跨域性城市群环境保护及治理的法律合作路径研究——以粤港澳大湾区建设为视角

黄晓慧

我国近两年的《政府工作报告》②将制定粤港澳大湾区城市群发展规划提到国家经济发展战略的层面，粤港澳携手打造国际一流湾区和世界级城市群的雏形初现，即“一个国家、两种制度、三个关税区、四个核心城市，另加活力四射的珠三角”。③正是由于这种法域和政体的差异，粤港澳大湾区跨域性环境保护及治理的法律关系复杂，进一步深化合作中的法域差异导致的法制障碍不容忽视。本文重点梳理分析2014年后CEPA框架下所签署的双边协议中的环保合作条款，阐释粤港澳进一步深化合作中环境治理的法律冲突，④探求在开放合作中相互借鉴吸纳包容的法律合作路径，推进跨体度、跨法域的城市群建设中的环境保护及治理的协调化、法治化。

1 环境保护及治理合作中的法制梳理

2017年7月1日，《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》在香港签署。该协议具体明确构筑了粤港澳大湾区跨体制、跨法域的雏形，并提出了将粤港澳大湾区建设成宜居宜业宜游的优质生活圈的绿色定位。⑤为达成这一目标，跨域性环境治理的现代化和法治化需要相应的法律制度作为强有力的支撑系统。

1.1 CEPA⑥框架下广东构建跨域性生态环境保护合作一体化的经贸商事法律制度

《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（以下简称《安排》）和《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（以下简称《安排》），自签署之日起，一直以《<安排>补充协议》的方式渐进式推进合作并补充完善法律文本。截至2018年8月29日，已经签署到《〈安排〉补充协议十》。至今，分别签署了服务贸易自由化、经济技术合作、投资等专项双边协议。CEPA框架下的环境保护合作主要涉及环保产品贸易、环保项目投资、环保服务等三个方面。从时间顺序上看，准入门槛逐步降低，开放承诺逐步增加。⑦

2014年12月18日签署了《CEPA关于内地在广东与香港基本实现服务贸易自由化的协议》（以下简称《广东协议》），该协议附件一《内地在广东省向香港开放服务贸易的具体承诺》中以负面清单方式对环境服务的六个部门商业存在划定为：A.排污服务（CPC9401），B.固体废物处理服务（CPC9402），C.公共卫生及类似服务（CPC9403），D.废气清理服务（CPC9404），E.降低噪音服务（CPC9405），F. 自然和风景保护服务（CPC9406），G.其他环境保护服务（CPC9409）。跨境服务新增开放措施中以正面清单方式对香港个体工商户开设除环境质量监测、污染源检查服务的七项环保服务：排放污水处理及其再生利用；大气污染治理；固体废物治理；其他污染治理中的降低噪音服务和其他环境保护服务；市政设施管理；环境卫生管理。2015年11月27日，在广东“先行先试”的基础上签署《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（以下简称《CEPA经贸协议》）。

2017年6月和12月，分别签署《<内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排>经济技术合作协议》和《<内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排>经济技术合作协议》（以下统一简称《CEPA经济技术合作协议》），两个协议均设立了环境合作条款。⑧

2018年1月1日起实施的《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》投资协议和《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》投资协议（以下统一简称《CEPA投资协议》），均设有“环境措施”条款。⑨

