过渡型社区党建困境及破解路径研究

邱浩

摘要：过渡型社区是我国城镇化的快速推进过程中产生的新事物，是现代城市向乡村扩张的结果。集中表现為村民开始向居民的转变，传统农村社区开始向城市社区的转变。过渡型社区由于尚未发展成熟，其社区党建工作面临诸多新的挑战。从我国新型城镇化建设的大背景出发，通过实地调研总结出过渡型社区特征，然后着重叙述其在社区党建工作中面临着诸如社区党组织设置不合理、社区党组织服务功能薄弱，以及党建未能发挥引领作用等一系列问题。最后，从大党建角度探讨新型城镇化背景下过渡型社区党建模式的创新。通过对芜湖市S社区这一过渡型社区的调研，总结归纳出一些普适性经验，以期对该社区和其他过渡型社区党建工作提供理论参考。

关键词：基层党建 新型城镇化 过渡型社区 大党建

中图分类号：H319  文献标识码：A  文章编号：1009—5349（2019）19—0233—03

社区作为我国基层治理体系中的一个单元，长期以来在推动国家基层治理体系完善方面具有重要的作用。而过渡型社区是近年来随着我国新型城镇化建设背景下诞生的一种新的社区形态。简单来说：“过渡型社区是伴随着快速城镇化而出现的新事物，是由于老城区向周边扩展或因设立开发区而导致农村整体拆迁、村民集中安置的一种社区形态。”[1]该形态下的社区既存在着传统农村社区的内涵，又体现出城市社区的面貌。由于缺乏对其充分的认识，基层党组织在过渡型社区党建工作上未能及时采取有效的应对措施，从而造成了过渡型社区党建工作弱化的困境。在此背景下，尤其是在当前强调党建引领基层治理的当下，如何根据过渡型社区自身特点，探索出一套新的适合过渡型社区发展的党建体系就变得至关重要。

一、 新型城镇化转型过程中的S社区

城镇化是现代化的必由之路，也是我国城乡一体化发展的重要推动力。新型城镇化是我国现代化建设过程中必然要经历的阶段，其强调城镇化进程中城乡统筹、城乡一体化以及注重节约集约、生态宜居和和谐发展的城镇化。[2]在新型城镇化发展过程中人口城市化水平的也会日益提高，因为大量的农业人口转化为城市居民，农村地区逐步演化为城市地域。通过实地调研，我们发现S社区属于典型的新型城镇化背景下产生的过渡型社区。作为过渡型社区，S社区有其自身的特点。

（一）社区身份的二重性

S社区于2007年5月由原S社区居委会和原S村合并而成。其辖区包括一条老街、一个小区以及6个自然村，社区面积约3平方公里。①通过调研我们发现，截止到2018年年底，S社区所辖区域还有4个自然村未搬迁，现有的社区常住人口3800人，社区管理服务对象为小区部分原从自然村搬迁过来的居民和4个尚未搬迁的自然村。我们可以看出S社区身份的二重性，既有居民也有农民。通过进一步调研我们发现，即使对于那些因失地而搬迁入住小区的居民来说，由于其长期生活在农村环境中，在心理上还是认可村民身份，对居民身份和社区概念并没有充分的认识。因此，社区身份的二重性是S社区的典型特征，这是我们探讨过渡型社区必须注意的问题。

（二）社区居民的异质性

社区居民的异质性是S社区的另外一个突出特征。通过调研我们发现，由于区位划分、拆迁安置等原因导致S社区内的成员结构的复杂。比如S社区管理服务对象既有小区部分原从自然村搬迁过来的居民，又有附近其他行政村搬迁过来的居民。此外，S社区内也存在着一些租客，他们原本不属于这个社区，但是因为工作、子女入学等原因暂时入住社区，成为社区的一分子。因此，较成熟社区来看，S社区居民构成比较复杂。当前S社区居民构成的这种异质性局面也使得社区的居民的居住环境由原来各自然村的熟人社会生活环境，转变为现在的陌生人社会环境。这种转变是过渡型社区发展过程中所不可避免的，也是我们探讨过渡型社区问题所必须掌握的情况。

