乡村振兴战略下的小城镇新发展研究

刘凤祥

党的十九大提出乡村振兴战略，“按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”[1]2018年12月中央经济工作会议、中央农村工作会议和2019年中央一号文件又都突出强调农业农村优先发展。早在2013年12月中央农村工作会议上，习近平总书记就指出：“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。”[2]十九大明确了我国新型城镇化的战略、重点和路径。“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。”新时代小城镇新发展，既要放到乡村振兴战略、农业农村优先发展、农业强农村美农民富的背景下去思考，有效促进乡村振兴，推动城乡融合发展，促进农业农村现代化，又要放到我国新型城镇化战略以城市群为主体协调发展的背景下去谋划。小城镇新发展，在新一轮改革开放中，在我国城乡发展新的历史起点上，具有十分重要的地位。

1 强化小城镇连接乡村与国内外市场的枢纽地位和作用

社会主义市场经济在不断发展，四化同步发展、农业现代化都只有在市场经济的条件下才能实现。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确：“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，“推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。”[3]推进乡村振兴战略，要实现城乡融合发展，资源就必须通过市场在城乡间配置，各种要素通过市场在城乡间流动，各种商品通过市场在城乡间实现富有效率的交换。

1.1 将小城镇打造成城乡市场信息传递交流共享的中心

在市场经济条件下，市场信息非常重要。目前，国内外信息化发展迅猛，真可谓是一日千里。在当今的信息化时代，我们必须清醒地看到，信息化发展的严重不平衡性。城市是信息化发展的前沿和高地，城市高水平的信息化，可以迅即应用到城市经济发展的各个领域。将这种较高水平并不断发展的信息化，推进扩展到广大的农村腹地，不仅仅需要一个较长的过程和时间，而且需要诸多的连接点和连接平台。小城镇是“城之尾”，是直接连通现代信息化到广大乡村的一个关键接点和平台。小城镇在周边广阔的农村中，处在一个核心的位置，向四周呈幅射状，是一片乡村的政治、经济、文化中心。小城镇的信息化，通过向四周辐射，带动周边乡村的信息化。乡村的信息化，要依赖于小城镇的信息化。现代快速变化的市场信息传递，高度依赖于现代信息化的发展状况和水平。农业农村只有彻底消除消息闭塞、信息闭塞，运用现代信息化的成果，及时了解掌握市场的农副产品供需情况，才能够走向现代国内外市场，实现农副产品的市场化，推动农村产业的可持续发展，促进农民增收，实现农民富裕。特别是在网络时代，电商已经发展到较高水平，农产品直销通行，现代物流快捷，大大节省了农富产品周转的时间和成本。5G技术即将应用，现代信息化水平将向更高水平推进。通过小城镇，将现代信息化成果和现代文明及时带到广大农村腹地，推动农业农村现代化。

1.2 将小城镇打造成市场要素在城市和农村双向流通的中心

在一个较长的历史时期内，市场要素的流动走向，是单向流通，也就是从农村流向城市，比如土地、人口等，向城市聚集集中。应该看到，这是城镇化的一般规律。这些要素在城市中的高效率的优化配置，更富有活力更富有效率，促进城镇化不断迈进，推动经济快速发展。另一方面，我们又要充分认识到，如果长期的这样各种要素从农村向城市的单向流动，会造成非常严重的后果。那就是农村如果长期得不到输入补充，必定会逐步走向衰败荒芜，农村的空壳化会日趋严重。由此还会带来一系列的严重的社会问题，如留守老人的养老问题、留守儿童的关爱教育问题等等。推进乡村振兴战略，实现农业农村优先发展，首先要解决产业兴旺的问题，实施农村一二三产业融合发展。产业兴旺需要市场要素的集聚。改变要素由农村向城市单向流动趋势，实现农村和城市市场要素的双向流动。解决要素流动的严重不平衡问题，是推进乡村振兴战略的一个切入点和具体抓手。作为“城之尾，乡之头”的小城镇，是实现乡村和城市市场要素双向流动的核心环节和平台。更多的是将城市要素如工商资本、人才、技术等，通过小城镇向四周农村流动扩散，带动乡村产业兴旺，实施一二三产融合发展。

