中国社会政策结构转型与治理关系重构

2019-12-10孙健田明

天津行政学院学报 2019年6期

孙健田明

摘要：社会治理实质上是社会政策治理。政府如何制定治理社会问题的社会政策，以提升公众的社会能力与社会参与，成为社会治理研究的重要课题。中国转型时期社会政策的相应变化可归纳为四方面特征：政策理念从被动保护到主动支持;政策方法从统一管制到多元服务;政策内容从保障生存到促进发展;政策取向从隔离行动到融合治理。中国社会政策结构逐步由“政社分离”转向“政社合作”，其折射出政府对社会“由控制到包容”的思路转变，以及社会福利从“政府本位”到“社会本位”的发展轨迹。中国在应对社会问题时应强化社会政策治理模式：确立包容性政策制度，着力建设评价监督机制;共建网格化治理格局，铸造社会政策共同体;提倡适度合作路径，坚持政府与社会双向发展。

关键词：社会政策;社会治理;政策结构;政策转型;社会改革

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2019）06-0010-09

一、社会政策具有社会治理功能

改革开放40年，中国社会发生了翻天覆地的变化。在计划经济体制下，公众应对社会问题所需的帮助与服务主要由家庭与单位提供，但随着社会发展日趋复杂与社会风险日益增大，仅仅依靠微观主体所提供的有限保障已经很难解决公众面临的复合型社会问题，因此国家需要提供更多途径进行社会问题的社会治理。社会治理实质上就是社会政策治理，社会政策是政府基于现实社会问题而采取的相应措施，其不同于传统的社会控制，是社会治理的有机组成部分，表现为政府联合社会合作解决社会问题、促进社会秩序[1]。为此，中国政府如何制定治理社会问题的社会政策，以提升公众的社会能力与社会参与，成为社会治理研究中的重要课题。在此背景下，中国公共政策格局出现了从经济政策向社会政策的历史性转型[2]，众多学者格外关注转型背后隐含的核心问题，即政府应在社会政策中承担何种责任。从过去经验看，政府大包大揽承担福利倍受批评，认为这种模式会造成养懒汉、福利依赖及劳动力成本上升等意外问题，进而影响国家竞争力并使得高福利水平难以持续[3];而社会力量的介入会相应减少公民对政府福利的依赖，在很大程度上能够调动公众的社区参与，促进劳动力的能力建设与认知提高，通过社会投资进而改善国民关系[4]。由此可见，良好的社会政策需要社会要素的合理介入。在应对具体社会问题时，政府不应对吸纳的社会元素进行严格的控制管理，更多是要包容社会元素進行协同共治。这是政府在自我改革中需要做出的策略转换，也是激发社会发展机制从管理走向治理的关键之举。

那么，在改革的攻坚阶段，中国政府与社会在社会政策治理中又各自扮演什么角色？分别处于怎样的地位？实际上，国家顶层设计已经给出了答案。习近平在党的十九大报告中指出，“中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，在社会领域应当“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局”。由此可知，在新时代到来之际，中国政府在社会领域积极转变角色，立志于通过“共建共治共享”来联合各界力量共同应对社会问题，以适应社会主要矛盾的变化与社会治理格局的需要。然而，从国内以往研究看，学界对社会政策治理功能的探索不够深入，对社会政策转型的例证也不够充分。多数研究以单视角来探讨社会政策的具体内容：一方面是保护政策，主要有社会救助、社会保障、立法保护等;另一方面是支持政策，主要有就业支持、教育支持、资产支持等。这种研究方式比较孤立且可塑性有限。另外，有些研究对中国社会政策转型的趋势及其内涵做出探讨。如有学者运用历史推演法对社会政策理念转型进行探索，提出社会政策向更加公正的社会保护转变的基本趋势[5];有学者基于多维框架对社会政策转型进行研究，从规范、价值、制度和行动体系四个方面探讨了社会政策的转型过程[6]（pp.9-13）;也有学者从政策内容出发对农村反贫困政策进行转型研究，构建了“四驾马车”反贫困政策框架，指出社会政策逐步向保护与发展相互融合的方向过渡[7];还有学者专门探讨发展型社会政策，提出社会政策在农村反贫困中作为“嵌入性要素”的转型方向[8]。总体来看，为数不多的社会政策转型研究虽然提出了一些客观、独到的见解，但已有成果对社会政策转型的特征描述还不够全面，关于社会政策中各种参与体的结构特征探索更为匮乏。

