城市社区治理中的体制嵌入与嵌入体制：以北京和无锡两个社区为例

2019-12-10陈建国郭卫建李萍

天津行政学院学报 2019年6期

陈建国郭卫建李萍

摘要：城市社区公共事物治理存在行政化的治理、市场化的治理和物权法治基础上的合作治理三种路径。随着住房制度改革的推进，城市社区的物权结构发生了根本性的变化，行政化的治理路径导致社区治理的政策和实践之间出现严重的错位。市场化治理路径下的社区治理实践难以有效地完成治理内容。在物权法治基础上推动政府治理和业主自治的良性互动，是破解“只有政府治理，不见居民自治”基层治理困境的基本出路。要坚持利益相关和成本收益对称两项基本原则，坚守“物权法治”的底线，按照社区公共事物分类的逻辑重塑社区居委会、服务站和业主组织之间的关系格局。

关键词：社区治理;公共事物;物权法治;业主自治;合作治理

中图分类号：C916 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2019）06-0068-11

一、引言

城市社区如何走出行政化、商业化或者业主集体行动难题的困境，并在物权法治的基础上实现政府治理和业主自治的良性互动？对这一问题进行思考和实证研究，既是务实的城市社区治理实践必须要面对的问题，也是落实中央《关于加强和完善城乡社区治理的意见》文件精神的直接要求，同时还是推动城市社区治理研究不断贴近新时代中国城市治理实践的迫切需要①。

党的十八大以来，中央高度重视基层治理。习近平多次强调基层治理的重要性，屢次提到“基础不牢，地动山摇”。新时代全面深化改革的总目标是国家治理体系和治理能力的现代化，社区是国家治理的基本单元，社区治理体系和治理能力的现代化是国家治理现代化的关键内容之一。《中华人民共和国宪法》规定，社区等基层组织属于自治的单位。如何通过党和政府的领导推动基层社区的自治发展和有效治理，一直以来都是中央政策文件关注的焦点内容之一。党的十八大报告指出，“发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合”。十八届三中全会提出，要“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。为了落实推进这一系列精神，2017年6月12日，中共中央和国务院办公厅出台了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出，到2020年基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系。十九大报告提出，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。《意见》为了推动党政领导与社区自治②之间的良性互动，提出了具有探索性的制度安排：一是建立健全社区党组织、社区居民委员会、业主委员会和物业服务企业议事协调机制;二是在社区居民委员会下设环境和物业管理委员会，督促业主委员会和物业服务企业履行职责;三是探索符合条件的社区居民委员会成员通过法定程序兼任业主委员会成员。

《意见》提出的制度安排其实是对中国长期以来基层政社关系困境的破局。一方面，城市社区虽然在法律制度上属于群众自治的范畴，但在现实实践中普遍面临“行政化有余、自治不足”的问题，因而需要去行政化，走向自治。其主要原因是，“强国家、弱社会”的历史传统及新中国成立后形成的以党政为圆心的同心圆党政体制，使得国家在社区治理中或明或暗地在场，从而以居民委员会为代表的城市社区自治组织出现了严重的行政化。“一直以来，由于基层自治的‘形式化、‘悬浮化导致治理体系缺少了一个重要环节，只有政府主导，没有群众主体，只见政府主治，没有群众自治。”[1]（p.9）另一方面，随着住房制度改革的推进，城市社区的经济基础发生了根本性的变化：原来属于政府的直管公房和单位的自管公房变成了个人拥有的住房，同时出现了基于建筑物区分所有权的共有产权，且围绕共有产权出现了物业服务的市场化。基于物权和物业的业主自治，是真正具有自我管理意义的城市社区自主治理，但面临着集体行动的难题，因而须引入政府的支持和帮助。在党政体制占主导地位的中国，如何在引入党政支持和帮助的同时，避免被吸纳和行政化，保持社区自治组织的独立性和自主性，是人们对《意见》中关于交叉任职等规定的担忧。根据笔者对社区治理研究者和社区业主的访谈，他们的担忧主要包括三个方面。第一，本就行政化很严重的居民委员会，去协调和管理业主委员会是否会导致更加严重的行政化问题，尤其担忧“可能会发展到业委会的收入等由街道办事处代管、社区配合，支出采取社区、街道办事处审批报销制度”③。第二，居民委员会成员兼任业委会成员是否会导致城市社区治理偏离产权根据，扼杀业主自治。“这个制度一旦建立，业主委员会这个小区业主自治组织就会从自治逐步转变为被管制，业主的自治管理权将逐渐丧失”④。第三，怀疑这些制度安排的效果。有的访谈对象说：“如果有效，面对面交流就可以了，不一定非要人员交叉;就算是人员交叉了，也不一定有效果。”⑤