1.3 将小城镇打造成乡村农富产品加工输出和农村所需商品的输入交流中心

在小城镇四周的广阔农村里，经过多年的培育，农业新型经营主体即种田大户和农场主已经逐步成长起来。通过土地流转，新型农业经营主体土地经营规模与以往相比，扩大了无数倍，可以说是初具规模。在农业生产上，能够运用农业科技，采取机械化作业，正在向现代农业迈进。根据党和国家的政策和市场信息，农业新型经营主体或进行粮食生产，或进行大规模各种养殖，或经营林果树木花卉。从农村的土地上，每年各种丰富的农富产品被不断地生产出来。在市场经济条件下，除了少量的用于自身消费，各种农富产品只有走进市场，完成销售，农民才能有收入，并逐步走向富裕。

小城镇是农村各种农富产品走进市场的中心环节，担任着至关重要的角色。小城镇来自市场的市场需求信息，要比农村腹地来得快来得多。从地理方位上讲，一般小城镇处于四周乡村的中心位置，交通道路、水电、通讯网络等基础设施，由小城镇向四周乡村呈辐射状态。处于深度腹地的乡村，办理农副产品输出事宜距离最近最方便的就是小城镇。农业新型经营主体所需的粮食烘干、农富产品初加工深度加工、仓储、冷冻保鲜、包装打包、物流运输、资金回笼等等，都要依赖于小城镇。如果单个的农业经营主体，要独自完成上述农富产品走向市场的全部工序和环节，从客观上讲难度很大甚至难以做到。即使做到了，也是效率低下，加大了成本，拖延了时间。在小城镇上，有为农业农村农民服务的各种农业合作专业组织，有根据市场分工的专业化企业和队伍，通过他们将从农村腹地运来的初始的各种农富产品，在完成必要的各种工序之后，销往附近的大中小城市，销往全国市场甚至国际市场。

小城镇是农村农业农民生产生活所需要的各种商品的输入中心。从农村的生产方面来说，比如种子、农药、化肥、农膜，小型农业机械，养殖和种植业所需的种苗、饲料，等等，都需要通过小城镇向农村提供。农民日常生活所需的各种日用消费品，包括各种家电如洗衣机、空调等，大部分需要从小城镇购买。中国农村是个广阔的市场，各种商品到终端农民消费者手上，大部分是需要经过小城镇的中转。虽然现在出现了电商新模式，但是，小城镇作为农村所需消费的各种商品集散中心的地位，在一定时期内不会改变。

2 小城镇要用好本地资源和优势推动自身并带动乡村产业兴旺

在党的十九大提出的乡村振兴战略总要求中，把产业兴旺放在第一位。这充分说明了产业兴旺的重要性。小城镇和乡村是紧密联系在一起不可分割的。从小城镇的角度看，小城镇的产业兴旺可以带动四周附近的乡村产业兴旺。从乡村的角度看，乡村的产业兴旺可以推动小城镇的产业兴旺。反之，如果小城镇产业发展一般，自身的产业发展都成了问题，那就根本就没有力量带动四周附近乡村的产业发展走向兴旺。如果乡村的产业发展处于落后状态，那对于小城镇的产业发展就不可能有任何的助推作用。小城镇和乡村的产业发展和产业兴旺是紧紧地捆绑在一起的。在产业兴旺问题上，小城镇和乡村虽然有所区别，并不完全是一回事，但确是一个良性互动的关系。在更多的情况下，乡村的产业兴旺要依赖于小城镇的引领、推动和带动。

