浅谈关联行政行为司法审查理论与实务分析

2019-12-10周勇

法制与社会 2019年29期

周勇

关键词关联行政行为司法审查务实

由于行政事务的增多，当某一种行政行为或者多种行政行为为其他某种行政行为做依据并发生矛盾时，就会出现不同行政行为之间的关系矛盾。如何处理被当事人诉讼的行政行为，是司法审查阶段面临的现实难题。

一、关联行政行为

关联行政行为，是指如果被诉行政行为有另外的行政行为做合法依据，审查关系是否具有合法性，且该行政行为不是被诉行政行为，那么这个行政行为就是关联行政行为，也可以称之为先行政行为。换而言之，是被诉行政行为的原因，并提供了两个行为之间的合法性。此类案件大多发生在房屋征收补偿安置上，在被征收土地成员做出的决定属于程序中最后一个方案，如果这个决定被起诉。前面的项目建设、批准征收土地等一系列行政行为操作，便成为关联行政行为。但从相关理论和法律来看，是有权利的。由于行政行为代表国家和政府，所以一旦发生，便有公证力和确定力的作用。可以为审查关联行政行为提供理论依据。如果行政行为本身具有很大问题，那么依据法律就可以认定为无效的行政行为。因为目前对于行政行为，我国法律还没有明确的规定，从相关法律的解释中我们可以认为行政行为是无效的。我国法律规定，如果被诉行政行为在法律上没有依据的，那么相关司法审查机构应该判定被诉行政行为确实属于违法行为，给判决行政行为提供了法律支撑。但如果关联行政行为受到司法正常程序审查时，相关的司法机构有能力处理，但不审查本身存在重大问题的关联行政行为，这种行为不符合法律对无效行政行为的处理标准。如果司法机构放纵无效行政行为的发展，在调查时，采取睁只眼闭只眼的调查态度，把原本违法的关联行政行为变成合法行为，就会影响民众对司法调查机构的信赖，也会降低相关法律部门在民众心中的威慑性。也有一部分人认为，如果审查关联行政行为，将会动摇政府的领导力，使政府工作没有了实际意义。但实际上，司法机关的调查审诉是针对行政负责人，不是针对行政行为本身，即使经过调查关联行政行为确实存在违法，政府部门也有权利对其改变或直接下架。

二、关于行政行为目前的司法审查模式和分析

如果有相当的证据能够质疑关联行政行为的合法性，法院必须依法重申和起诉相关关联行政行为。但证据的合法性不等同于关联行政行为的合法性，法院在依法重审时，也要调查证据的合法性，但不审查关于关联行政行為合法性的问题。如果司法机关对被诉行政行为进行调查时，相关司法机构只是审查其形式上的文件，对实体内容不直接介入审查。还有一种证据附属审查模式，是指在调查被诉行政行为时，针对关联行政行为的审查仅仅作为依据，并且对依据的真实性还要进一步调查。对于关联行政行为，在某些情形下，如果没有超过期限，关联行政行为就没有存在的法律依据。

如果关联行政行为已经超过期限，法院就要谨慎处理关联行政行为，要从法律层面对关联行政行为做出评价，不然就不能证明被诉行政行为的合法性。附属审查证据达不到无效行政行为的审查要求。对于相关的证据，进行深入调查确定真实性，已作为关联行政行为的被诉行政行为的依据。但需要注意的是，关联行政行为的合法性并不仅仅由真实证据决定的，因此无法作为司法机构审查无效行政行为的依据。两种形式的审查模式都不符合无效行为的司法机构调查依据。形式审查模式只是审查了关联行政行为的一部分，而这简单的一部分并不能代表整个关联行政行为是否有法律保证的作用，并且采取刑事司法审查模式，在司法机关实际调查中会与证据附属模式纠结在一起，达不到这种模式的初衷目的，也是这种模式存在的一个重大缺陷。依照审查标准对被诉行为的关联行政行为进行检查，不符合行政行为无效的法律评判标准，这种方法不合理也没有法律作用。

首先受各种因素限制，关联行政行为与被诉行政行为不可能有相同的调查方式。然后这个标准也不是无效行政行为的标准。处理关联行政行为时，较适合的调查方式是有限实质连带审查模式。这个模式依据无效行政行为的审查标准，对关联行政行为进行调查时采用鉴于形式与实质两种审查模式，在某些特殊情况下，可以参照法律中的规定。所以有些观点认为，关于关联行政行为的审查，这部分法律都有适用作用。

三、关联行政行为的责任及调查

由于受到司法调查模式的限制，关联行政行为的责任是否存在明显的违法行为，并如何分配责任是司法机构进行实际审判时需要解决的第一个问题。对此问题目前主要存在三种主张。第一种认为被告负责任。根据相关法律条款的规定，在审查过程中，被诉行政行为的负责人应该承担责任，寻找证据证明其关联行政行为不存在明显的违法行为。另外一种认为原告要负责寻找证据责任。该观点的依据是，对关联行政行为的被诉行政行为是由原告引起的。司法调查审核机构在涉案人员对补偿问题提出不合理要求时，不但不能支持，还要作为证据进行深入调查。如果原告否认这个证据的作用，本身就是一种违法行为了，所以原告要负责寻找举证责任。最后一种观点认为法院负责举证责任。这部分观点的依据是，法院就原告被告双方来说是最公平公正的，所以法院机关要调查关联行政行为是否存在明显违法行为，并依法取得证据进行深入调查。