多数研究政府与社区互动的文献，都集中于探讨政府和以居民委员会为代表的社区组织之间的合作治理。经过二十多年的发展，中国的城市社区建设从单向度的行政化阶段过渡到双向度的行政化与社会化结合阶段，形成了政府与社会合作推动的社区建设新局面[2]。Bray认为中国的社区建设和治理是“通过社区进行治理”（governance through community），是中国国家治理的新策略[3]。但在基层政权建设逻辑和政社关系主题之外，城市社区业主自治和政府治理之间的互动关系应该是什么样的？双方之间的互动关系针对的客观对象是什么？互动的前提条件是什么？以上问题对于新时代的城市社区治理而言非常重要，但还没有得到研究者的重视。从理论和法治的角度看，城市社区业主自治的物权基础是导致其经济基础变化的根本依据，物权和业主身份基础上实现业主组织和居民组织交叉任职，是实现政府治理和业主自治有效互动的根本出路。

二、城市社区公共事物及其治理路径

城市社区公共事物具有特殊的属性，这种属性要求城市社区治理模式适应共益性社区事物的要求，形成利益相关者基础上的集体治理模式。然而，由于基层政权建设的逻辑，现实实践中却是行政化的治理路径盛行;或者是行政权力难以有效覆盖，导致物业服务公司主导的市场化的治理路径。相对于这两者而言，基于共益性物权和集体行动基础上的合作治理比较稀少。

（一）城市社区公共事物

城市社区治理其实是公共管理学长期研究的公共事物（commons）的重要领域之一，其所面临的问题和公共事物治理面临的问题具有相同性质。城市社区治理的事物，在国际上被称为城市小区共同事物（urban neighborhood commons）[4]，这些事物其实就是城市社区内部的公共池塘资源物品（common pool resource），從物权的角度而言就是社区内部专有权空间之外由社区成员共有共用的空间、设施、物品、资金及服务。

和公共池塘资源一样，城市社区公共事物对社区内部的居民业主而言，具有较低的排他性，但具有一定的减损性或者是拥挤性。如城市社区内部的共用停车位、图书馆、娱乐室、草坪绿地及道路等，对于社区内部的居民而言都是难以排他的，只要是社区的业主或居民都可以使用。但同时这些事物又具有一定的减损性和拥挤性。车位总数是一定的，有一个人停了车，车位就会减少一个，直到停完，后来的车就没有位置可停了。如果没有有效的管理规范机制，就会出现小区内部的道路乃至绿地被占用停车的问题，这就会造成停车的用途妨害绿地和道路的用途实现。

公共事物的治理长期以来被认为面临着公地悲剧（the tragedy of commons）[5]的挑战。个体基于理性算计，追求个人利益的最大化，最终导致共同利益被损害，公共治理难以为继。例如，城市小区中的私搭乱建，导致小区景观被破坏，小区中有些业主恶意不交物业费，导致物业服务难以为继，从而使得一些住户纷纷卖房搬离，最终导致小区破败乃至沦为低端小区。如同为了解决公地悲剧采用的方法一样，对城市社区公共事物的治理采取了政府化或者市场化的手段。但单独采取政府化的办法在实践中往往导致城市社区治理行为不反映居民业主的需求偏好，单独采取市场化运作的物业服务模式则会导致小区居民业主共同利益被侵害等问题。埃莉诺·奥斯特罗姆的研究发现，利益相关者之间的自主合作治理是超越简单的行政化和单独市场化方案的有效办法[6]（p.21）。她在其代表性著作《公共事物的治理之道：集体行动的制度演化》一书中探讨了公共事物治理面临的核心问题：一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益[6]（p.21）。对于基于建筑物区分所有权的城市社区而言，共有共用的空间、设施构成了社区的治理课题。而社区中的居民业主则是共同使用和消费社区公共事物的一群相互依赖的委托人，他们有动机搭便车、规避责任，以及采取其他机会主义行为，但在现实中他们也可以通过集体行动等方式把自己组织起来，进行自主治理，从而超越社区治理面临的片面行政化和市场化的困境。

从现实的角度来看，城市社区公共事物治理存在着不同的路径。具体来看包括三类：第一类是由社区党组织、居民委员会主导的行政化的治理路径;第二类是由物业服务公司主导的市场化的治理路径;第三类是业主自主治理基础上各方合作互动形成的合作治理路径（参见表1）。

（二）行政化的治理路径

城市社区公共事物的行政化治理路径是指在城市社区中，只有居民委员会和社区党组织，没有业主组织，或者说虽然有业主组织，但居民委员会和社区党组织在社区治理的决策等环节中发挥着主导作用。如果某个城市社区的治理实践中出现了这种格局，我们就可以认为该社区公共事物属于行政化的治理路径。其原因在于城市社区居民委员会的行政化。