1.2 国务院及粤港澳政府间行政协议，构建区域经济一体化的生态环境保护和治理的行政协调机制

广东比邻港澳，具有紧密合作的区位优势。为落实CEPA协议和《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》，广东与香港、澳门特别行政区分别签署《粤港合作框架协议》（2010年4月7日签署）《粤澳合作框架协议》（2011年3月6日签署）。其中，粤港协议提出了落实生态建设和环境保护的五大任务：1、继续推进落实《珠江三角洲地区空气质素管理计划(2002-2010年)》，结合区域实际，共同研究2011年至2020年珠江三角洲地区空气污染物的总量减排目标及方案，争取在2010年完成。逐步实现优于全国其它地区的空气质素指标及机动车、船舶燃料排放标准，完善区域空气质量监测网络。2、共同推进东江和东深供水工程水资源保护工作，推进东江流域水量水质监控系统建设，定期交换监测资料，确保供港水质安全。加强区域水环境管理和污染防治，着手开展珠江口区域水质管理合作规划前期研究，继续推进大鹏湾及深圳湾(后海湾)区域环境管理合作。3、共同建设跨界自然保护区和生态廊道，构建系统完整的区域生态系统，联手打造若干连通粤港的区域生态屏障。共同规划建设深港边界跨界自然保护区，共同保护珠江口红树林等滨海湿地，合作建设东江水源林工程，保护区域生态旅游资源。4、建立海洋环境监测和灾害预防合作机制，逐步实现海洋环境调查监测设备共享，完善信息通报制度，通过水生生物资源增殖放流和人工鱼礁、海水养殖可持续发展等措施，深化海洋生态修复合作，保护海洋生物多样性，合作开展珠江口海域海洋生态环境整治与海洋珍稀水生野生动植物保护，养护水生生物资源和生态系统。加强水产健康养殖合作，开展海上渔业联合执法行动，加强流动渔船管理。5、发展循环经济与环保产业，制定循环经济合作规划，推进循环型工业、服务业发展，以及生活垃圾分类及废物无害化、减量化、资源化处理，监管废物跨境转移，探讨可重用物料利用合作的新模式。发展电动车产业，举办环保博览会，研究区域清洁能源及可再生能源发展策略，推动清洁能源及可再生能源研发应用，扩大“清洁生产伙伴计划”，支持企业节能减排。⑩

为使得框架协议能够落到实处，广东省政府逐年分别发布经粤港澳政府签署的《实施〈粤港合作框架协议〉重点工作》《实施〈粤澳合作框架协议〉重点工作》。《广东省人民政府关于印发实施粤港合作框架协议2017年重点工作》，明确了生态建设和环境保护的六项工作：1.落实《2016-2020年粤港环保合作协议》中的合作项目，继续落实《珠江三角洲地区空气质素管理计划》，推进珠三角区域环境监测、水环境保护合作等工作（省环境保护厅）。2.2017年内公布《珠江三角洲地区空气质素管理计划》中的《2015年中期回顾研究》及《确立2020年减排目标研究》的结果，总结2015年的减排成果和确定2020年的减排目标。完成粤港澳区域性PM2.5联合研究，推动制订进一步改善区域空气质量的政策。开展珠三角大气挥发性有机化合物监测前期工作，加强空气污染预报技术交流合作和粤港澳珠三角区域空气监测网络运行管理合作，继续联合发布区域空气质量资讯（省环境保护厅）。3.通过粤港海洋环境管理专题小组机制，建立通报警示系统，协调处理海漂垃圾等问题，改善区域海洋环境质量（省环境保护厅）。4.推进粤港两地应对气候变化领域的交流合作，包括开展天气气候预报技术、流感及虫媒传染病气候预报和预警技术、城市排水、斜坡安全、近零碳排放示范等领域交流合作，支持两地认证机构开展低碳产品认证交流，提高两地适应和减缓气候变化能力（省发改委、国土资源厅、住房城乡建设厅、卫生计生委，省气象局）。5.继续共同推进清洁生产伙伴计划，鼓励和协助粤港两地港资工厂采用清洁生产技术及工序，改善两地环境质量（省经济和信息化委）。6.推动珠江口红树林等滨海湿地保护，加强两地保护区的管理及保育交流，包括深港两地红树林生态系统保护、监测与研究、深圳湾候鸟栖息地保护交流合作（省林业厅）。7.举行粤港海洋资源护理专题小组会议，加强生态保护交流合作，促进海洋渔业资源增殖等生态修复工作。深化海洋与渔业联合执法，建立粤港联合打击非法捕捞长效机制。强化流动渔船安全监管，防止渔船造成环境污染。加强渔业资源评估协作及珊瑚普查技术交流，深化珍稀水生野生动物的保育工作。加强水产养殖技术交流，促进水产养殖业的可持续发展。推进水产养殖环境监测上的合作，共同应对全球气候变化及极端天气为水产养殖业带来的风险（省海洋渔业厅）。

