国外网络舆情治理：特色模式、典型经验与现实启示

钱彩平

摘 要：网络自媒体时代下的媒介赋权、自主议程设置和多主体间的复杂利益关系博弈使得現行网络媒介发展和舆情演化呈现崭新态势。西方发达国家高度重视网络舆情治理，并在治理范式变迁中日益形成原初性治理经验。尽管治理的思路、理念和逻辑、范式都具有各自的特点和特色，但贯穿其中的治理路径大体形成政府与社会协同治理模式、政府主导的监管治理模式、网络自治型治理模式三种。总结凝练国外网络舆情治理的特色模式与典型经验，对创新开展现行网络场域的媒介治理和舆情综合治理体系的科学构建大有裨益。

关键词：网络治理;舆情治理;协同治理;监管治理;网络自治

中图分类号：D206 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2019）06-0043-07

一、引 言

近年来，随着互联网及其新媒介技术的融合创新应用，网络媒介平台释放的公众情感、态度和观点表达日趋多元多样，特别是在网络社交媒体环境下，网络舆情呈现的交互性、自主性、突发性和多元性等特点，使得网络舆情节点识别、扩散模式及其公共治理日益成为学界关注的重要议题。从We Are Social和Hootsuite联合发布的2019年数字报告看，全球人口数76.76亿人，其中手机用户51.1亿人，网民43.9亿人，有34.8亿人活跃在社交媒体上[1]。从中国互联网络信息中心发布的第44次《中国互联网发展状况统计报告》看，截至2019年6月，我国网民规模达8.54亿，手机网民规模达8.47亿[2]。无论是从全球视域看，还是基于中国网络实践，互联网的快速发展和实践应用在创设互动交往、媒介分享和参政议政、自主议程设置的同时，也给公共生活秩序和网络公共安全带来全新挑战。特别是现行线上线下多因素不断激发并持续引爆公众眼球的网络舆情事件，网民基于权益诉求表达引发的网络媒介无序化“闹大”动员和舆情极化示范效应，日益突破道德伦理秩序的网络暴力、人肉搜索、网络戾气等行为，给现行的网络媒介公共治理带来全新危机。

从全球网络治理范式演化路径看，全球互联网治理在大体历经从个人管理到以互联网名称与数字地址分配机构为核心的网络化治理后，正不断迈向“赋权社群”主导的、基于“多利益攸关方”模式的全球共治阶段[3]。当前，随着网络自媒体时代的到来，网络媒介已成为政治生活的重要部分，脸谱网、推特等新媒体正成为影响现实政治的重要力量[4]。网络媒介自身的开放性、及时性、隐匿性以及低风险、低成本等特征，正使得网络行动主义[5]（internet activism）和动员效应[6]（mobilization effect）日益彰显。国外基于网络媒介利益诉求表达集聚生成的民粹主义倾向在环境、交通、生计或其他相关政策中更加错综复杂，平民权益维护和知识精英、权力精英之间的博弈互动日趋走向割裂和对抗。就如何调和并有效规制及引导网络舆情以维系网络公共秩序，国外一些学者试图通过建立GPF-NP模型分析和预测网络中网民观点演变为民粹主义事件的过程及其可能性[7]，进而根据仿真结果提出用以指导或阻止网络发展负面舆情的规制举措。国外有研究者甚至指出，在自媒体环境下，即便公众不通过互联网进行主动政治参与，只要在数量上形成一定规模，就有助于对政府施加压力，从而促使政府主动回应公众意见[8]。

显然，网络媒介赋权、错综复杂的利益关系博弈、公共治理和多部门间协作关系的权力重构，都使得现行网络媒介发展和舆情演化呈现崭新态势。特别是伴随着网络媒介舆情演化的复杂化、利益诉求的多元化以及治理机制的多样化，在互联网治理范式转型和变迁过程中，一些西方国家针对网络公共空间治理尤其是网络热点舆情事件的调适干预，在日常实践中已推出一些切实可行的行动方案并积累形成一些共识性“原初经验”。为更好推动国内网络舆情治理范式的智识创新和理念生长，有效规制和引导我国网络舆情实践治理，本文试图通过对国外互联网治理的特色模式、治理经验进行系统梳理和总结凝练，以期为我们创新开展现行网络场域的媒介治理和舆情综合治理体系的科学构建提供反思借鉴和价值启迪。