在确认关联行政行为存在明显违法行为，要由被告承担最初的举证责任。如果该关联行政行为涉及到了其他利益，这个也可以依照合法权利进行调查举证。在一般情况下，被告并不是做出关联行政行为的行政机关，而是涉及了很多关联行政行为，甚至产生了连环关联行政行为的现象。原告起诉时没有要求相关司法审判部门判定关联行政行为无效，在被诉行政行为的负责人举证期限过后再提出要求，其他特殊情况如法院调查机构发现关联行政行为并不是有效行为。依照法律规定。如果在这种情况下，继续使用前面的法律，备述关联行为的负责人是不公平的，有损法律的公正性，所以在这种情况下，应该要求相关人员继续补充和寻找相关的证据。在对关联行政行为进行调查时，应该以调查无效行政行为理论基础为标准，所以关联行政行为的审查标准等同于对无效行政行为的审查标准。并且对于行政行为无效的明确法律规定，我国目前还没有实施，所以现在只能在法律解释中寻找证据和规范。

法律规定，如果某行政行为在实际中缺少有法律依据支撑，损害了其他人的合法权益并确实有明显的违法行为，法院应当依法给予审判。如果关联行政行为超越了所在部门的管辖范围，虽然在行政法中越权无效是行政主体的基本准则。但如果死板地根据无效行政行为审查标准对此做出判定是不合适的。通常情况下不能直接判定为无效，应该针对实际行为进行审判。但如果关联行政行为是超越了部门管辖职权做出的，那么这种情况下，审判机构应当认定该行为确实是无效的。在调查取证中明显缺乏证据的情况下，关联行政行为不能作为被诉行政行为的合法依据。这里的证据是指关系到整个案件的主要证据和最基本的证据，而不是只次要证据或整个事件的证据。如果基本证据不足或基本证据不足以证明关联行政行为是合法的，这个时候审判机关可以认定该关联行政行为属违法行为。明显缺乏法律依据时，比如关联行政行为的法律依据已经失效或尚未生效。这个时候审判机关也是可以直接认定该关联行政行为的违法性。

关联行政行为的审查方式主要有几种。如果关联行政行为的审判没有超过起诉期和复议期，从法律上来讲，这就不属于具有司法保证意义的关联行政行为。所以这个时候相关审判机构，应该通知原告先行就系关联行政行为。救济完成后再继续进行审查被诉行政行为。救济期间对于被诉行政行为的审查应当暂时停止。如果对于关联行政行为，原告明确提出不进行诉讼和复议，并且该行为作为审查证据一部分被相关审判机构受审，做出具有法律效应的决定后，相关人员就不能再以关联行政行为为要求做出行政复议和诉讼的要求。如果相关人员拒绝关联行政行为另案起诉，这时主要有三种方式。首先是单一的连带审查。这种方法以被诉行政行为的负责人为调查核心，不会对关联行政行为的政府机构做出另外的调查。第二种是将政府机构列为第三人的连带审查模式。第三种是不同被告连带审查。根据相关规定我们可以得知，审判机构不将其作为关联行政行为的被诉行政行为的依据，在法律里面也只是规定了审查的原则，没有具体的诉讼方法。从相关的司法解读看出，是否将关联行政行为的行政机关与该行政机关的负责人列为共同被告，相关机构没有明确的规定。所以，无论是连带审查方式，还是其他审查方式，都不能有效地对关联行政行为进行审查。在进行行政诉讼时，证责任的分配应当合适，对关联行政行为的调查应该使用单一的连带诉讼审查模式，这样可以处理是否判决关联行政行为必须取消和在现实中确实存在违法的现象。

在关联行政行为的调查中出现特殊情况。比如有些原本不属于受案范围的关联行政行为是否可以成为被诉对象，接受相关部门调查审核，这是由法律规定的。有的行政行为目前还没有被纳入调查范围，因此也不能进行相关司法調查。如果这些行为成为关联行政行为的被诉行政行为，相关司法机构在实际的调查审查时有一定的困难性。如果确实出现了，与这些不在范围之内的关联行政行为只能作为证据，只对关联行政行为的直接行政机构做出调查就可以，不适合全部进行调查。另一种情况，如果相关证人没有履行证人的义务，导致相关司法部门在审判关联行政行为的问题时做出了错误的审判。这时审判结果就是无效的。应该重新调查取证，对关联行政行为进行复查，并抛开此前审判机关做出的错误决定对于思想上的影响。因为这个错误的决定是由于相关证人没有履实责任而造成的，不能作为关联行政行为无效的证据。