2.1 贯彻新发展理念，用好本地资源，发展高质量产业

我们对经济发展的形势和产业发展的阶段，要有清醒的认识，要有科学的判断。要充分认识我国经济已由高速增长转向高质量发展阶段；人们在解决温饱问题之后，走进全面小康社会；人们的消费需求在不断的提高。低质量低水平的产品，已经没有市场；拼资源拼消耗、污染环境、科技含量不高的低水平的落后产业，没有前途，没有未来。实体经济已经并且必将进一步和互联网、大数据、人工智能深度融合。小城镇和乡村产业发展也必须在创新驱动、绿色低碳、中高端消费上下功夫。[4]传统产业也必须优化升级。在产业发展这个重大关键问题上，深入贯彻落实新发展理念，是产业走向兴旺的唯一选择。

充分用好本地资源本地优势，走产业中高端发展之路。用好本地资源，从本地实际出发，推动产业发展走向中高端。每个小城镇及其周边乡村，都有自己的资源，有些还是稀有的独特资源。往往从表面上看，自己所处的小城镇资源，与其他地方并没有什么不同。在现实生活中，常常存在没有发现本地资源、没有重视本地资源、没有挖掘本地资源、没有用好本地资源的现象，就如同老百姓所说的捧着金饭碗讨饭。这就说明，如何正确认识本地资源，分析评判本地资源，不是一件简单的事情。

要充分认清本地资源。小城镇经过改革开放40年的建设发展，要实事求是地看到，有些资源得到了开发利用。同时，又要看到这种利用在初始的发展阶段不是精细而是粗犷式的，技术手段科技含量不高，并且还产生了许多的浪费。这种现象在现在看来令人痛心。这也说明，当初在小城镇的发展中，对本地资源的认识和利用都是粗浅的。小城镇本地资源，需要从多方面、多视角、多途径进行研究分析。从自然资源方面来说，是由于上苍的眷顾而赋予小城镇的包括土地、山脉、森林、草地、河流、湖泊、野生生物、各种矿物和能源等等。从人文社会资源方面来说，也有一些独突的优势。比如小城镇富有特色的房屋建筑，小桥流水，古色古香的小街巷子；历史名人的故居和现代名人的旧居；从小城镇本地走出去的在各个领域富有建树的有影响力对社会有贡献的杰出人物；良好的乡风乡俗；还有的是侨乡，从小城镇走出去的历史上和现在的一些有影响的人物，分布在世界各地；等等。还有一些小城镇具有区位优势，处在城市的周边，是城市的卫星镇。还有的小城镇具有独特的交通优势，处在交通要道，高速公路、高铁、大江大河、甚至机场，都在附近。总而言之，不同的小城镇，有着不同的资源和优势。

珍惜本地资源，深度开发本地资源，发展高新企业、新兴企业，使产业走向兴旺。贯彻新发展理念，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，新型工业化放在了第一个位置。珠三角、长三角、京津冀中的一些小城镇之所以经济繁荣、百姓富裕，一个非常重要的原因，就是工业化起步早。在改革开放初期，乡镇企业就开始发展，这些乡镇企业经过40年来不断适应国内外市场竞争的需要，改造、改组、优胜劣汰、优化组合、产业升级，有很多是采用了现代企业制度的集团化的大型企业，生产的产品是市场品牌产品，在市场上有较强的竞争力和生命力。即使是一些中小企业，也有上述大型企业类似的经历。经过改革开放40年的今天，经济发展已经在向高质量进军，产业发展已经在一个新的历史起点上。小城镇的产业发展，必须赶上这个时代，同时又要考虑能够带动推动四周乡村的产业发展。在一些城市周边的卫星镇，或者处在区域经济发展水平较高地方的小城镇，积极主动承接城市带来的人才、技术、资金等方面的辐射，培植扶持高新企业的成长。即使不是城市的卫星镇，所处区域经济发展较为一般的小城镇，也可以通过本地的人才优势，如从本地走出去的大学生、海外留学生、华侨、打工返乡人才，这些人才，不仅爱国，而且爱乡，有“乡愁”情结，对家乡有深厚感情。通过他们，把人才、技术、资金引进来，还可以通过他们，招商引资，把国外企业成功引进来，由此发展高新新兴技术企业。随着我国现代交通体系如高铁、机场等不断建设和完善，小城镇连结国内外市场也非常快捷方便。就目前来看，在珠三角、长三角、大城市周边的一些小城镇，在发展高新新兴产业方面已经有了良好的发展态势，产业发展主要涉及新能源、新材料、环保科技、电子商务等，并且有的具有研发机构。在这些经济基础较好的小城镇，这方面发展也才是刚刚开始。