长期以来政府主导的社区建设和社区服务等的着眼点主要是城市社区居民委员会。由于特定的国情和制度背景，中国的城市社区建设是一种规划性变迁，居民自治属于政府主导型自治[7]。因此，加强社区建设和社区服务工作等都是沿着行政化路径在推进城市社区的治理。然而，住房制度改革导致的城市基层社区的物权结构发生了根本性的变化，私有共益的城市社区公共事物（private neighborhood commons）已经成为普遍的事实，《物权法》和《物业管理条例》也为物业和业主自治搭建了基本的制度平台。行政化的治理路径导致在城市社区治理的政策和实践之间出现了严重的错位。例如，2013年以来，民政部门组织了年度中国社区治理十大创新成果的评选活动，在2014年到2016年的30个创新成果案例中，没有一个是和城市社区公共事物的自主治理有关系的。

在行政化的治理路径下，城市社区治理中和居民业主具有密切利益相关性的治理模式得不到有效的支持，得到支持的治理模式却和居民业主之间没有太大的利益相关性。以业主组织为主体的自下而上的治理模式，是和城市社区的居民业主具有极强利益相关性的治理形式，它是基于产权而形成的一种有效的治理模式。但现实的问题是，这种治理路径得不到政府的有效支持，甚至受到了一定的阻碍，具体表现为业主组织的成立、有效的运作以及能力建设等方面都面临着一些难题。

和城市社区的居民业主利益相关性不强的行政化治理路径却一再得到有效的政策支持。在以居民委员会的行政化为线索的自上而下的治理路径中，只有政府主导，没有群众自治，只有政府治理，缺乏实质性的群众参与。根本原因在于当前城市社区治理主要遵循的是基层政权建设和国家政权安全的逻辑，而不是社区公共事物治理的逻辑。遵循国家基层政权建设逻辑的行政化治理路径也会开展一些活动，但由于利益不相关，这些活动往往流于形式。他们和社区居民的利益并没有直接的关联，因此出现了各种各样的活动进社区而居民参与不足或形式化参与的问题。

（三）市场化的治理路径

由于中国城市房地产开发的速度比较快，而行政化的社区治理往往存在着一定的滞后，因而就出现了一种没有成立居民委员会，也没有成立业主组织，只有前期物业服务公司存在的社区治理格局，这样的格局就是市场化的治理路径。根据《国家统计年鉴》数据，2007年住宅商品房销售面积为70135.88万平方米，从2008年到2016年一路飙升，2016年住宅商品房销售面积为137539.93万平方米⑥。这表明中国城市社区的发展速度是很快的。但城市社区居民委员会的数量却一直没有较大幅度的变化，如2007年为82006个，2016年为103292个⑥。同时，《物业管理条例》规定，在业主、业主大会选聘物业服务企业之前，建设单位选聘物业服务企业的，应当签订书面的前期物业服务合同。因而，这就出现了大量有物业服务企业，没有业主组织，也没有居民委员会的城市社区。这类社区就是按照市场化的路径进行治理的。

然而，如果只有物业服务公司而没有业主组织和居民委员会，就会导致城市社区的治理实践难以有效地完成治理内容。城市社区治理的内容包括：（1）社区居民/业主对社区公共产品/服务的需求/偏好的有效表达;（2）社区居民/业主进行关于社区公共产品/服务生产安排的集体决策的过程;（3）社区公共产品/服务物理生产过程;（4）社区居民/业主对产品/服务绩效的评价反馈过程;（5）社区治理过程中的契约监管及纠纷处理活动[8]。在城市社区治理过程中，需求偏好表达主體、决策安排主体、评价主体缺乏组织化的平台及活动能力，导致物业服务公司追求自身的利益而损害城市社区个体的专有权利益或共有权利益。在实践中就表现为城市社区的各种侵权和维权活动频发，社区和谐稳定难以有效维护。在中国裁判文书网检索小区、物业公司和物业管理三个关键词时，共获得88243个结果，其中一审判决达到74749个①。从历史的角度看，侵权纠纷案件审判从2005年开始逐步增多，2005年仅有3个判决结果，2010年增加到300个，2015年增加到13435个，2017年增加到25204个⑦。需要说明的是，绝大多数的侵权纠纷案件还没有被立案审判。