二、国外网络舆情治理的特色模式

互联网技术的应用和发展促使社会舆论迈向“多中心”时代，也使我们处于一个由各种媒体建构起来的社会空间之中[9]。作为舆论的风向标和晴雨表，网络舆情及其舆情治理已成为现代社会治理的重要内容。就网络舆情治理而言，国内比较有代表性的观点主要有两个方面：一是认为网络舆情具有非理性、情绪化成分，容易被别有用心之人所利用，因而应对其进行管制限制;二是认为网络舆情是民心民情民意的体现，不应打压甚至不用进行引导。实质上，反观这两类观点，舆情治理不是舆论管制也不是放任网络暴力、网络谣言的泛滥。所谓“无限制的自由所带来的风险”和“限制自由带来的风险”的内在本质恰是人为制造出来的对立[10]。因此，审视现行舆情治理模式，跳出人为划定的“固化区域”和僵化对立面，基于多中心治理①视阈去检视现行舆情治理的范式本身，迫切需要我们扬弃传统统治和管理理念，进而推动政府主导之下治理思维体系、话语体系和制度体系的综合大转型[11]。显然，基于这种开放性的思维理念和逻辑范式去审视国外舆情治理模式，有益于我们打开视野空间，从而获得更多启迪和思考。

从现行网络媒介技术和新媒介工具的发展应用实践看，其内生性的动态创新、多因素复杂变量影响以及网络媒介重构价值属性使各个国家日益关注网络公共空间的治理有效性。从法治应用、政府干预到社会协同、行业自律，西方国家尤其是一些欧美国家针对互联网尤其是网络舆情采取的是综合性治理策略。系统检视和梳理既有研究文献和国外一些国家的治网经验做法，大体可以将西方国家网络舆情治理的特色模式概括为以下几个类型。

（一）政府与社会协同治理模式

政府与社会协同治理模式，主要是政府加强网络规章制度的建立，出台相关法律法规，加强网络技术安全应用和内容分级过滤等，与此同时，加强与社会组织、NGO非政府组织、行业协会以及社会大众个体的协作互动，比较典型是美国和法国的治网做法。

美国的网络舆情治理较为规范和成熟，尤其是“9·11”事件之后美国的网络舆情管控主要在于强化内容把关、秩序管控协调和安全维护三个层面。美国主管互联网的职能主管部门是联邦通讯委员会，它负责对电信管理机构进行监督，并规范和引导互联网传播工作。美国根据互联网发展的总体态势确立法案和条文，并根据实际情况不断调适和完善法律体系。美国政府在推进法治化管理的同时，还加强网络安全技术的实践应用，如建立网络分级制度标准、完善信息管控和屏蔽技术、加强对内容的关键词检索和过滤把关，以实现对网络舆情的动态化治理。与此同时，美国在治网过程中，借助自身较为成熟的行业组织和协会，强化自律性管控和民众参与协调监管。美国对网络舆情管理实行两种标准。美国联邦最高法院为避免政府对新闻自由的不当管理，在长期的司法实践中形成了一些原则作为准许政府对舆情进行管理的标准和尺度，如明显且即刻危险原则、逐案权衡原则、恶劣倾向原则、优先地位原则等，其中最重要的是明显且即刻危险原则和逐案权衡原则。逐案权衡原则的意义在于给予最大化、最多数个人利益以首要考虑地位，允许自由在与其他利益的冲突中被选择[12]。

法国的网络舆情治理也大体遵循政府与社会协同治理路径，媒体在国家中的运行总体遵循自由原则，强化法律秩序和媒体自由运行的二者间平衡性。法国的互联网治理历经早期调控、自动调控和共同调控三个重要阶段。国家成立信息与自由委员会，颁布《信息技术与自由法》《戈弗兰法》等法律条文，强化行业自律和网民自律的同时，遵从法治的框架逻辑，并充分发挥政府、网络技术开发商和网络用户三者之间的协商对话与协作[13]，突出强化共同调控治理模式。