在一些具备条件的小城镇，可以利用具有特色的街区、建筑、河流、湖泊、田园、草地、森林、山脉等，将休闲旅游、生态旅游发展起来。有一些地方搞得比较成功。例如浙江、苏南的一些小城镇，通过多年的探索发展，旅游业的发展已经较为成熟。要讨论的问题是，如何整合旅游资源，从自身的实际和优势出发，彰显本地特色，不能流同千篇一律。只有充分彰显本地特色和个性特征，休闲旅游、生态旅游、田园风光旅游，才会有持久的生命力。

小城镇要重视吸引城市的科研、教育、医疗卫生、养老向小城镇的转移。随着城市的拥挤饱和，城市病的出现，小城镇清静的环境、清新的空气、悠闲的生活节奏，有利于城市的科研、教育、医疗卫生、养老向小城镇的转移。例如，小城镇要重视养老业的发展。随着人口的老龄化，喧嚣的城市并不一定是养老绝好的地方。宁静的小城镇有利于年长者健康长寿。截至2017年底，我国60岁及以上老年人口已达2.41亿，占总人口17.3%。这也就意味着每6个中国人当中，就有1位老年人。[5]习近平总书记在十九大报告中指出：“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”[6]小城镇发展老龄事业和产业，既是重大的民生工程，体现以人民为中心的发展思想，又可以集聚人气，带来其他产业发展的条件和机会，推动小城镇的产业综合发展。

小城镇对本地资源和优势，要采取保护型高质量开发利用。资源总是有限的，要珍惜爱护。在开发利用中，切不可有丝毫的浪费。在现有的历史条件和科技水平还不到高质量的开发利用情况下，宁可精心保护，留给后人，也不能过度开发或任意浪费。

2.2 开辟一二三产业融合发展新路子

小城镇要进一步解放思想，改革创新，打开思路，在一二三产业融合发展上，寻找新路，寻求突破。一二三产业融合发展，理论界有很多有益的探讨建议。国家对此也相继出台了一些政策，如2016年1月，国务院办公厅印发了《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》，2016年11月国务院办公厅出台《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》，2016年12月国务院办公厅印发了《关于进一步促进农产品加工业发展的意见》。党的十九大报告更进一步明确要求：“促进农村一二三产业融合发展。”在政府的引导、扶持、推进、服务下，主要依靠市场的力量，使一二三产业融合向前发展。虽然近年党和国家发出号召，积极倡导，在这方面也相继出台了许多好政策，但是发展的势头，并不是人们想象中的那么兴旺，结果与期盼的有很大的距离。虽然在实践中也有许多成功的实例，但实际上有很多瓶颈问题需要突破，有很多难点问题，需要加以解决。这要时间，但更要迎难而上，主动作为，不能等待。