（三）社区发展的动态性

由于S社区处于新型城镇化发展阶段，社区发展的动态化是其必然的结果。当前我国城镇化的发展极其迅猛，发展是一个动态的过程，在这种背景下，过渡型社区的发展也必然随着城镇化的推进而发生变化。S社区所辖区域内还有4个尚未搬迁的自然村，随着时间的推移，这些剩余的自然村也会向城市化转变，这种转变也会给S社区的发展带来新的变化。传统的社区研究都建立在社区已经发展为成熟的城市社区基础上，但是在过渡型社区的研究中，我们不能直接按照成熟社区来研究，对其社区发展的动态性特征我们必须予以把握。

二、S社区当前党建工作中面临的挑战

基层党建工作一直以来受到党中央的重视。实施社会整合是政党的一般性功能，对于中国共产党来说，实现党对社区社会整合是城市基层区域化党建的历史使命和终极目标。[3]街道社区党组织是作为党在城市社会工作的基础，是城市社会治理中的核心主体，因此，街道社区的党建工作必须引起重视。近年来S社区在基层党建工作开展方面取得了一些成绩，当然也因该社区尚处在城镇化转型过程中其基层党建工作也面临着诸多挑战，存在着一些困境。

（一）基层党组织建设滞后，党建功能定位不明确

基层党组织的建设是基层党建工作的重要内容之一，要想更好地开展党建工作，必须加强基层党组织的建设。然而，通过我们的调研发现，S社区党组织建设滞后，党建功能定位尚不明确。

1.S社区党建功能定位不明确，基层党组织工作方式未能及时转变

S社区目前尚处于向城镇化转型阶段，在这一背景下，其各单位基层党组织理应针对具体情况转变自身工作方式。然而，S社区党组织未能就社区所处过渡型阶段而采取相应的工作手段，从而导致社区基层党建工作受到阻碍。例如：S社区在党员的管理教育上就出现了问题。因为S社区的过渡型属性，社区内的党员来自附近几个不同的自然村，组织关系错综复杂。一方面，一些党员虽然居住在新建小区中，但其组织关系依旧属于农村，这就使得社区难以对其进行直接管理;另一方面，原来属于农村的党员同志虽然人已经住进社区，但其并未真正融入社区生活中，对社区生活没有归属感，对社区党建工作难以形成共鸣。面对这种情况，S社区党组织未能及时作出改变，而是将党建工作受众对象放在最早入住小区的居民，其他尚未搬入社区的农民由其所属行政村负责日常管理。在这种管理模式下，社区党组织的社会整合功能受到了严重的阻碍，基层党建工作也难以有效开展。

2.党员干部素质有待提高

当前，S社区辖区内农村党员干部在年龄结构上总体偏高，学历偏低;一些党员缺乏主动服务群众的意识，习惯于等待上级的指示;部分党员对自身身份不够重视，经常不参加党组织开展的活动，而其所在党组织并不能对其作出有效的处理。

（二）社区治理机制不顺畅，党建工作未能与社区治理融合

《中国共产党党章》规定：街道、乡、镇党的基层组织委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理。①因此，基层党建工作是与社会治理相关联的。然而，在现实生活中很多街道社区的党建工作因为治理机制的不顺畅而导致党建与社区治理二分局面的出现。处于城镇化转型过程中的S社区，正面临这一问题的困扰。

1.社区治理领导机制不够健全

通过调研，我们发现S社区社情复杂，辖区内存在村社分离、流动人员较多和组织结构较多等情况。作为该街道内唯一一个过渡型社区，S社区的主要领导单位为其所处街道办事处。街道办事处作为地方政府的派出机构不属于一级政府，但是其在对S社区的管理中几乎承担一级政府的职能。在这种模式下，S社区党委和居民自治委员会很难主动发挥自己的职能，党建引领社区治理的功能也会被弱化。