从美国和法国的网络舆情治理理念和路径看，尽管两个国家在治理过程中，有时比较注重自律导控模式的应用，有时比较注重国家政府调控与行业自律、技术手段应用的多管齐下，但总的来看，都体现出国家与社会治理的协同联动。换言之，两国在网络舆情治理过程中，既强化法律的效应，也注重行业自律和个体自律的结合，从而使得公民言论自由得以保障的同时，尽可能减少网络舆情信息流对公共生活秩序和国家安全带来的冲击和震荡。

（二）政府主导的监管治理模式

所谓政府主导的监管治理，主要突出政府对互联网内容的强制性介入和管控，并构建起一套完备的法律管控体系和舆情监管综合治理体系。比较典型的有新加坡的政府主导监管模式和加拿大的完备网络监管体系。

新加坡尤为突出強调国家安全和公共利益，浓厚的政府主导型监管模式在实践中体现为服从、管控、妥协等治理原则。从规制手段看，新加坡政府强化互联网准入机制，规范上网媒介渠道，完备法律监管体系。新加坡政府先后出台制定《维护宗教融合法案》《诽谤法》《煽动法》《广播法》等相关法律法规，并颁布实施《互联网行为准则》，对网民个体和网络媒介运营商等网络行为准则做出规范，强化网民大众和网络媒介运营商的特定义务，如删除敏感关键词和不安全性言论及内容，尤其是对网络谣言和危害性言论加强管控。通过严格立法强化资质认证许可并加强对网络媒介的管控，通过内容把关和严格审查对涉及政治、宗教、种族和文化等多领域的内容加强筛选和从严过滤把关，并借助实施《互联网操作规则》《行业内容操作手册》等构建互联网自律管控体系。

加拿大政府在强化互联网安全运营保障的同时，建构起一套完备的网络舆情监管治理体系。一方面，加强网络安全和管控法律条文体系的建设，先后出台《信息获取法》《统一电子证据法》《隐私权法》《安全的数字签名条例》等，以科学规范职责分工，构建完备的网络监管立法体系。另一方面，先后建立加拿大通讯安全院和加拿大网络事故响应中心、加拿大皇家骑警、加拿大安全情报服务局、加拿大网络事件反应中心，并推进政府各部门之间的信息安全、安全检测、运行安全以及人员管理、网络管理等[14]，构建先进电子政务网络体系和应急管理体系，强化综合自治能力，提高风险防范和监管应急能力。

不难发现，从新加坡政府和加拿大政府管网治网的独特模式和路径遵循看，政府本身成为权威的管理主体。换言之，完备的法律调控体系和舆情应急响应机制，都使得两国政府在舆情治理中占据主导地位，并建立形成了广泛、严密的舆情监管治理网络。

（三）网络自治型治理模式

所谓网络自治型治理模式，指的是互联网供应商、服务商和用户自发组成行业协会或其他自律组织，制定行业规则或组织纪律，以保证行业或组织利益的最大化。自治模式赋予了互联网服务者和使用者充分自主选择的权利，它规避了政府网络集权现状，极大地分散了政府的互联网管理权限[13]。自治往往突出网民个体或行业协会、行业组织的自律性，遵循自律为主导、强制干预为辅助的原则，突显政府服务和综合协调配套职能的发挥。

韩国的自治型治理的主要做法是率先推行实名制管理。通过成立因特网安全委员会，制定内容分类分级管理标准，建立完善和制定出台网络信息传播基本伦理和道德准则，制定相应的法律法规体系，韩国政府强化协作沟通，加强技术管控，以实名制政策保障网民合法权益，规避网络治理主体缺位，强化各部门之间的自治与互通。通过颁布《促进使用信息通信网络及信息保护关联法》，强化真实信息身份的核准和备案，对网民和网络运营商进行实名制管理，以提高自治的自律性，有效规避网络谣言和网络犯罪率[12]。显然，借助实名制管理，规范网络运营商对用户真实身份的核准和监管，从而倒逼网民和网络运营商的自治型管理，降低网络安全风险。