（四）物权法治基础上的合作治理路径

如上所述，由于偏离城市社区公共事物的属性及其治理内容的要求，片面的行政化治理路径会导致城市社区治理的形式化和悬浮化，片面的市场化治理路径会导致城市社区治理的冲突和不和谐。正如埃莉诺·奥斯特罗姆的研究证明的那样，行政化和私有化并不能反映公共事物治理的全部方案，利益相关者之间的合作治理是许多成功的公共事物治理案例的典型方案。然而，许多成果都聚焦于自然公共事物（如水资源、地下水等），而自然公共事物和城市社区公共事物有一定的差异性。正如其他人指出的那样，集体共用事物管理的一个重要内容是，中央政府经常以重要方式支持这种制度。中央政府的支持是用户克服搭便车和协调问题、成功管理集体性的城市事物的一个重要因素[9]。

城市社区公共事物治理的逻辑强调的是偏好表达、产权、利益、成本、收益、效率、绩效和人民满意。社区公共事物治理面对的事物主要就是社区内部的道路、绿化、清洁卫生、垃圾、居住环境等，这些和社区居民业主有直接的利益相关性。这些事物的治理与居民业主之间的利益相关性极强，居民业主具有极强的参与动力，甚至自发地出现了各种各样的维权活动。

国家基层政权建设的逻辑强调的是党政领导和控制、基层的和谐稳定，长期目标是维护党和国家的统一，保证党长期执政的地位不动摇。为了达到这个目的，在基层政权建设实践过程中采取的做法就是让社区党组织和社区居民委员会能够始终处于核心地位。因而，在两办的文件中才提出要让居民委员会和业主委员会的成员交叉任职。

然而，我们必须要清楚的是，党的领导和人民当家做主必须要有机地统一起来，这样才不会出现社区治理中的行政化、官僚化和形式化。这一点正是十九大报告强调的重点内容之一。十九大报告强调要坚持以人民为中心，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业。

由于意识形态等因素的影响，政府官员认为国家基层政权建设和国家安全的逻辑与社区公共事物治理的逻辑之间是矛盾和紧张的，因此就采取了一种非此即彼的立场去处理二者之间的关系。坚持基层政权建设就意味着要遏制城市社区业主的自主治理。这就导致当前城市社区业主组织发展遇到了各种难题，城市社区业主组织迟迟难以获得有效的发展。其实，根据十九大精神关于坚持以人民为中心的内容，国家基层政权建设的逻辑和城市社区公共事务治理的逻辑之间不是矛盾的，而是相容于社区公共事物的客观属性和业主居民对美好生活的向往之中。居民业主对社区公共事物治理越满意，对政府权力的信任度才越高，国家的基层政权才越稳定、越安全。因此，社区公共事物治理的逻辑和城市社区业主居民对美好生活的向往，才应该是国家基层政权建设的逻辑起点和政策落脚点。

因此，我们要在物权法治的基础上，探讨党的领导、政府治理和业主自治有效结合的模式创新。接下来，我们将基于北京市上地西里社区和无锡市吉祥国际花园社区的案例探讨三者有效衔接的具体经验。

三、党政领导和业主自治良性互动的典型案例

中国空间大，各地的差异性比较明显。同时由于不同地区、不同层级政府的公务人员的个体认知、创新和风险偏好差异比较大，个别城市社区的治理偏离了普遍存在的行政化或市场化路径，出现了以物权法治和业主自治为基础的党政领导和业主自治的良性互动发展案例。这种特殊案例的出现，从小处而言，为我们解决居民委员会和业主组织交叉任职提供了现成的模式;从大处而言，则为探索坚持党政领导和以人民为中心的协调发展，将群众路线贯彻到治国理政全过程的方案提供了经验基础。

（一）北京市上地西里业主和居民复合治理

上地西里位于北京市海淀区上地街道，是典型的商品房住宅小区。1999年业主入住，共有972户居民，长期居住人员2379人[10]。2000年上地街道办事处根据《城市居民委员会组织法》组建了第一届居民委员会。第一届居民委员会成员9人，无一人是上地西里社区的居民，更无一人是该社区的业主。居委会主任和主要成员为上地街道办事处派遣[11]。这在一定程度上不符合居民自治的精神，因为《城市居民委员会组织法》第八条规定“年满十八周岁的本居住地区居民，……都有选举权和被选举权”。不居住在本社区的居民组成居委会，会出现居委会人员和本社区没有直接利益关系的问题——尽管这是中国基层社区自治中的普遍做法。但也正因为如此，中国城市社区自治普遍出现了被行政吸纳、悬空的问题，因为利益相关是居民自治有效实现形式的动力基础[12]。

