌影响力。

5.5 注入老街内文化创意产业的活力

文化是历史街区的灵魂和精华。目前，高淳老街的商业业态与文化的结合度低，文化内涵非常单薄，导致高淳的商业业态缺乏特色和品位。高淳老街要积极引导商户向文化创意产业进行转型，可以培育几家文化创意商铺，提供资金扶持和专业指导，待其集聚一定人气后，再“以点带面”，形成文化创意产业集聚，营造出高淳老街整体的文化创意氛围，激发出整个高淳老街区域的活力。同时注意延伸街区内的文化产业链，使文化创意产业不仅仅停留在文创商品售卖上，可以加入民俗文化体验、微型文化演艺和文化节庆活动等，推动文化资源的整合和利用，增强游客的游览体验，彰显出高淳老街的文化魅力。

6 结语

从“公地悲剧”的视角对高淳老街旅游发展的现实困境进行剖析，可以看出高淳老街的发展要充分调动当地社区和居民参与的积极性，无论是对公共环境维护和公共空间的治理，还是公共品牌的树立，都离不开当地社区和居民的参与和支持。但由于当地居民眼光的局限性，高淳老街的转型升级仍需要政府做好引导，应从宣传教育、风貌改造、制度管理、政策支持、业态调整等多方面入手，充分激发社区和居民的力量，让高淳老街在和谐、稳定的环境下进行自我调节和更新，最终实现历史街区的可持续化发展。