英国在强化政府、国家安全部门和网民大众合作治理的同时，也突出强化自治型治理路径的实施。英国较早成立互联网监视基金会（简称IWF ），主要负责监督网络安全运行与网络舆情。IWF是一个半官方的自发性组织，受英国政府的管理，但又与政府通力合作。该组织既在英国现行法律框架下运行，又拥有自己的行业规范，即《3R安全规则》。其中，3R分别代表分级（rating）、报告（reporting）与责任（responsibility）。IWF主要通过多种模式和途径推进行业自律，强化自主治理，如开通网络热线，接待公众投诉，制定并落实网络行业准则，强化内容标注、分类分级和网络安全教育[15]。在自治型治理模式的前期，政府和网络运营商、行业协会等多个主体往往参与其中，待多主体治理框架模式建立和成熟后，政府往往就会退出从而放权给自治型组织，加大自治力度。如日本总务省管控媒体的方法，就是联合ISP运营商、软件开发企业及消费者代表组成自律性组织，并建立分级管理制度，时机成熟后政府则退出自律性组织[16]，以更大的自主权推进行业协会和社会组织自主式网络治理。

三、国外网络舆情治理的典型经验

近年来国外互联网发展迅猛、实践应用领域广泛，随之在互联网治理和网络舆情规制的经验也不断增多，西方发达国家在管网治网领域普遍建构生成和实行网络法律制度、网络行政制度与网络行业自律制度，基于这三个层面所构成的网络舆情治理的复合型制度系统[15]成为西方国家治理网络的典型经验总结。参照既有文献资料和研究经验总结，我们比较分析和凝练得出：强化依法管网治网是西方推进网络治理的基础，优化技术升级和分级分类管控是治理网络调控网络舆情的支撑，推进多主体协同参与管控与自律并重是有效管网治网的内核。

（一）强化依法管网治网是西方推进网络治理的基础

互联网治理尤其是网络舆情规制，是一个综合性的系统工程，受制于各方面主体、要素和条件，要想有效统合各方面要素资源，就必须加强法律体系的建设，从严规范管理。伴随互联网的发展和演进，西方发达国家不断加强立法顶层设计，制定与互联网相关联的法律体系。比如，美国先后制定《窃听法》《隐私保护法》《电子通信隐私法》《电信法》《电子签名法》《联邦信息安全管理法案》《信息安全与互联网自由法》及《互联网用户隐私权利法案》等130多项网络规制性法律法规，以约束和管控网民大众和媒介运营商的网络行为。德国也较早通过立法规范和约束网络媒介的发展及应用，如《联邦数据保护法》《电信法》《刑法法典》《民法典》《公共秩序法》《信息自由法》《防止对青少年有害信息传播法》《信息技术安全法案》[14]等，这些法律法规对维系网络秩序、约束管控网络空间危害性言论起到了很好的推动作用。俄罗斯也先后颁布和实施《信息、信息技术和信息保护法》《俄罗斯国家安全构想》《俄联邦信息安全纲要》《国家信息安全学说》《2002—2010年俄罗斯信息化建设目标纲要》等[17]法律条文和纲领性文件，以用来消除和预防网络风险隐患。不难发现，将恣意表达的网络空间纳入法治管控体系，对有效整治网络环境、规范网络行为、建构网络和谐秩序意蕴深远。