上地西里社区居民的社区特性促使人们对行政吸纳的社区自治进行反思。该社区居民比较年轻且知识水平比较高，2004年，在2379名居民中，有1333人具有大专以上学历，占比56.03%，有1596人年龄在19-59岁之间，占比67.08%[10]。2003年上地西里居民委员会换届选举的过程中，居民广泛关注并深度参与，尤其关注居委会候选人的资格和居住地两个关键性问题。居民在选举过程中对不居住在本社区但取得了社区专职工作者资格的候选人提出了疑问，他们不认可外社区人员管理本居住区的事务[10]。同时，作为业主和产权人，居民在2003年3月选举产生了第一届业主管理委员会[13]，因而较好地实现了产权人的组织化和集体行动。在居民提议、政府研讨和街道办事处的支持下，2003年7月，上地西里居民代表直接投票选举出新一届居民委员会，9人全部为本社区居民，其中4人为在职人员兼居民委员会委员，其他5人是业主委员会成员，具有产权人的身份，交叉兼任居民委员会成员[11]。这一交叉任职的制度在全国属于首创性的做法。这种做法将城市社区居民自治本来的面目进行还原，也就是只有居住在本社区的人员才能够当选居民委员会的成员。2003年5月28日，《物业管理条例》经国务院第9次常务会议通过，自2003年9月1日起施行。上地西里于2004年11月选举产生了第一届业主委员会，同时探索选举了27人组成的业主代表大会和3人组成的业主监事会，形成了复合型的城市小区治理结构[13]。上地西里的大部分业主代表同时兼任居民代表，业主代表大会作为一个常设性的机构构成了业主委员会和居民委员会合法性的共同来源，分别于2006年、2009年、2012年、2015年换届选举产生了新一届居民委员会，于2007年、2010年、2013年和2016年换届选举产生了新一届业主组织[14]。在上述换届选举过程中，业主代表、居民代表、业主委员会成员全部为本社区业主，居民委员会全部由本社区居民或业主组成，而且业主组织和居民组织构成人员多半为交叉任职。

上地西里不仅在业主和居民组织之间实现了人员的交叉任职，而且实现了两类组织在治理机制方面的融合。《上地西里业主公约》不仅规定了业主组织及其权限范围，而且规定了社区联席会议的特殊决策方式。社区联席会议是由业主代表大会、居民委员会、业主委员会和业主监事会成员组成的特殊情况下的扩大会议决策方式，由业主代表大会召集人组织，做出的决定须经业主代表大会、居民委员会、业主委员会和业主监事会四个机构成员总数的2/3以上同意方为有效。同时，《上地西里业主议事规则》规定，对于全体业主表决结果和业主代表大会做出的决定，决策组织者应在表决决定产生后的三日内在物业区域内公告，同时将公告抄件送业主代表大会、业主委员会、业主监事会、居民委员会。

上地西里居民业主的复合型治理结构实现了居民组织和业主组织之间的良性互动，取得了较好的成效。首先，上地西里的做法实现了基层社区真实、持续和有效的民主自治。从2000年街道办事处在上地西里组建第一届居民委员会至2018年，上地西里已经经过6次业主组织换届选举和7次居民委员会的换届选举。更为重要的是，这些换届选举的过程都是在社区居民业主真实的自我组织之下顺利实现的。其次，上地西里通过业主组织和居民组织的交叉任职实现了两者之间的协调运转。虽然业主组织和居民组织都是社区的自治组织，但二者之间常见的是竞争、矛盾乃至冲突关系，因为业主组织代表的是物权自治，而居民组织代表的是基层政权建设。但在上地西里，通过组织间人员交叉任职及治理机制的融合协调，实现了物权自治和服务居民的和谐统一。最后，上地西里实现了物业服务的持续良性治理。在业主组织和居民组织的良性互动过程中，上地西里实现了社区停车费用由业主组织管理并将其冲抵物业费的目标。同时，随着人工成本的增加，上地西里按照议事规则对物业费进行过4次调整，而在这个和业主居民利益攸关的重大政策变化过程中，没有出现过利益相关方之间的矛盾、纠纷和冲突[14]。

（二）无锡市吉祥国际花园三位一体的治理模式

吉祥国际花园地处无锡、苏州交界地区，是一个高档商品房住宅小区。2006年10月业主开始入住，小区共有2431户，共计约9000人，居民群体85%以上为新市民，来自五湖四海，文化背景和生活习性迥异。

