基于两权分离理论看国企改革四十年

摘  要：改革开放四十年来，尽管随着时代的变迁，国企改革的重点和方式发生着变化，但国企作为全民所有制企业在社会主义经济发展建设中所发挥的作用始终如一。本文首先通过梳理现有文献把握当代学者对国企改革的历史划分，其次基于所有权和经营权两权分离理论引出本文的划分依据以及方式，最后对“混改”这一国企改革的重要突破口提出几点认识。

关键词：两权分离;国企改革;混改

国有企业是最能体现中国特色社会主义特点的市场主体。伴随着改革开放四十年的国企改革是一个“摸着石头过河”的过程，是中央顶层设计与地方基层实践上下结合的结果。溯源历史，政企分开、所有权和经营权分离一直贯穿着国企改革进程。

一、文献综述

不同学者按不同的视角划分了国企改革的变迁史：胡迟（2018）依据不同时期经济体制改革的理论、政策和实践主题将国企改革划分为四个阶段，即1978年到1992年的放权让利期、1993年到2002年的产权改革期、2003年到2012年的国资监管期、2013年至今的全面深化改革期。杨芳（2017）从制度变迁的视角切入将国企改革划分为三个阶段，即1978到1992年是宏观层面（国家对企业、企业对经营者）放权让利，1992到2012年是国企改革发力，进行体制变革，2012年至今为第三阶段，国企改革表现出综合施策的特点。国资委引用的《光明日报》以国企改革围绕着改革政府与企业的关系、改革国有企业自身的制度安排、完善国有企业的外部环境这三条主线，将国企改革40年划分为四个历史时期，1978年到1988年是国企经营管理方式改革期，1988年到1998年是国企制度改革期，从1998年到2012年是国有资产监督管理体制改革期，2012年党的十八大召开至今是深化国企改革期。

纵观现有文献可以发现：一是，明确提出国有企业的改革方向是建立现代企业制度为一个时间分界点已成为学者们的普遍共识，但国家主管国企改革的部门却没有将此单列;二是，改革开放四十年国企改革阶段划分还未成为共识，多则划分为四五个阶段，少则两三个阶段;三是，理论研究缺乏对最新改革实践的反映。

本文的研究思路和主要研究内容是：一是，基于两权分离理论，从所有权与经营权相分离的角度对国企改革四十年变迁史进行划分;二是，认为“混改”的重点在于“改”而非“混”，关键在于激活国企内部的经营机制，从而对“混改”这一重要突破口提出几点认识。

二、基于两权分离理论看国企改革四十年变迁史

1932年，美国经济学家伯利和米恩斯出版了《现代公司与私有财产》一书，提出“所有权和控制权分离”的命题。我国学者北京大学萧灼基教授于1981年首次在国内学术界提出国有企业所有权与使用权（经营权）两权分离的理论。

按此思路再看国企改革四十年，可以认为国企改革四十年是沿着“两权分离”的主线，经历了侧重解决经营权问题到所有权问题再到现如今的经营权问题三阶段。

（1）1978——1992：经营权改革

在第一阶段中，以经营权为主的国企改革，是在所有权不变的前提下，围绕着责、权、利三个方面进行的，突出特征就是扩权、让利和实行责任制。1979年7月以放权让利为重点的企业改革在全国范围内正式开始，之后国企改革以扩大企业自主权为重点，探索企业经营的多种方式。1987年开始，承包经营责任制成为企业的主要经营形式。到20世纪90年代初，转换企业经营机制、把国营大中型企业推向市场，成为国企改革发展的一个重要转折。

（2）1993——2002：所有权改革

在第二阶段中，以所有权为主的国企改革，是在积极探索公有制的多种实现形式。首先是易名，1993年3月29日通过的《宪法修正案》将 “国营企业”改称为“国有企业”，从性质定位上使国有企业从国家受托于全民“经营”回归至“所有”，一是说明国有企业产权归属的问题，二是将经营权和所有权相分离，解决经营主体的问题。其次是改制，党的十四届三中全会之后，将经营权和所有权分离的探索方向定为企业制度的创新，并提出在国有企业建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度这一改革目标。“公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。公司法人治理结构是公司制的核心。”这是党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》对实现现代企业制度提出的要求和方向。公司制改革成为现代国有企业产权制度改革的主要实现形式。