（二）优化技术升级和加强分级分类管控是治网管网控网的重要支撑

互联网技术的发展和迭代更新周期比较短，加大网络技术投入和创新研发升级频次力度，已经成为西方发达国家互联网治理纲要和发展战略的重要顶层设计。如美国、德国、澳大利亚、日本、加拿大等国家先后加大研发和投入比重，将网络技术升级和网络安全风险管控纳入国家发展战略，并先后制定出台网络战略安全等基础性纲要文件，规划本國网络技术发展蓝图，注重网络安全教育，积极培养网络专业化技术人才，以较高媒介素养能力和网络技术条件确保本国网络安全有效管控。当前，西方国家采取的予以规制和干预网络负面信息的先进技术措施，对建构和保障网络公共空间良性化运转起到很好的作用。其中，在现有互联网新技术中运用比较普遍的就是加强互联网分级分类管理，强化内容审查，加大网络注册和实名制管理，从而提高网络治理效率。具体而言，这些技术运用的政策实践手段主要包括信息过滤政策、网络实名政策、内容分级政策、社会监督和举报机制、政府指导、税收政策六种手段[15]。通过信息过滤和针对性筛选有效拦截不良信息，以实名制对网民大众和媒介运营商带来震慑和压力，从而规约网络行为和上网言论。多管齐下对文字、图像、视频、信息等网络内容进行分类和分级管理，也是有效规避和引导网络信息良序发展的有效手段。总之，西方发达国家借助网络媒介技术的升级更新和创新运用，有效形成了政府机构和技术专家治网管网的整体合力，推动了网络和谐规范化发展。

（三）多主体协同联动强化管控与自律并重是有效管网治网的内核

从西方国家互联网治理的实践过程看，以政府主导，行业协会、行业组织积极参与，网络运营商联动配合，网民大众自律式管理等形成的多主体联动管网治网成为主要逻辑架构。显然，政府基于战略长远考虑会加大基础性网络法律法规体系的创建，互联网企业和媒介运营商会基于自身利益的考虑而针对性地采取策略行动，行业组织和行业协会在政府干预和影响下会不断强化自我管理，网民大众会根据国家政府的政策导向而适应性调整自身网络行为，这些网络参与和治理主体在各自利益导向和驱动下形成博弈互动关系，并最终决定和影响着国家网络治理体系的建构生成。当前，国际上多元主体共治的方式可分为三种：一是各司其职、分而治之;二是相互监督、相互制衡;三是妥善协商、合作治理。这三种方式不仅在某种程度上实现了三大主体之间利益的均衡，更是满足了构建自由、开放的网络社会需求[13]。从未来发展趋势看，国外互联网治理更加强化行业自律，政府管控为辅助成为网络治理新的生长模式。特别是借助一些行业协会、行业组织建构网络运行规则和伦理秩序，有效创设网络空间规则标准。与此同时，加大网民培训和媒介素养能力提升，切实增强其自我管控和约束能力。此外，政府推动成立专门的协调机构或互联网规制调控委员会，加大网民、媒介运营商以及行业协会与政府之间的利益沟通、对接和协商，从而有效借助平台机制整合多元化利益，形成网络治理协同联动效应。

四、国外网络舆情治理的经验启示

当前，随着社会结构转型和阶层分化，不同群体之间的利益冲突和权益诉求日益外显化，网络媒介变量生成的突发性网络舆情事件不断增多。面对日益复杂的网络媒介生态，何以有效管控和引领舆论以规避和应对群体性事件舆情危机从而建构和谐的网络空间秩序？国外网络治理尤其是舆情管控的经验智慧，对我们建立符合现行网络发展实际情况的网络综合治理体系架构具有借鉴价值。

（一）强化顶层设计，建立完善我国互联网治理的法律体系

互联网已经成为当前中国的最大变量。互联网发展尤其是网络安全事关国家长治久安，特别是互联网涉及的相关领域较为复杂宽泛，对互联网的总体发展做出战略规划和顶层设计并构建完备的网络治理法律体系成为当务之急。近年来，互联网和新媒体在中国发展迅猛，但现行网络发展实践中法律法规的缺失导致监管不力，引发诸多新问题，比如网络人肉搜索、网络攻击、网络谣言、网络隐私侵犯、网络暴力以及新兴电子商务、网络知识产权等。面对“互联网+”和大数据的新发展实践，积极借鉴和学习国外互联网治理立法经验和执法规制的新举措，加大互联网治理的前瞻性上位法的创设，构建一套基于国际范式、立足本国实际，能够全方位覆盖网络媒介传播、网络舆情监测、网络行为规制、网络犯罪打击、网络数据安全、网络意识形态斗争等诸多复杂领域环节的整体法律法规体系，显得尤为关键。因此，应强化顶层设计，做好愿景目标规划，构建完备的网络监管法律法规体系，深入推进网络监管体制改革，建立权责利和边界清晰的网络舆情监管机构，用法律法规和行政规制手段提高互联网治理效能。