实际上，以往研究并没有清晰地解答“社会政策中政府与社会的关系”这一核心问题，即政府与社会在社会政策制定与执行中具备的结构形态。与此同时，随着公众对社会政策的认知度越来越高，社会政策带来的社会福利被认为是政府赢得公众支持、构建和谐社会的重要手段之一，因而内容充实、富有效率、结构合理的社会政策将成为推动政府改革与倡导社会治理的绝佳利器。基于此，中国学界应当更加深入地研究社会政策及其内在结构，从而为社会治理格局建设提供丰富的理论养料，这项工作是相当紧迫与必要的。其一，从学理上讲，中国社会政策研究过多聚焦于政策时点性与对应性，缺少对政策发展的转型分析。用历史视角来考察政策变化，借助科学方法挖掘政策规律，势在必行。其二，从现实来看，中国转型时期的社会问题仍比较突出。国家建设与社会发展要求格外关注社会政策，优化社会政策结构会大量节约社会资源并降低社会风险。因此，本文以转型视角来探究中国社会政策结构，并试图从宏观视野进行政策历程分析，以此定位社会政策转型的表现特征，回答社会政策中政府与社会的责任、角色、地位等问题，从而构建中国转型时期社会政策治理中的政社关系。

二、吸纳到治理：中国社会政策转型的表现特征

中国社会政策转型是社会福利观念从保护到支持的直接呈现，更是社会政策结构从吸纳到治理的深刻转变。那么，中国社会政策是如何实现内在转型以形成社会治理格局的？是政府与社会互动后主动放权的改良后果，还是社会力量突飞猛进争取地位的现实所迫？对此，本研究以政策结构为立足点，探究中国转型时期社会政策的相应变化，并归纳出四个表现特征。

（一）政策理念：从被动保护到主动支持

如果说政策是政府实现统治利益的一种工具，那么政策理念就是衡量工具有效性的主要标尺。中国社会政策转型首先表现为从被动救助到主动支持的理念提升。政策理念转换若能适应社会发展趋势，将为政策改良提供持久动力，可以说是政策转型中的核心内容。当然，政策理念不是简单的意识形态，而应是对待政策参与体的一种态度。在中国社会政策转型中能够发现政府态度的转变逻辑，即政府对待政策伙伴、政策客体的观念调整。一是从责任到权利的转变。保护政策主要强调政府自身的责任与地位，即政府初衷是稳固自身地位、承担相应责任。从社会救济到社会保险，政府均是出于不断增强的责任而做出被动保护，独自履行责任实际意味着对社会资源的强权控制。而支持政策注重尊重与保障人权并强调共享国家福利。政府“以人为本”的态度决定了社会政策初衷的转变，一方面政策本身更加重视责任分担，强调社会力量在政策运行中的权利地位，另一方面在政策执行中主动支持受益方对自身权利的追求。二是从个体到集体的转变。保护政策在态度上倾向将社会问题定位到个人，政府通常单枪匹马解决社会问题群体中的个体问题，所构建的“一对一”模式不但保护效果很不明显，还会经常引发受政策方的污名效应，导致社会问题的持续与反弹;支持政策则使用集体思维来应对社会问题，尤其在教育、医疗、脱贫、就业等领域，通过改善社会问题群体的集体状况来直接影响个体状况，所塑造的集体态度与“多对多”模式有效支持了公众参与，形成了一个共担社会责任、以“社会本位”为核心来应对社会问题的社会政策共同体。