小城镇要发挥乡村振兴战略下的一二三产业融合发展的引领牵头者作用。小城镇一般是一个区域的行政中心，同时也是市场的重要节点。小城镇可以同时发挥政府和市场的作用，力推一二三产业融合发展。要着力在农业种植产品养殖产品的生产、初加工和深度加工、保鲜、仓储、运输、销售等方面做文章。小城镇要推广推动用工业理念发展现代农业。用现代工业经营理念，使农业实现规模经营，发展农业生产基地、农场、合作社等集约化经营组织，促进土地、资金、技术、人才、设备等农业生产要素的优化配置。把工业化成果运用到农业生产中来，把各种农业机械迅速运用到农业生产上，提高效率，不断提高农业机械化水平。把信息化成果运用到农业中来，推广农业机器人，发展智慧农业，引导农业向高端化方向推进。小城镇要推进农产品向深加工、精加工方向发展。农产品只有通过加工，拉长产业链，提高附加值，农产品才能卖出好价钱，农民才能增收。目前农产品不是没有加工，而是农产品加工整体上处于初加工多、水平低、规模小、综合利用差和耗能高的初级阶段。与发达国家相比，我们的农产品加工依然处于落后阶段，有些学者经过研究评估认为，至少落后几十年。美国、法国、德国、荷兰等重视农产品加工业的国家由此带来了巨大的经济效益。美国农产品加工业十分发达，超过80%的农产品经过加工后才上市，比原材料增值达到5倍以上。[7]随着我国技术和装备水平的提高，消费需求的升级，党和政府的高度重视和推动政策，小城镇应该要主动作为，充分利用本地资源和优势，有效组织农产品加工业由粗浅向精深方向转化升级。鼓励龙头企业扩大规模，更新装备，产业升级，不断创新。要从农业生产的源头抓起，保障产品质量，加快设备升级，实现产品标准化，杜绝一切污染，加强环境保护，促使一二三产业齐头并进。在农产品流通销售领域，发展“互联网+”农业和农村电商，把订单物流备送流程化、一体化。

2.3 传统产业转型升级

小城镇在40年改革开放发展中，有一些传统产业曾经有过辉煌的时期，就是时至今日，也还发挥着重要的作用，它能满足不同层次的消费需求。一概否定传统产业是不可取的。问题的关键在于传统产业要跟上时代，必须要及时的转型升级。要解放思想，勇于面对市场主动变革。克服传统产业企业在市场压力下不愿转、不敢转、不会转、不愿退出落后产能的思想障碍。必须根据传统产业的特色、资源禀赋、发展前景、动力因素等选择合适的转型升级路径。[8]完善传统产业转型升级政策支持体系，建立技术改造基金、创新风险补偿基金等传统产业转型升级配套支持基金，以多种方式支持技术改造，鼓励企业开展智能化成套装备、自动化生产线和生产车间、生产经营信息化及供应链流程重组等改造，促进传统产业在新的市场环境下焕发新的活力和生机。坚决淘汰落后产能及转型转移无望产业，为优势产业、新兴产业发展腾出空间和资源。使小城镇的资源、能源、环境、质量、安全标准切实得到改善，产业结构持续优化升级。

3 引导农民逐步向小城镇集中居住

农民集中居住问题，不是一个新鲜话题。为了解决土地的粗放利用、闲置浪费土地现象，改善农民的居住条件和生活质量，上个世纪九十年代开始，长三角经济较为发达的地方，根据实际需要，因地制宜，分为不同类型，探索试行。近年来，在上海、北京、江苏、浙江、山东、四川等地的一些县市，当地政府进行引导农民集中居住。2010年中央“一号文件”提出：“提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向小城镇集中。”[9]实践中既有成功实例，也有一些教训。学术理论界也展开了讨论研究。四化同步发展，农村的人口将进一步减少，农村的人口向大中小城市和小城镇集中，这是一种不可逆转的趋势，同时，这也是一个自然的历史的过程。引导农民逐步向小城镇集中居住，是这种发展趋势中的一个组成部分。发展趋势不等于现实。农民向小城镇集中居住，有前提条件。在前提条件不具备的情况下，强拉农民到小城镇居住是拉不来的，赶农民上楼也赶不上去。经济的发展水平和发展阶段，是一个前提条件。只有本地的经济发展达到较高水平进入一定阶段，才有可能。政府要有雄厚的经济实力、充足的资金、较强的服务能力。农业发展要达到一定的现代化集约化水平，农民要有进镇居住改善居住生活条件的强烈愿望。小城镇的基础设施和公共服务基本齐全，农民的就业、教育、医疗卫生、精神文化生活等方面的问题要能得到很好的解决。在农民向小城镇的迁徙中，要保证农民的利益补偿，不让农民利益有丝毫损失。农民还有自己的选择权，有的可能选择到更大的城市中去居住。即使上述问题都能全部解决，农民对祖祖辈辈世世代代居住的地方有种深深的眷念，就是俗话所说的故土难离。在社会发展进步中，小城镇的发展要把握社会发展规律，发挥人的主观能动作用，克服困难，逐步引导农民到小城镇居住，推动社会前进。