2017年7月1日，国家发展和改革委员会、广东省人民政府、香港特别行政区政府、澳门特别行政区政府在香港共同签署了《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》。按照协议确立的合作目标，粤港澳三地及粤港澳大湾区的定位是：将粤港澳大湾区建设成为更具活力的经济区、宜居宜业宜游的优质生活圈和内地与港澳深度合作的示范区，携手打造国际一流湾区和世界级城市群。为实现这一目标，协议对规则制度建设提出了具体要求。一是开放引领，创新驱动。构建开放型经济新体制，对接高标准贸易投资规则。二是优势互补，合作共赢。创新完善合作体制机制，加强政策和规划协调对接。三是市场主导，政府推动。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。三是先行先试，重点突破。探索粤港澳合作新模式，推动主要合作区域和重点领域的体制机制创新。四是生态优先，绿色发展。着眼于城市群可持续发展，强化环境保护和生态修复，推动形成绿色低碳的城市建设运营模式。

2018年3月28日，国家发改委与香港特区政府签署《关于支持香港全面参与和助力“一带一路”建设的安排》（以下简称《香港“一带一路”安排》。该协议在第（二）节“基础设施与航运服务”部分的第7条中提出，“支持香港为‘一带一路’建设基础设施项目提供可行性及风险评估、研发、融资，以及规划、设计、建造、监理、管理及养护等专业服务”。第9条明确细划为“利用香港在环境和规划管理方面的专业优势”，例如，在港的专业机构提供有关环境影响评估、绿色建筑和污染控制等方面的技术及服务，促进“一带一路”建设项目符合可持续发展和环保等要求。

在地方环保立法方面，广东已制定多项法规保证源头水质的质量。2012年5月，广东省政府出台《广东省生态保护补偿办法》；2014年4月1日起实施《广东省排放污染物许可证管理办法》。此外，广东还先后出台了《广东省东江水系水质保护条例》（2014年9月25日修订）、《广东省西江水系水质保护条例》（自2017年5月1日起施行）等多部法规规章。以对东江的法制化管理为例，成立了专门的水质保护监察机构，划定了2800平方公里水源保护区，实行最严格的水资源管理；专门成立东江流域管理局，对东江流域水资源实行统一管理、配置、调度和保护。通过全年水量调度，每年枯水期东江流域新丰江、枫树坝和白盆珠三大水库可调水量50多亿立方米，可满足东江流域3个枯水年的供水需求，确保对港供水安全。

2 环境保护及治理合作中的法律障碍

粤港澳目前的法制现状是“一国两制”下三个独立的法律体系，香港属英美普通法系，澳门法系以葡萄牙法制为模本，广东是内地的法律制度。三地的法律体系不同，各自法院之间没有管辖权。由于法域和法律文化的不同，三地在行政管理体制方面存在较大差别。近年来，香港特区政治争端白热化，一些政党派别必然会通过环境保护法律程序影响政府施政，导致推动经济民生（包括粤港两地跨界基础设施项目）的建议难以顺畅推展。因此，粤港澳三地环境治理的进一步深化合作更多面临的是法律制度方面的问题。