理念转型是社会政策的价值重构，其“社会本位”思维实际上是有历史根源的，即中国儒家文化倡导的以民本、仁政、大同为中心，以博施济众为己任的救济思想。然而，传统救济思想难以适应新的历史阶段，理念应当得到提升才能更好地解决新的问题。中国政府结合国家文化价值体系，从古到今一直推崇集体文化，但只有政策理念与集体文化相结合，才能在顶层设计时保证政策部门的整合，在政策运行中保持政策效果的稳定。以治贫政策为例，政府过去以社会救助、社会保障等保护政策为主，政策间的割裂时常会引发群体间的脱离，这主要源于未能结合集体文化而构建出完善的制度体系。比如1997年《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发〔1997〕29号）指出，“城市居民最低生活保障标准由各地人民政府自行确定。保障标准由各地民政部门会同当地财政、统计、物价等部门制定，经当地人民政府批准后向社会公布，并且随着生活必需品的价格变化和人民生活水平的提高适时调整”。然而，城市最低生活保障制度在全国建立后至今，作为反贫困政策的代表，其实施结果未能有效降低和减少城市贫困人口数量，而只是维持了贫困人口的基本生活水平，一个数量相对稳定的低保群体由此产生。如今，精准扶贫等支持政策借助集体文化，通过建立综合性反贫困机制，打破了城乡二元结构下的不均衡与碎片化。比如2014年《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》（国办发〔2014〕58号）指出，“广泛动员全社会力量共同参与扶贫开发，是我国扶贫开发事业的成功经验，是中国特色扶贫开发道路的重要特征。改革开放以来，各级党政机关、军队和武警部队、国有企事业单位等率先开展定点扶贫，东部发达地区与西部贫困地区结对扶贫协作，对推动社会扶贫发挥了重要引领作用。民营企业、社会组织和个人通过多种方式积极参与扶贫开发，社会扶贫日益显示出巨大发展潜力。为打好新时期扶贫攻坚战，进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发，全面推进社会扶贫体制机制创新”。因此可见，社会政策理念转型成功把握住了两个关键点：一是明确了个人与集体的关系，通过动员、吸纳更多的集体力量进行社会问题的协同治理;二是顶层设计兼顾了地区与城乡差异，通过建立区域融合发展机制制定和实施综合性的社会政策。

（二）政策方法：从统一管制到多元服务

在理念转型的指引下，中国社会政策的操作方法也在同步改变。以政策阶段为分析逻辑，从政策入口、路径、出口三个方面进行探讨。在政策入口上，转型前的政策方法突显政府责任，只要是弱势人口则进行统一救济或管制，在执行中缺少事前调查分析，经常造成盲目救济、福利陷阱等问题;转型后的方法在政策入口上较为完善，注重对人口需求的多样化区分，通过设计“建档立卡”“分类管理”“按需施助”等手段，在政策起点上根据受助人口实际情况提供服务，有效预防了高福利下的搭便车问题。在政策路径上，保护政策按照统一标准与流程进行操作，其普遍方法为供给食物、支付金钱等传统手段。这种行政式管制方式虽有暂时效果，但无法彻底解决弱势群体的长期发展问题，反而会引发个别的污名效应。此后政府强调社会政策执行中的主客体平衡，将政策客体积极嵌入路径当中，支持他们依据自身情况来选择适宜政策，获得了更为理想的政策配合及效果。在政策出口上，转型前的评估政策多以时点成绩来衡量政策效果，这种绩效管理模式看似规范，却未能设计出良好的后期维持办法，对政策保持稳定性、持续性非常不利，更会造成弱势群体问题突发反弹;转型后的政策不再停留在僵化的绩效考核上，在出口上鼓励政府与社会共同发力，为政策客体提供更多专业化的服务跟踪，使得政策效果更加具备可持续性。