3.1 适时引导农民到小城镇集中居住

引导农民到小城镇居住，主要在于适时。对本地经济社会发展程度发展水平要有正确的认识和科学的评估。在条件和时机不具备的时候，不能急躁冒进，更不能强迫农民。既要积极主动创造条件，又要有足够的耐心。在条件基本具备和时机基本成熟时，要及时抓住时机，放手推动，大胆改革，使乡村和小城镇的面貌都发生根本性变化。

3.2 完善政策体系

经过严密的调查研究，从本地实际出发，凡是涉及农民到小城镇集中居住的重要问题，都要有明确的政策界定。政策体系既体现引导又明确自愿。特别是要保护农民的合法权益，政策在利益问题上只能向农民倾斜，不能损害农民的切身利益。政策首先要吸引小城镇附近的自然村落居住的农民到镇上来。政策要体现系统性和连续性。

3.3 规划先行

要把农民进镇居住纳入小城镇总体发展规划中，在小城镇规划的发展空间中预留农民进镇居住的空间。小城镇原本在长期的历史进程中，是自由自然生长出的空间格局，并没有什么规划。经过改革开放40年的发展，小城镇的面貌一般来说都发生了很大的变化。在实践中，人们逐步认识到了规划的重要性。现在小城镇普遍都编制了发展规划。有的小城镇发展规划的编制，系统全面、因地制宜、从当下出发又着眼长远，体现特色，达到了较高的水平。有的根据新的发展实际加以修订。小城镇在原有的规划中，如果没有考虑到乡村振兴战略中，因产业兴旺，农业现代化的发展，一二三产业融合发展，人口必然向城镇的集中，在小城镇空间中没有预留农民进镇居住的位置，那么，在修订规划时要加以系统的弥补。

4 加快小城镇现代交通体系和基础设施建设，提高公共服务水平，为乡村振兴战略提供坚强支撑

小城镇优质的基础设施建设和良好的公共服务，是小城镇带动乡村振兴的基础条件，是吸引农民到小城镇居住的前提。小城镇的交通及基础设施建设滞后，公共服务水平落后，是一个普遍现象。目前，绝大多数的小城镇的基础设施和公共服务的低水平，无法服务和支撑乡村振兴战略。根据全国人大农业和农村委员会的调研，“水、电、气、路、网等基础设施建设历史欠账较多，投入不足与重复建设问题并存，其中乡村生活垃圾、污水处理设施是突出短板，目前安徽省农村无害化卫生厕所普及率不到50%，已建成污水集中处理设施的乡镇不到50%；广东省尚有70%的自然村没有实现生活污水集中处理。教育、医疗、卫生、文体、社保等基本公共服务难以满足群众对美好生活的向往。其中基础教育、医疗卫生服务质量和水平不高是面临的突出问题，乡村基本办学条件较差，教师编制存在结构性矛盾，且待遇较低，面临着资源不足和普惠性不够双重矛盾；村级医疗卫生室尚未实现全覆盖，医疗设施设备不足，运转经费保障水平低。”[10]

要得富，先修路。交通是连接城乡市场要素双向流动的关键通道。新型城镇化规划为我国小城镇公路发展带来新需求，要特别重视交通规划和城镇化规划的关系。[11]随着我国经济的不断发展，小城镇的交通一般都有了很大的发展。小城镇的公路建设已经普遍，县道、省道、国道常常成为小城镇的过境公路。有关研究表明，小城镇至国道车程在1小时内的比例的小城镇已从80年代的48%提升到90%；至高速公路车程在1小时内的小城镇比例已从80年代的6%提升到83%。从2006年起国家实施“五年千亿元规划”修建农村公路，村村通公路目标基本实现。居民在村和镇之间的出行从80年代的平均1小时以上缩减到现在的22分钟。[12]但是，从总体上小城镇距离现代交通体系有很大差距，镇与村之间的交通连接还是落后的。发展小城镇的现代交通体系，用小城镇的现代交通体系支撑乡村振兴，刻不容缓。