2.S社区党建工作机制不够健全

在实际走访中我们发现，受S社社情复杂的影响，其在社区党组织设置上呈现出分散化局面;受S 社区党员隶属关系多样化的影响，其在社区党员队伍教育管理上存在着表面化情况;受S社区党员素质、年龄结构、业余时间等诸多因素的影响，其在社区党建工作考评问题上出现形式化情况。这些因素的存在，导致S社区党建工作机制不健全，党建工作的发展受到严重的阻碍。

（三）社区党建发展理念滞后，智慧党建缺乏应有的基础

智慧党建是近年来比较热门的话题。S社区所在街道在区政府的支持下也在其辖区内展开了智慧党建工作的建设，但是其效果并不理想。

1.智慧党建工作未能引起足够重视

S社区尚未就智慧党建工作作出更多的思考，更多的是完成街道层面布置的任务，社区范围内的各单位在智慧党建工作上进展差异较大。

2.智慧党建的工作内容较单一，辐射范围较窄

通过调研我们了解到，目前S社区集中精力围绕“爱党建”这一平台来开展党建智慧化工作。但是，实际效果并不好。在调研中就有基层工作人员跟我们说过，因为基层事务较多且处理起来复杂，很多网络化平台的运行也给其工作带来负担，针对那些他们连手机都不会用的老黨员来说，智慧党建平台更多是形式化的。

3.智慧党建平台未能与社区治理相结合

当前S社区智慧党建工作主要围绕着基层党组织以及党员的教育、管理等工作展开，总的来说处于智慧党建初级阶段，未能体现出智慧党建工作给街道治理工作带来的积极影响。

三、过渡型社区党建模式创新路径的选择

过渡型社区作为新型城镇化背景下的产物，一直处于不断变化发展的动态过程之中，其最终将会演变成为真正的现代化城市社区。这种演变过程也是一个持续性的过程，因此，当传统的党建模式不能适应过渡型社区的时候，我们必须根据现实情况，创新过渡型社区党建模式，从而最大限度地发挥党建引领过渡型社区的治理功能。大党建格局无疑给过渡型社区党建工作带来了一个新的思路。

大党建是改革开放以来党的建设领域围绕“党建科学化”这一重大命题提出的一个新概念。[4]近年来，学术界在社区党建科学化的探索中不断深入，不同的学者也从不同的角度对这个概念展开论述。笔者在这偏向于从党建体系创新的角度来理解大党建，那么我们完全可以将大党建理解为一种“区域化党建”模式。“区域化党建”，其关键在于连线成面，把不同属性的、管道式的单位党建落在区域的平面上，打破单位自立门户的壁垒，在辖区内形成互帮互助、共驻共建的家园式关系[5]，即通过党建整合区域内一切有效资源，最终在该区域内形成共建共享的党建工作格局。

（一）以大党建工作模式整合过渡型社区基层党组织

党的十九大报告对新时代党的建设提出了许多新的要求，其中明确指出党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策贯彻落实的基础。②因此，我们要以大党建工作的格局来加强基层党组织建设。

过渡型社区处于变化发展的动态过程中，与成熟的城市社区有所不同。所以说，“构建一个契合并扎根于新经济社会结构的组织体系，是过渡型社区党建工作的重要基础。”[6]为此，我们可以尝试运用大党建思路，整合与过渡型社区相关联的基层党组织。具体来说，我们要以过渡型社区党组织为基础，对外要打破社区与街道、社区与周边机关等单位党组织之间的壁垒;对内应敞开大门办党建，主动对接物业公司、业主委员会，以及驻区单位的党员、党组织。通过这种成立大党委、推动大党建的工作格局形成，可以理顺过渡型社区党组织错综复杂的隶属关系，更好地整合社区党员、党组织。树立街道社区大党工委工作模式后，我们要充分发挥街道大党工委的引领作用，推动其辖区基层党组织的标准化建设。具体来说，我们可以从街道层面出发，订立一套街道党组织建设标准，该标准一定要突出党建基本规范，如党员发展计划、党员考核机制、党员干部任职期限等。严格遵照中央有关基层党组织建设的文件精神，制定一份适合本街道社区大党建工作格局的基层党组织建设标准。