由此可见，中国社会政策方法呈现出双向调整态势：从纵向看，从重视政策入口控制转向保障政策运行路径;从横向看，政策各阶段由政府主导的单一规则调整为多元主体参与的共商机制。就农民工社会政策而言，以往政策强调对农民工的社会保障、社会控制，确实给予了农民进城增收的机会，却阻止了农民工进一步获得职业发展的机会。比如1990年国务院发布的《关于做好劳动就业工作的通知》（国发〔1990〕28号）指出，“对农村富余劳动力，要引导他们‘离土不离乡，使农村富余劳动力就地消化和轉移，要防止大量农村劳动力盲目进城就业，运用法律、行政、经济和宣传教育手段有效控制，严格管理”。随后，1994年《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》（劳部发〔1994〕458号）指出，“当本地劳动力无法满足要求，并且符合特定条件时，用人单位才可跨省招用农村劳动力”。可见，20世纪90年代的农民工社会政策受制于国家经济发展总体战略，其更多是将农民工角色定位为城市建设和发展的必需劳动力，也就是说，对农民工的管理和权益保护完全取决于城镇经济发展对农民工的需求状况。党的十八大以来，农民工社会政策立足在源头上控制社会风险并促进其安居乐业，更加尊重农民工的最终选择权，对于想融入城市的切实给予市民待遇，尤其要确保其社会关系的共同融入，对于想回流的要给予发展性支持，比如扶助就业、创业培训、贷款优惠等。例如，2016年中央一号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》（中发〔2016〕1号）提出，“推进农村劳动力转移就业创业和农民工市民化。健全农村劳动力转移就业服务体系，大力促进就地就近转移就业创业，稳定并扩大外出农民工规模，支持农民工返乡创业”。同年，《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》（国办发〔2016〕84号）提出，“开展创业培训政策，实施农民工等人员返乡创业培训五年行动计划和新型职业农民培训工程、农村青年创业致富‘领头雁计划、贫困村创业致富带头人培训工程等，让有创业和培训意愿的返乡下乡人员都能接受培训”。由此可见，政策方法的良性调整潜移默化地建立起政府、市场、社会共同参与的支持联盟，使得社会政策得以在执行中保持差异化与适用性，并成为现阶段中国建设社会治理格局的核心技术支撑。

（三）政策内容：从保障生存到促进发展

有了明确思路与可行办法，中国社会政策内容也随之调整与完善。社会政策不仅要保证公众的基本生存状态，涉及温饱、医疗、住房等内容，还应为其提供发展性支持，涉及就业、教育、培训等内容。生存与发展并不冲突，两者应在社会政策体系中各司其职，相辅相成。然而，中国两类社会政策在转型前相对独立，生存性内容在政策容量、执行顺序上更占优势，而发展性内容量少势薄，这使得社会政策体系未能形成完备结构。因此，中国在社会政策内容上做出了相应调整：一方面，在顺序结构上突破“先生存后发展”的传统思维模式，包容性地将各类适应性政策同步打包，统一形成政策共同体来实施;另一方面，在供给结构上改变政府自抓自管的不利局面，支持与社会力量共商政策设计，所形成的包容性社会政策成了根治社会问题的智慧宝库。具体而言，保护政策负责保障公众的基本生存权利，以政府主导的社会保障制度为核心，内容涉及食品供给、收入补助、医疗救济等;支持政策则全面联合社会力量，重点促进权利维持及地位提高，有物质上的激励，比如就业津贴、教育基金等，也有非物质上的服务，涉及情感关怀、心理咨询等。由此可见，社会政策内容转型将人口的生存与发展紧密相连，不仅培养了公民对政策的自我负责意识，还支持了社会组织在政策设计中的专业参与，全面提高了社会政策质量并共促政策共同体成长，这无疑为解决复杂社会问题增加了强力砝码。