4.1 规划提升小城镇的公路建设标准

现有小城镇和乡村的公路建设设计建设标准太低。从经济相对发达的长三角地区的小城镇和乡村来看，一是公路窄小，宽度不够，常常连两辆轿车对面会车都很困难。随着农村家庭轿车拥有量的增多，小城镇和乡村公路上拥堵也日益严重。由于公路的窄小，疏散这种拥堵往往比疏散城市的拥堵还要困难。节假日城市中到乡村旅游的人们，常遇到这类情况，以至急火攻心，大大降低了乡村旅游意愿。大型的货物运输车辆更是无法上路。二是公路品质低下，常常因达不到应有的建设标准而损坏，形成坑洼。要对小城镇的公路交通建设网络形成规划，纳入小城镇的整体规划中。认真贯彻落实习近平总书记提出的建设“四好农村路” （建好、管好、护好、运营好）指示精神，[13]抓住国家推进“四好农村路”的契机，争取和用好国家政策和资金（2015年5月26日，交通运输部印发《关于推进“四好农村路”建设的意见》）。小城镇公路规划建设要贯彻新发展理念，服务于乡村振兴战略。从战略上要充分考虑到如何快速对接高速公路、国道、省道，如何快速对接港口、机场。要充分研究小城镇与各个村、社区的公路辐射连接，尽可能提高公路的宽度和品质，当然也要体现节约原则。在乡村公路的宽度品质与节约之间寻求平衡。在现有资金条件无法实施的情况下，在规划上要预留发展空间。从面向未来的经济社会发展大局，绘好小城镇和乡村公路建设的蓝图。依照蓝图，以老牛爬坡的恒劲、韧劲，一届接着一届地持续建设。

4.2 加快小城镇的垃圾处理和污水处理的建设

小城镇要切实用好国家“农村人居环境整治三年行动”[14]的政策和资金，把小城镇的垃圾处理和污水处理，加快建设，提高质量，面向乡村覆盖。全面提升小城镇的基础设施是必要的，但是现实条件又往往难以立刻做到。那么我们就只能抓住主要矛盾，从补突出的短板做起，在目前着力于加快小城镇的垃圾处理和污水处理的建设，切实带动乡村的垃圾处理和污水处理。以小城镇为中心，建立垃圾转运站，是现实的选择，也是能够做到的。生活垃圾处理，现在一般是焚烧发电。以小城镇为单位建立焚烧垃圾发电厂，实现垃圾处理的无害化资源化，是不经济和不现实的。小城镇的垃圾处理功能主要在于压缩转运。在建制镇下属的村、社区，包括各个自然村、小区，设置生活垃圾投放点、投放箱，宣传动员群众禁止生活垃圾乱扔乱放，必须投放到附近的垃圾箱。每天由专人专车定时收集运至小城镇的垃圾转运站，再压缩转运到附近城市的大型垃圾焚烧发电厂进行处理。

要高度重视小城镇的污水处理问题，加快建设小城镇的污水处理厂。从目前的实际情况看，绝大部分的小城镇和乡镇的污水未经处理，水污染现象严重。根据统计，到2015年，全国建制镇只有25.28%的镇有生活污水处理，乡的污水处理比例更低只为7%。[15]在所有进行污水处理的小城镇中，大多数仅服务于镇区，约有25%服务半径扩至周边农村，仅有8%的小城镇的污水厂能够服务全镇域。污水处理能效欠佳。[16]面对过去的严重久账，面对现实的严重短板，面对小城镇水污染的日趋严重，污水处理已经到了刻不容缓的程度了。最大限度用好国家农村人居环境整治三年行动的政策，从实际出发，统筹规划，多元化、多样化统筹资金，包括中央、地方补助，社会力量，建设好运营好小城镇的污水处理厂，建设完善村镇污水管网，攻克技术难关，将乡村的污水集中到小城镇统一处理，实现小城镇和乡村的净清绿水。