开发商擅自变更原设计内容和较多的工程遗留问题等促使吉祥国际花园小区业主开始维权并走上了成立业主组织的道路。2011年1月，吉祥国际花园所在街道办事处组织部门推动成立了社区居民委员会筹建办公室，该小区业主李萍担任办公室负责人。作为负责人，李萍积极开展社区营造活动，精心培育未成年人思想道德建设快乐公益社團、姐妹舞蹈队、一家亲美食组、健康互助社、快乐运动等社区社会组织。在2011年到2013年每年300多次的各类文体和志愿活动中，李萍和社区居民委员会筹建办公室逐步成为社区社会网络体系的核心纽带。除此之外，为了积极指导和监督业主委员会的筹备成立，李萍还带领热心的业主代表赴上海及无锡开展调研学习，参观学习成功业主委员会的经验。2013年11月5日，小区业主委员会筹备组发出了《致吉祥国际花园全体业主的一封公开信》;经历半年的艰难筹备，2014年4月19日，召开首届一次业主代表大会，选举产生了吉祥国际花园第一届业主委员会，共选举产生委员9人，其中主任1人、副主任1人、执行秘书1人。

吉祥国际花园业主委员会在与前期物业服务公司的斗争过程中选择了自我管理的道路。一方面，广大业主抱怨物业服务质量差，物业人员多为60周岁的失地农民和外来务工人员，难以提供有品质的物业服务。另一方面，前期物业公司则抱怨物业费过低且收缴率低。物业公司认为业主的诚信意识差，物业费收缴率逐年下降，部分业主违规违建行为难以阻止。前期物业服务公司多次口头表达运营入不敷出，开发商每年都负担贴补亏损。业主委员会基于和前期物业交涉解决问题难度的判断及汲取成功自治小区的经验，选择了自我管理的小区物业服务治理模式。2014年8月17日，吉祥国际花园召开首届二次业主代表大会，通过了“平稳过渡实施自治”的决议;9月4日，业主委员会和前期物业公司在区房管局、房产公司、居委会的共同见证下进行了物业交接。业主委员会对小区实行物业服务自管，业委会下设物业管理处，聘任有资质的人员担任物管处主任。围绕 “人、财、物” ，业委会增设规约协调部、财务监督部、物管工作部，并增选了业主监督委员会。

丰富的社区社会资本资源促成社区居民委员会筹建办负责人当选业主委员会主任。前期物业服务公司退出，业主委员会实行物业服务自管模式，吉祥国际花园的治理似乎进入了上升的通道。但零启动资金的自管模式对吉祥国际花园业主委员会及主任构成了巨大的挑战和压力，为此业主委员会主任两度换将。为防止业主自行管理半途而废，2015年10月12日，业主自发提出通过民主选举补选社区筹建办负责人李萍为业委会委员，再通过业委会会议推选其为首届业委会的第三位主任。2016年9月，吉祥国际花园成立社区居委党支部，李萍担任支部书记。2016年11月，吉祥国际花园第一届社区居民委员会的民主选举工作完成，李萍当选居民委员会主任。居民委员会成员5人，除李萍为该小区业主外，其余4人既不是业主，也不是小区居民。2017年4月，吉祥国际花园按照法定程序筹备第二届业主大会，选举产生了第二届业主委员会。李萍以社区党支部书记、居民委员会主任和吉祥国际花园业主的身份参选，最终以超过80%的票权数和专有建筑面积的高得票率再次当选第二届业主委员会成员，并被选举为业委会主任。

通过关键职位的交叉任职，吉祥国际花园创造了三位一体的社区治理模式。吉祥国际花园虽然在业主委员会和居民委员会之间的交叉任职人员比较少，但作为业主的居民委员会主任、社区党支部书记的李萍担任了业主委员会主任，这一重要职位的交叉任职，有效地形成了三位一体的治理格局，从而能够将党、社、产权和物业等资源有序地配置起来。在该治理格局中，三个方面形成了既有分工又有合作的模式。在吉祥国际花园，国家、政府的投入由居民委员会管理，小区业主的投入由业主委员会管理;居民的公益活动由居民委员会直接安排，业主委员会物业管理处予以配合，但利用公共部位的商业行为必须由业委会物管处收费。

虽然社区党支部书记、居民委员会主任兼任了业主委员会主任，但吉祥国际花园的治理实践比较彻底地遵循了物权法治的原则，自主治理成效显著。吉祥国际花园认真践行《物权法》的精神，积极维护业主共同权益。第一，通过和建设单位的维权，房屋公共维修资金全部入库，由业主组织掌控，地下人防776个车位的收益收归全体业主共有。第二，落实65万元的扶持资金，用于小区监控、消控、办公设施的维修。完成小区一、二期监控维修改造及三期部分设施的维修改造，完成小区消防水箱和管线的修复，完成三个门岗的车辆数码识别系统和四个门岗的人行刷卡系统修复改造。第三，物业服务质量逐步提升，物业费的收缴率大幅度提升。80%的保洁保安人员进行了更换，彻底改变了服务队伍年龄偏大的现象。随着服务质量的提升，物业费收缴率大幅提升：自管前，物业费的收缴率已不足50%，自管的三年中，以每年30%以上的比率增长。实行自管后，小区运营结余近300万元，这为社区的可持续发展奠定了坚实的物质基础。