举例来讲，转型后的生活型社会政策在内容提升上具有代表性。其重点关注公民生活层面的需求，致力于为每个公民提供安心、安全的生活保障，认为社会政策的架构不应该是单一的、平面的，而应该是复合的、立体的，政策内容以生活问题为导向[9]。此外，以农村社会政策为例，以往政策更多注重保护农民生活的基本水平，尤其是与当地平均水平进行硬性比较，这十分不利于激发农民的劳动积极性。比如2006年《农村五保供养工作条例》（国发〔2016〕456号）指出，“农村五保供养是指依照本条例规定，在吃、穿、住、医、葬方面给予村民的生活照顾和物质帮助。农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平，并根据当地村民平均生活水平的提高适时调整”。在政策转型后，其内容调整更多得益于民众意识的提高与社会力量的发展，以及政府对社会问题群体由强制保障到放权社会的理性选择。比如2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发〔2018〕1号）强调打好精准脱贫攻坚战，明确做好贫困人口精准帮扶工作，指出“对有劳动能力的贫困人口，强化产业和就业扶持，实现稳定脱贫;以重大扶贫工程和到村到户帮扶为抓手，加大政策倾斜和扶贫资金整合力度，着力改善深度贫困地区发展条件，增强贫困农户发展能力;激发贫困人口内生动力，把扶贫同扶志、扶智结合起来，把救急纾困和内生脱贫结合起来，提升贫困群众发展生产和务工经商的基本技能，实现可持续稳固脱贫;引导贫困群众克服等靠要思想，逐步消除精神贫困，推动贫困群众通过自己的辛勤劳动脱贫致富”。由此可见，社会政策内容逐步由解决温饱转向支持发展，其在很大程度上反映的是公共服务供给结构的变革：保护政策通过综合救济与适当补贴来保障公众生存的基本性需求;而支持政策利用产业扶持、就业支持等措施来激活公众的内生能力，给予公众更多的是维持与改善生活的发展性服务。

（四）政策取向：从隔离行动到融合治理

伴随着多种显性特征的转型，在政府与社会各方力量的相互倚重中，中国社会政策逐步实现了从“隔离”到“融合”的取向跨越。在纵向趋势上，转型前的政策主体相互独立，政府为维持社会稳定而进行强制性救济，社会组织为践行行业理念而进行规模性救助，各自承担有限责任的政策设计缺少集体意识与共同取向，同时政策执行又“贫者济贫，病者治病”，缺乏对社会问题的综合考量，导致社会问题碎片化而难以治理。转型后的政策取向具有融合性，各政策主体形成相互配合的战略联盟，能够更好地应对混合型社会问题，所调整的团体取向促成了政府、社会、个人共担责任。在横向趋势上，保护政策通常对单个问题有明确取向，但其并不注重与其他政策进行联合协作，虽然在一定程度上可以解决个别性的主要问题，但机械的隔离通常会导致其他相关问题的出现与蔓延。而支持政策会对面临的问题进行全方位剖析，在解决方案中融合了众多可行性政策，不乏教育、就业、情感等内容，通过互相渗透以支持社会生态的整体改善与良好运行。总之，政策取向调整的关键在于多方力量的引入，以及能够在社会政策制定、执行、评估等过程中调动第三方的积极参与，通过购买社会组织服务、建立PPP合作等方式促成社会政策共同体，最终使得政府与社会形成了实质上的伙伴关系，政策运行模式也自然而然地从独立行动转向合作治理。