（二）转换思维理念，创新网络舆情规制方式方法

作为现实社会在网络虚拟空间中的复杂利益关系投射，网络媒介上的舆情事件和利益抗争集结表达都具有很强的舆情示范效应。传统固化和单维的封杀、屏蔽、堵捂、拦截只会加剧舆情扩散演化并引发舆情的次生危机。因此，面对互联网和新媒体发展态势，借鉴国外发达国家舆情治理和管控经验，我们需要转变思维理念，创新方式方法，以新的治理举措适应网络媒介发展新态势。首先，要用系统思维深刻认清网络舆情的演化生命周期，学会在监测、分析、预判、引导和干预中有机整合媒介资源，及时有效疏导网络负面舆情，建立形成一整套舆情预防、舆情搜集、舆情协调、舆情规制综合预警应对机制。其次，要学习和借鉴西方发达国家治网经验，加大对互联网技术的研发和投入力度，学习用互联网最新前沿技术在多领域、多节点、多关口管控有害或负面舆情，借助技术分级、内容分层、筛选审查等多手段管理和规制网络舆情。再次，要借鉴国际范例和经验做法，逐步推行网络实名制管理，从而倒逼网民大众和网络媒介运营商更加自觉地加大网络行为的约束和管控。最后，要学会用好“网上统一战线”，走好“网上群众路线”，团结整合网络上各要素群体资源，尤其是要加大对网络大V、网络名人的日常对接沟通工作，以新思维新理念积极营造互联网正能量，构建网络良性运转新格局。

（三）推进联动共治，构建多元化主体协同参与治理新模式

从现行西方发达国家管网治网的经验看，由过去的政府主导范式转向政府辅助干预引导范式是未来发展新趋势。互联网治理是一个综合性的系统工程，政府单一化的治理明顯捉襟见肘并且效果不明显，毕竟互联网涉及的领域和维度极为广泛，应由单向度的管控走向多维度对接联动治理。因此，政府在主导建构互联网发展纲要和规划战略顶层设计时，要积极吸纳行业组织尤其是互联网各领域行业协会的参与，要借助国家政策的有效性激励和创新实施，把互联网企业和网络媒介运营商的积极性、能动性调动起来，并加大网络安全教育、网络媒介素养能力培养，切实提高网民的综合网络素养能力，从而把互联网治理各相关主体纳入其中形成综合性协同治理框架。从未来发展趋势看，应用好市场行为准则，完善准入机制，规范和明确市场资本的运营法则，确保权责对等，让企业和媒介运营商协助政府加强网络规制，并借助网络企业的先进技术加大技术管网治网的力度，提高网络安全建设和网络应急预警能力。与此同时，借助法律法规保障公民合法权利和利益诉求，以制度化渠道创设和诉求管道畅通，减少和消弭网络空间负面舆情事件扩散影响。当然，在建立形成“国家—政府—社会—行业—个体”多主体建构的导控模式的同时，还应科学划定职责边界，有机合理配置人员队伍，完善导控规制程序。基于此，建立形成行业自律和公民个体道德约束辅助导控协同治理机制，从而有效建立各主体积极参与联动，协商合作治理，打造依法依规依技依能综合网络治理新范式。

注释：

①所谓“多中心治理”，主要强调以自主治理为基础，将社会科学方法有机融入公共事务治理问题之中，强调自发秩序和自主治理的基础性和重要性，这种治理模式力图解决制度设计中三个相互关联的难题——制度供给、可信承诺和相互监督。本质而言，“多中心治理”精神与实践表达了在现代性政治重建中，不同治理主体之间按照公共性规范建构的一种公共服务/责任再生产的制度机制，公共治理中的“多中心性”实质是公共事务的民主合作管理，是民主治理的一项策略。参见王兴伦：《多中心治理：一种新的公共管理理论》，《江苏行政学院学报》2005年1期;孔繁斌：《多中心治理诊释——基于承认政治的视角》，《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学版）》2007年第6期。

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[责任编辑：张英秀]