四、基本结论和政策启示

北京市上地西里和无锡市吉祥国际花园两个典型案例有效地超越了城市社区公共事物治理的行政化、市场化或者业主集体行动难题等困境，在物权法治基础上实现了政府治理和业主自治的有效互动。这两个典型案例是落实《关于加强和完善城乡社区治理的意见》精神的直接体现，为城市社区业主自治和政府治理之间的互动提供了标杆和样板，对于物权法治基础上政府治理和业主自治良性互动富有政策意义。

（一）基本结论

当前多数城市社区治理要么陷入居民委员会主导的行政化治理路径，这样的治理和居民业主没有利益相关性，并不是真正意义上的社区自治;要么陷入物业服务公司主导的过度市场化治理路径之中，在一定程度上导致了城市社区维权运动;要么陷入业主集体行动难题的公地悲剧之中。本文基于北京市上地西里和无锡市吉祥国际花园两个典型案例，探索性地分析了政府治理和业主自治良性互动对城市社区自治的影响。

第一，上地西里和吉祥国际花园两个社区中代表政府力量的居民委员会和代表居民业主力量的业主委员会之间的交叉任职，是实现政府治理和业主自治良性互动的有效方式。虽然上地西里和吉祥国际花园两个案例中的两委会交叉任职的具体情形不同，上地西里是通过两委会成员交叉任职实现的，而吉祥国际花园则是通过具有业主身份的社区党支部书记、居委会主任兼任业委会主任的方式实现的，但无论哪一种都有效地实现了实质性的一体化。

第二，无论交叉任职的模式多么不同，关键点是统一于本社区的物权、居民和业主身份。上地西里交叉任职有效的关键是社区居民委员会成员的本社区化和业主化，这与其说是居民委员会成员交叉任职业主委员会成员，不如说是业主和居民“统战”了居民委员会，从而使得居民委员会回归到了其本来的意义。吉祥国际花园则是通过社区关键职位实现了社区居民委员会、社区党支部和业主组织的三位一体运作。唯其如此，政府治理和业主自治互动才能够有效地服务于城市社区的自治事务，维护居民和业主的利益，而不是服务于政府的行政控制和绩效导向。两个社区正是做到了这一点，才使得交叉任职非但没有偏离城市社区自治和物权法治，反而促进了业主自治的实现。

第三，统一于物权和社区自治的政府治理与业主自治互动，能够实质性地促进城市社区自治的绩效。正是由于统一于物权法治、业主和居民自治，上地西里和吉祥国际花园的社区治理活动始终围绕业主居民的利益开展，两个小区才在业主共同产权权益维护、物业服务质量提升及小区业主共有资金的自主管理和运营方面取得了显著成效，这些都为自主治理的社区的永续发展奠定了坚实的物质和制度基础。

（二）政策启示

上地西里和吉祥国际花园两个典型案例启示我们，要坚定地在物权法治的基础上推动政府治理和业主自治的良性互动，这是有效破解“只有政府治理，不见居民自治”的基层治理困境的基本出路。

第一，政府治理和业主自治的良性互动要坚持利益相关和成本收益对称两项基本原则。所谓利益相关，就是说城市社区内部事物治理过程中的决策偏好表达、生产安排、融资、绩效评价以及冲突管理等环节都要由社区中的直接利益相关者去承担。这正是社区自治的正当内涵。因此，与物权和物业等相关的事物的治理应当由产权主体做出。所谓成本收益对称，就是说城市社区内部某一个具体事物的成本负担者一定要是其受益者，其受益者也一定要是这个事物的成本负担者。换言之，在二者之间应当形成一种对称的关系。只有这样，社区的治理活动才能是利益相关的，也才能是有效的。按照这两个基本原则，成本收益对称的单位应当是城市社区相应事物的治理主体，即城市社区治理中的偏好表达者、决策者、生产安排者、绩效的监督者和评价者。具体来看，城市社區内部的事物天然地应当是社区的业主和居民治理的事物，属于自治的范畴。