由此可见，中国正在发挥社会政策的能动性来创新社会治理模式，并通过调整社会政策中的政社关系来提高社会治理水平。第一，加强政社互动。治理取向明确了社会政策结构的核心即政社关系问题，平等对待参与社会政策的各个元素并给予相应角色，特别是在扶贫脱贫、失业救助、医疗保障、情感关怀等重点政策上搭建互动平台，积极将专业性的社会组织、社会工作者嵌入平台，以逐步实现社会政策治理模式的精细化和专业化。如民政部2017年发布的《关于大力培育發展社区社会组织的意见》（民发〔2017〕191号）强调，“引导社区社会组织健康有序发展，充分发挥社区社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的积极作用。充分发挥社区社会组织的积极作用。提供社区服务、扩大居民参与、培育社区文化、促进社区和谐”，该政策的实施充分调动了社区社会组织参与社会治理的积极性。第二，推进政府购买。政府购买是改善公共服务中政社关系的最佳路径，只有积极地推进购买服务制度化、规范化，才能保证社会治理中各方力量的合理博弈，特别是应对专业性强、周期较长的社会问题，社会组织更要成为购买服务的承接主体。政府购买既是寻找各方利益均衡点的可靠手段，更是社会政策实现包容性跨越的坚实桥梁。如财政部、民政部2016年联合发布的《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》（财综〔2016〕54号）强调，“加快转变政府职能，创新社会治理体制，促进社会组织健康有序发展，提升社会组织能力和专业化水平，改善公共服务供给。充分发挥市场机制作用，大力推进政府向社会组织购买服务，引导社会组织专业化发展，促进提供公共服务能力持续提升，发挥社会组织的独特优势，优化公共服务供给，有效满足人民群众日益增长的公共服务需求”。可见，政府购买以政社关系为切入点，促使政策供给结构由单一管理向多元治理转变，实现了由小及大、由点及面地改善公共服务水平。总之，取向转型是社会政策在众多领域中必须做出的正确抉择，它昭示着中国社会政策的融合治理方向，是政府“掌舵不划桨”改革的关键要素，更是建立包容性社会制度的灵魂所在。

（二）共建网格化治理格局

党的十九大报告中指出，“提高保障和改善民生水平，重点发展教育、就业、社会保障、国民健康等福利事业，打造共建共治共享的社会治理格局”。由此可见，各类社会政策的网格建设是形成良性治理格局的关键，具体可以从三个方面开展实践。首先，要扩充政策内容网格。决策部门要坚持以人为本、多元参与的价值理念，完善以往单一化保护政策，逐步向多元性、融合性的支持政策转变，整合兜底性、发展性政策以形成公共政策网，这是政府转变职能的基本要求，也是改善民生、密切政社关系的重要途径。其次，要同步政策执行网格。政府要改变各自为战的行动路线，在保持独立性的前提下，应主动将官方路线向社会开放并允许各界力量进入和参与，社会则负责聚拢零散力量并积极与政府对接，开发更多合作路径以实现与政府同步配合与执行，二者通过交换信息、共享方法、鼎力配合、互相监督，形成协调默契的政策供给机制。最后，要搭建政策取向网格。政府要秉持共享发展的治理取向：一是组建社会政策共同体，搭建政策部门与社会智库的联合平台，适宜地嵌入与扩充社会力量，铸造治理网格中的核心地带;二是建立问题综合库，通过将问题案例进行网格关联与汇总，生成可集中处理的技术方法库，由切入点出发多方向、多思路地解决问题。

（三）提倡适度合作路径

中国社会建设是双向运动，社会力量作为一股新鲜血液嵌入社会福利供给中，补充并推动着政府福利供应，福利增强反过来又促进社会力量成长，两股力量只有通力合作、均衡发展，才能够实现社会治理的良性局面。首先，坚持两条腿走路的方式。社会政策要建成政社联盟，不能仅靠一腿之力，过度使用单边力量会造成重心不稳、续航不强。中国要坚持双向模式，福利改革不能控制社会之力，而应当激发社会力量的责任意识，通过两股力量默契合作、统一步履，促成社会政策共同体生根增能，这是社会政策转型的结构性要求。其次，制定适度合作标准。社会政策的包容性建设需要设定相应的节奏，即在政策转型路径中确立主体间的合作标准、模式与程度，过激合作会导致公众激进行为、政府过度控制的对立局面，而没有合作路径会引发公众无参与、政府无回应的尴尬局面，因此政社合作要把握分寸、明确程度，才能稳步前行、达到共赢，适度合作是中国社会政策建设中的理想选择。最后，规划中国理想之路。中国社会福利轨迹的特殊性决定社会政策不能像西方国家一样跳跃式发展，而应在政策规划中寻找适合的路径，可按照“保护-支持-适度-包容-融合”的发展脉络，循序渐进地进行社会政策转型，在运行路径中运用政府购买、契约管理、特许经营等手段，不断调整社会政策治理中的政社关系，开拓中国社会政策前进的第三条道路。

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