4.3 切实提高小城镇的学前教育、中小学教育水平和医疗卫生水平

对于公共服务，我们仅就小城镇居民和乡村农民最关心、最现实、最迫切的部分即教育和医疗卫生方面来讨论。小城镇在这两个方面的公共服务直接面对的是镇区的居民和四周乡村的农民。幼儿园、小学、初中等基础教育设施和乡镇医院、社区医疗点等基础医疗设施基本普及。根据调查研究，79%的适龄儿童在小城镇的幼儿园和小学就学，58%的小孩读初中在小城镇就学。大部分小城镇没有高中，读高中基本在县城。居民日常小病如头疼脑热等，90%在乡镇医院、社区卫生室就医，对于“大病”，主要去县城医院或地级市区医院。[17]小城镇的教育和医疗卫生硬件设施近些年来在不断提升，但是由于师资和医护人才在数量上和质量上的不足，服务水平与城市相比，落差很大。有中级职称以上的“好老师”只有三成多，有中级职称以上的“好医生”占16%。小城镇幼师更是稀缺，有的小城镇1个幼师要看管几十个幼儿。[18]

认真贯彻落实党和国家城乡发展一体化、基本公共服务均等化的方针政策。党的十八届五中全会提出要“健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化”。习近平总书记主持十八届中央政治局第22次集体学习时强调“健全城乡发展一体化体制机制，让广大农民共享改革发展成果”。[19]2016年7月，国务院印发了《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》。在这个意见中明确强调了一些政策，“要加快推进县域内城乡义务教育学校建设标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一、基本装备配置标准统一和‘两免一补’政策城乡全覆盖。”“城乡师资配置基本均衡，乡村教师待遇稳步提高、岗位吸引力大幅增强。”“统筹城乡师资配置，着力解决乡村教师结构性缺员和城镇师资不足问题。”“确保县域内义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员的平均工资收入水平。”“推动城乡教师交流，城镇学校和优质学校教师每学年到乡村学校交流轮岗的比例不低于符合交流条件教师总数10%，其中骨干教师不低于交流轮岗教师总数的20%。”[20]2019年1月10日国家卫健委举行新闻发布会，发言人胡强强说，卫生人才问题是基层卫生服务领域核心的瓶颈，将不断完善医务人员下基层的薪酬、职称的激励机制，探索“继续医学教育+适宜技术推广”等，全面实施全科医生特岗计划，争取到2020年每个乡镇卫生院都有1名全科医生。远程医疗覆盖到全部贫困地区的乡镇卫生院，并向村卫生室延伸。要从讲政治的高度，基层的党委政府将党和国家的好政策落实到小城镇发展中和乡村振兴战略的工作中。

以小城镇党组织为主，统筹协调教育、卫生、人事等部门，形成推进合力。提升小城镇教育医疗卫生公共服务水平，在管理体制上涉及几个条条，不是小城镇自己所能完全决定的。如果小城镇的产业发展好，经济实力强，教育医疗的硬件投入是没有问题的。但是幼师教师医护人员招录配备编制，小城镇没有多少话语权。如果小城镇的产业发展一般、经济实力较弱，硬件软件建设都要取决于几个条条。小城镇党组织主动作为，沟通协调上面的教育、卫生、人事等行政管理部门，从实际出发，统筹规划，根据需要和可能，协力推进，持续努力，在提高公共服务水平上，每年争取都能办成几件实事。

此外，要以前所未有的力度，保护小城镇的生态环境和历史文化。小城镇的山水田林湖草，富有特色的建筑街区，地方色彩的物质文化遗产和非物质文化遗产，是上苍和老祖宗留给我们的珍贵财富。这是发展小城镇乡村旅游业和记得住“乡愁”不可再生的宝贵资源和根本。保护好传承好小城镇的生态环境和历史文化，不仅是我们这代人的重大责任和历史使命，还要把这个接力棒一代接着一代交接下去。小城镇和乡村的明天一定会更美好。