第二，政府治理和业主自治的良性互动要坚守“物权法治”的底线。《意见》对政府治理和业主自治的良性互动做出了探索性的制度安排，即“四个探索”：探索在社区居民委员会下设环境和物业管理委员会，督促业主委员会和物业服务企业履行职责;探索完善业主委员会的职能，依法保护业主的合法权益;探索符合条件的社区居民委员会成员通过法定程序兼任业主委员会成员;探索在无物业管理的老旧小区依托社区居民委员会实行自治管理。“四个探索”为政府治理与业主自治的良性互动指明了努力的方向，但最关键的一点是要坚守“物权法治”的底线，因为《物权法》和《物业管理条例》等法律文件搭建了基于物权和财产的业主自主治理的制度框架。“四个探索”必须要按照现有的法律体系依法去实现，不能超越《物权法》和《物业管理条例》设定的制度框架。这就要求社区居民委员会成员必须要具有业主的身份，才能到业主组织中去交叉任职，才有权利和资格对业主自治的事项发表意见建议。为了避免利益不相关，建议社区居民委员会回归本社区，也就是说只有本社区的居民或业主才有资格成为社区居民委员会的候选人，从而避免社区居民委员会成员不居住在本社区，和社区事物治理没有利益关系的情况。

第三，按照社区公共事物分类的逻辑重塑社区居委会、服务站和业主组织的关系格局。《意见》提出了健全完善城乡社区治理体系这样一个概念，但主要是从组织和主体的角度去探讨的。其实社区事物的属性和特点更具有根本性，是事物决定了治理主体的选择及彼此之间的职能关系，而不是相反。因此，应当按照社区公共事物分类的逻辑去选择基层政府、社区居民委员会、服务站和业主组织彼此间的职责权利和义务关系。《意见》对此给出了方向性的指导，提出了“依法厘清街道办事处（乡镇政府）和基层群众性自治组织权责边界，明确基层群众性自治组织承担的社区工作事项清单以及协助政府的社区工作事项清单”，但并没有就权责清单提出标准和操作性的办法。利益相关和成本收益对称两项基本原则可以为厘清社区治理主体间的权责边界提供有效的依据。简单来讲，和居民业主利益直接相关并且在社区内部能够实现成本和收益对称的，都应当属于社区自治组织的职责范畴之内，否则都属于职责范畴之外。只要属于社区自治组织职责范畴的，就应当充分尊重业主和居民的自治权利。在决策、生产安排、绩效监督评价、筹资融资及冲突解决等治理环节，应致力于居民自治组织和业主自治组织的能力建设和培育。和居民业主利益不直接相关并且在社区内部难以实现成本和收益对称的事物，则应当纳入城市基本公共服务的范畴，由相关政府组织融资、安排生产，由社区服务站集成完成服务的供给，但在需求和偏好表达环节则应当与社区自治组织合作，从而使得服务供给反映社区居民业主的需求偏好。

注释：

①政社关系长期以来是主导中国城市社区治理研究的基本范式，这一范式给出的解释和答案多数是政府权力多一点，还是自治多一点，或者是这两者如何混搭。事实上，在住房制度改革之后，大量城市房产已经进入了物业服务市场化供给的模式中，可以说中国城市社区治理的经济基础已经发生了翻天覆地的根本性变化。我们亟须翻新城市社区治理研究的理论范式，从政社关系走向产权治权范式，这样才能更好地立理解、解释和指导新时代的中国城市社区治理实践。详细内容参见陈建国：《产权治权复合统一：因物业而来的治理需求》，《社区》2016年第19期。

②本文中的城市社区自治主要是指社区业主基于物权而对社区物业服务等事物进行的集体决策、筹融资、安排物业服务的生产及对物业服务生产的绩效评价等，而不包括以居民委员会为代表的社区自治，因为基于居委会的社区治理体系的行政化和偏离自治的属性已经成为理论和实践领域的共识。这方面的代表性文献非常多。详见卢爱国、陈伟东：《社区行政化的反思：现实与选择》，《内蒙古社会科学》2008年第2期;向德平：《社区组织行政化：表现，原因及对策分析》，《学海》2006年第3期;孙柏瑛：《城市社区居委会 “去行政化” 何以可能？》，《南京社会科学》2016年第7期.

③访谈记录1（2017年12月13日）。

④访谈记录2（2017年12月13日）。

⑤访谈记录3（2017年12月13日）。

⑥参见国家统计局网站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/，2019年8月23日。

⑦参见中国裁判文书网，http：//wenshu.court.gov.cn，2019年8月23日。

⑧成本收益对称也被称为财政平衡原则，文森特·奥斯特罗姆、埃莉诺·奥斯特罗姆及他们的学生罗纳德·奥克森对此进行了详细的论述。财政平衡原则是指个人所付税费和收益必须相匹配。这一原则要求根据不同类型的公共事物确定集体消费单位和治理单位的边界。详细内容参见文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·比什、埃莉诺·奥斯特罗姆：《美国地方政府》，井敏、陈幽泓译，北京大学出版社2004年版;罗纳德·J·奥克森：《治理地方公共经济》，万鹏飞译，北京大学出版社2005年版。

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