2.1 CEPA及其框架下的一系列双边协议，不足以涵盖粤港澳大湾区城市群建设的全面合作，需要协商谈判扩大CEPA的适用范围

内地与港澳的经贸合作是“一国两制”下的国内不同行政区域间的合作，但因历史原因，港澳特别行政区不是一般意义上的国内法主体，其具有国际法意义上的相对独立性，与内地分属独立的关税区。CEPA本质上属于WTO区际协议，其主旨在于促进贸易投资便利化，不足以涵盖粤港澳大湾区城市群建设的全面合作。同样，CEPA框架下粤港澳政府间签署的各种行政性协议亦不足以消除法域差异的刚性约束。对于国内省级地方政府能否自主缔结跨行政区划的合作协定、以及缔结协定的许可权、程序、法律效力等，目前国内法和香港基本法均无任何规定。这使得《粤港合作框架协议》因缺乏法律依据而难以成为法律渊源，无法产生法律效力。2014年中央政府与香港澳门签署的《广东协议》，在一定程度上弥补了《粤港合作框架协议》法律地位不明确的漏洞，成为拓展CEPA调整范围的方向性商贸法制建构依据。2017年国家发展和改革委员会、广东省人民政府、香港特别行政区政府、澳门特别行政区政府共同签署的《深化粤港澳合作，推进大湾区建设框架协议》，以及2018年3月28日国家发改委与香港特区政府签署的《香港“一带一路”安排》，均循此法制建构路径。但是，CEPA及其框架下的一系列双边协议的调整范围，仍不足以涵盖粤港澳大湾区城市群建设的全面合作，尤其是在跨域性环境治理协调合作方面，需要协商谈判扩大CEPA的适用范围。

2.2 法域和政体差异下的司法复审制度导致的司法不可预见性，加大了三地间跨界合作项目的不确定性，需要强化内地相关立法的顶层设计

随着粤港澳大湾区城市群建设更深、更广的合作发展，开放的领域增多，不同层面的跨境纠纷不可避免，而纠纷的解决必然涉及项目实施地的法律适用问题。根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，香港特区法院具有“司法审查”(judicial review )权，是指“法院审查其他政府部门或其他层次的政府行为的一项权力（power）”。以粤港环保项目的合作为例，目前主要是通过政府间签订的《粤港澳区域大气污染联防联治协议书》《粤港清洁生产合作协议》等政策性行政协议来实现。由于法域不同，内地与香港地区各自具有自己的环境保护行政管理体系和司法监督体系，香港政府环境保护署所做的各种行政决定都有被司法复核的可能，这就使得涉及跨域性环境影响方面的工程建设进程随时有中断的可能。例如，在香港引起法律界和环保界较大争议的《环珠江口宜居湾区建设重点行动计划》（以下简称《湾区计划》）， 即凸显了内地和香港在法治理念上的差异，这是行政决策与香港环境影响评价制度存在冲突的代表性案例。在程序上，《湾区计划》引发公众咨询是否满足香港公众参与制度建设问题。在内容上，该计划引发涉及环境的规划是否要通过环境评价的法律问题，而这些都不是仅凭粤港两地的行政协调就能解决的。以港珠澳大桥香港段环境评价报告不适为由申请香港高等法院司法复核一案，提示内地的环境影响评价制度从适用范围到评价程序以及保障措施和法律责任的实际执行效果，都还存在一些在深入合作中需要进一步完善的问题。这也预示，涉及众多香港本地重大建设项目的粤港澳大湾区规划要真正落地，必须面临非常严格的行政审核与司法复核程序。依行政权大于司法权的思维惯性，以为缔结政府间的行政性行动计划（或宏大建设项目规划）就是法治，实则是一种误解。《CEPA投资协议》中的“环境措施”条款就已明确，“双方均承认，通过放松环境措施来鼓励另一方投资者进行投资是不适当的。为此，一方不应豁免、违背或以其他方式减损此类环境措施去鼓励另一方投资者在前述一方境内设立、取得、扩大或保留投资。” 该条款同时以条目注释方式明确“为本条款之目的，环境措施限于环境法律、法规、程序、要求或惯例。”此规定再次以法制化的方式明示，粤港双方不能以政府协议的方式绕过环境影响评估的司法复审程序。故此，需要强化内地环境立法的顶层设计，从根源上减小跨法域合作中的环境评价司法复审的法律风险。

3 跨域性环保合作的法治路径和对策

十九大报告提出，“保持香港、澳门长期繁荣稳定，必须全面准确贯彻‘一国两制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方针，严格依照宪法和基本法办事，完善与基本法实施相关的制度和机制”。广东应充分利用毗邻港澳的地域优势，发挥省人大立法导向作用，“先行先试”，放大广东“改革实验田”效应，在进一步密切合作中双向推进内地与港澳在立法观念、立法技术、执法观念、执法程序等方面的衔接、协调，推进粤港澳三地的对话协商与纠纷解决机制平台建设，推进粤港澳大湾区跨域性环境治理的协同化和法治化。