（3）2003至今：经营权改革

2003年4月6日，国务院国有资产监督管理委员会这一特设机构的设立标志着国有资产的监管方式将发生深刻变化。2003年5月，国务院颁布实施《企业国有资产监督管理暂行条例》，从法律层面明确了国资委的权利、义务和责任。具体来讲，即各级国资委分别代表国家对经营性国有资产履行出资人职责，解决了国有资产所有者缺位的重大問题，因此国企改革的重点已不在于国有资产的所有权，而又转向国有企业的经营权。

国资委的成立初步建立了国有资产出资人制度，党的十八大之后，国有企业改革在经济新常态下进入“全面深化”的新阶段。中共十八届三中全会首次提出以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营机制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。在此监管思路的指引下，国有资本监管体系由各级国企由所属国资委直接监管转向于各级国企由相应的国有资本投资、运营公司承担国资委取消、下放以及授权的某些职能。可以看出，该国有资本监管体系办法是重点在于使国有资本所有权和国企经营权更加分离，一是从组织体制上实行政企分开，二是从运行机制上分离出资人代表和企业经营者的联系，使国有企业成为自主经营的市场主体。

中共中央、国务院于2015年8月24日印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》以及之后陆续出台的22个配套文件，从整体上形成了“1+N”的政策体系，共同成为新时期指导和推动全面深化国企改革的纲领性文件。这一政策体系无不体现着国家对国有企业经营权的“放”、对经营范围的“让”以及国企自身如何更好发挥自主经营权的政策取向。

三、认识与展望

伴随着改革开放四十年的国企改革先后采取了扩大企业自主权、实行经济责任制、两步利改税、推行承包责任制、建立现代企业制度、成立国资委、改组组建国有资本投资运营公司等措施。所有这些措施的核心目标在于：首先，从国企“所有者”的角度而言，是明确“所有者”的权利以及重新界定政府对其的管理边界;其次，从国企“经营者”的角度而言，是着力让担负着国有资产保值增值任务的国有企业在市场经济的环境中真正成为具有竞争力的市场主体;最后，从国企管理机制的角度而言，是在市场经济条件下以市场化而不是行政干预的方式解决所有权与经营权分离之后存在于出资人与经营者之间的委托代理关系。

现如今，“混改”是深化国企改革，培育具有全球竞争力的世界一流企业的重要抓手，是为建设现代化经济体系和实现高质量发展注入新的动能。混改不同于简单的股权多元化，重点在于“改”而非“混”，因而可以说是借助所有权对涉及内部经营的干部任免管理体制机制、决策机制、薪酬机制、监督机制以及用工与激励机制等各项机制进行转换完善。新形势下国企“混改”面临着新的要求，需着重注意以下几点问题：一是牢牢把握“混改”的含义及相应的途径，“混改”不仅仅是指民营资本和国有资本的双向流动，还可以是民营资本和国有资本重新创办新的企业;不同层级国企的相互持股不应算作真正意义上的“混改”。二是“混改”的重点在于“改”而非“混”，在于各类资本在文化、管理以及技术上的交流融合而非简单相加，最终目标是要实现国有资本的保值增值以及保障非国有资本的合法利益。三是“混改”的方式不能一概而论，是要建立在分类的基础上，实行一企一策，因时因地制宜。四是“混改”的效果需要时间的检验，不能仅仅就混改企业在短期内完成了股权多元化，达成了财务数据上的目标而认为混改效果见效，混改的质量和效果还应在企业长时间对创新驅动方面、引领行业发展等方面的贡献中显现。

参考文献

[1]李锦.国企改革顶层设计解析[M].中国言实出版社，2015

[2]胡迟.国企改革：四十年回顾与未来展望[J].经济纵横，2018（9）

[3]杨芳.制度变迁视角的国企改革[J].企业经济，2017（03）：50-56

[4]国务院国有资产监督管理委员会：《改革开放40年国企改革的基本逻辑与宝贵经验》[EB/OL].2018-12-4http：//www.sasac.gov.cn//n4470048/n8456886/n9847297/n9906647/c9912733/content.html

[5]王丹莉.新中国国有资产管理模式的演变——从全面介入到两权分离[J].当代中国史研究，2016（05）：18-28+126

作者简介：吕佰洫（1995.8.18—），女，汉族，重庆，四川大学在读研究生，企业制度方向。