3.1 创新合作方式，以广东“先行先试”承诺条款方式扩大CEPA的调整和适用范围，签署环保合作专项双边协议，设立CEPA框架下粤港跨区域环境管理机构

广东省政府各相关职能部门应继续积极参与国家部委牵头的协调谈判、签署新的CEPA补充协议和CEPA框架下的单项协议，对广东先行开放更多的合作范畴，扩大CEPA的调整范围。可参照CEPA框架下的《广东协议》、投资协议、经济技术合作等单项协议的签署方式，签署环保合作专项双边协议，在广东与香港之间建立以省区政府为行为主体、以中央政府为协调支持的跨区域环境管理制度，试点环境管理上的合作，使不同法域下的跨区域环境治理顺利实施。

就我国目前的行政体制而言，采取在CEPA协议下补充协议的方式，成立跨区域的粤港环境保护合作机构，统一治理环境，这不失为一种具有现实可操作性的方式。就机构建制需依法明确法治原则而言，从CEPA框架下签署《<安排>补充协议》的渐近发展模式看，建立广东省政府与香港特区政府间的协调与合作组织机制作为粤港间环境合作的具体管理模式是可行的。《<安排>补充协议七》在“环保产业合作”项目下，就合作机制、合作内容及其他方参与这三方面做了详细规定，为建立粤港间区域环境管理合作提供了一定的政策和制度框架思路。按照“在联合指导委员会的指导和协调下，建立有关工作组，加强双方在环保产业领域的合作”规定建构的粤港澳跨区域环保合作工作组，旨在建立与政府间的协调与合作机制，推进地方政府在环境治理政策指导与执行力方面的规范化和法制化，使跨区域环境治理成为可能。

设立单列的跨区域政府间协调合作机构，可考虑将粤港澳跨区域环保合作工作组升格为专门的环保事务处理监督机构，其主要职能有两项：一是制定规范，通过制定区域环境政策的规章，确定区域环境工作重点和方向，协调两地政府间的关系；二是上承下传，在向区域内各方政府部门传达中央政府的指示与有关精神的同时，向上反映地方区域情况。具体制度设计方面，可成立两地环境保护负责人联合委员会，轮流主持会议并成立专题工作小组，针对水环境保护、大气环境保护以及跨境基础建设环评等，开展具体的专项合作工作。建立跨区域范围的环境保护工作交流和情况通报网络，使粤港两地的环境信息同步化。定期组织各种形式的环境保护区域论坛、研讨会，促进环保产业的发展与合作。

3.2 推进商事仲裁，搭建争端解决合作交流平台，支持香港建设亚太区国际法律及争议解决服务中心，试点设立专门的环境纠纷仲裁中心，及时化解法律风险

根据《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》，“支持两地法律和争议解决专业机构搭建合作交流平台，加强业务交流和协作”和“支持香港建设亚太区国际法律及争议解决服务中心”，是推进重点领域“法律和争议解决合作”的两大具体措施，目前有关方面已经在广东自由贸易实验区推进国际商事仲裁合作试点工作。在外国投资者非常敏感的贸易区司法体系建设方面，商事仲裁作为一项准司法争议解决机制，其国际化程度高，涉及司法法域冲突解决的障碍较小。鉴于香港国际仲裁中心依托其符合国际化的英美商法体系发展迅速，已成为亚太地区最具代表性的仲裁中心，香港法院亦承认其仲裁的法律效力，可以考虑在广东自由贸易区直接引入香港商事仲裁机构的分支机构，设立专门的环境纠纷解决仲裁中心，按商事仲裁规则就各种环境纠纷组成仲裁庭，避免区域重大项目行动计划因环境评价司法复审而搁浅。同时，可考虑制定《广东省实施〈中华人民共和国仲裁法〉办法》，使广东在商事仲裁领域的“先行先试”有法可依。

3.3 推进地方立法，将CEPA 协议中有关广东“先行先试”的承诺梳理内化到地方法制中，对粤港澳跨境项目实施三地联合环境评价，减少司法复审的法律风险

由省人大牵头，组织省政府各相关职能部门，以招投标方式聘请第三方评估以往CEPA框架下广东“先行先试”承诺条款中有关环保合作的实施效果，充分利用CEPA 协议中在广东“先行先试”的承诺，以立法起草招投标方式，通过梳理，将正面清单中有关市场准入、知识产权、人才交流、电子商务、环境保护、网络安全等方面的规定内化到广东省的地方法制中，建立健全环境保护法律制度。工作重点有三方面：一是完善区域生态补偿机制。CEPA的进一步落实必然引起粤港在环境资源上的流动，在粤港进一步合作交流过程中，广东作为资源（例如水资源）提供方主体，有义务保证其环境资源被合理利用、良性循环发展。2012年5月，广东省政府出台《广东省生态保护补偿办法》，走出了区域生态文明建设的实质性和关键性一步。下一步应考虑通过签订新的CEPA补充协议，建立珠江口水质跨区域生态补偿机制。二是完善排污许可证交易制度。在CEPA允许香港服务提供者在内地设立独资企业，提供环保服务之后，要根据香港地区排污情况，在企业排污成本和许可证交易价格上确定合理的差距，使得环境成本内部化，真正形成粤港范围内交易市场中的供给者和需求者。《广东省排放污染物许可证管理办法》于2014年4月1日起实施，考虑到我国的环境保护法制日趋严格，对该办法应及时修订完善。三是设立代处置制度。排污企业可与按照市场化模式运营的专业污染处理单位签订协议，委托专业单位治理产生的污染，由委托方支付污染处置费。建立该项制度旨在通过市场机制有效减轻大型制造业企业的生产治理压力，并打开污染治理服务业的市场。目前，该项制度在我国还没有明确的法律规定，广东可借鉴香港经验，由省人大制定暂行条例先行先试。四是实施战略环评。制定《广东省实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》，对涉及粤港澳的跨境环保项目和基建工程实施三地联合战略环评，从根源上减小跨法域合作中的环评司法复审的法律风险。

注释：

①李刚：《融合之湾 创新之湾 开放之湾 粤港澳牵手闯世界》，《人民日报》 2017年08月30日 13 版。

②李克强：《政府工作报告（摘登）》，《人民日报》，2017年3月6日第2、3 版。报告中首次提出研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，将粤港澳大湾区发展设想提到国家经济发展战略的层面。

李克强：《政府工作报告（摘登）》，《人民日报》，2018年3月6日第2、3 版。报告中提出，要出台实施粤港澳大湾区发展规划，全面推进内地同香港、澳门互利合作。

③李刚：《融合之湾 创新之湾 开放之湾 粤港澳牵手闯世界》，《人民日报》2017年08月30日 13 版。

④鉴于香港属英美法系，澳门属大陆法系，且实践中香港与内地的管辖权法律冲突问题更严重，限于篇幅，本文重点分析粤港合作中的法律问题。

⑤参阅《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》。

⑥CEPA：Closer Economic Partnership Arrangement，即《关于建立更紧密经贸关系的安排》的英文简称。包括中央政府与香港特区政府签署的《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》、中央政府与澳门特区政府签署的《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》。限于篇幅，本报告仅以《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》为研究文本。

⑦参见黄晓慧：《CEPA框架下粤港环保合作的趋势与障碍的法律分析》（《广东社会科学》（双月刊）2016年第6期），第243、244页。

⑧参见《<内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排>经济技术合作协议》第十一条 环保合作，2017年6月28日签署并生效；《<内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排>经济技术合作协议》第十四条 环保合作，2017年12月28日签署并生效。

⑨《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》投资协议第二十五条、第二十六条。

⑩《粤港合作框架协议》第六章优质生活圈第一条。