（二）以大党建工作模式优化过渡型社区治理体系

过渡型社区因为自身存在诸如社区身份二重性、社区利益主体多元化等特征，其治理难度比传统社区更大。党的十九大会议修改的党章，首次明确了基层党组织具有领导基层治理工作的功能。因此，通过大党建引领基层共治是给过渡型社区治理提供了一个新的思路。我们应该将大党建工作格局与过渡型社区治理工作高度结合起来，以破解过渡型社区治理体制运转不畅的问题。

社区共治系统的建立是实现社区共治居民的基础，其核心在于增强城市基层党建整体效应。为此我们可以从大党建工作格局出发，来完善社区共治系统。具体来说，在过渡型社区治理过程中，我们要以社区党委为领导核心;以社区内各驻区单位、社会组织、社区服务中心等为社区治理多元主体，形成“一核多元”局面的治理体制。社区共治系统确立后，为确保该系统的有效运转，我们还要做实社区共建共治体制。做实社区共建共治，其重点在于以制度来保障党建活动开展，其目的在于实现社区党建工作的系统化、规范化。为此我们可以从社区层面出发，探索建立社区党建工作的横向交流机制;完善区域化党建单位之间的例会制度;深化社区党建工作联席会议制度，切实发挥党建工作联席会的议事功能等。

（三）以大党建工作模式助力社区智慧党建

2019年1月31中共中央发布了《关于加强党的政治建设的意见》一文，其中指出，“积极运用互联网、大数据等新兴技术，创新党组织活动内容方式，推进‘智慧党建。”[7]过渡型社区较成熟的现代化社区而言，其党建工作开展更加复杂化，如果我们能将智慧党建融入社区党建工作，则会大大提高工作效率。

智慧社区建设近年来在基层治理中越来越受到重视，其重点在于以党建信息化为切入点，通过“互联网+”手段推进社区建设、管理和服务，从而达到提升社区内居民的生活品质的目的。大党建工作格局是智慧社区建设有力的支撑。一方面，智慧社区建设的出发点就是优化社区治理，而社区治理的主体是社区党组织，因此，大党建工作格局有利于智慧社区的深入发展;另一方面，通过信息化手段整合社区党组织，发挥党建引领社区治理的目的与构建大党建工作格局的出发点是一致的。此外，我们还可以进一步将党建与网格化管理结合。社区党建网格化可以大致理解为，“在社区所辖范围内，根据党员的数量以及分布情况，按照楼宇、住宅小区、街区、企事业单位、商圈、园区等单元划分若干个网格，在每个相关网格中成立网格党支部并将该网格范围内的党员吸收进来进行统一管理，形成区域联动的党建工作机制。”[8]社区党建网格化强调一种技术手段，在新形势下党建网格化越来越重视与信息化技术手段的结合。通过技术手段的支持，使管理服务更加及时、精准和高效。如果我們以大党建工作格局为引领，将社区党建网格化与智慧社区相结合，凸出党建信息化、数字化，才能更加高效、精细地推进过渡型社区党建工作，从而更好地发挥党建引领过渡型社区的治理工作。

四、结语

当前随着我国城镇化转型过程的加快和城乡融合发展战略的实施，很多过渡型街道社区也随之产生，而过渡型街道社区的出现给基层党建工作提出了许多新的要求。面对这种复杂的局面，基层党组织必须采取新的措施来应对，而大党建格局无疑是为过渡型社区党建工作提供了一个新的方向，通过构建大党建格局，使得过渡型社区党建工作更好开展的模式值得我们进一步探究。

注 释：

①见共产党员网，http：//www.12371.cn/special/zggcdzc/zggcdzcqw/。

②见十九大报告全文，http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。

参考文献：

[1]于洪生.新型城镇化进程中过渡型社区的党建创新——基于苏州市吴江区“融入式党建”的启示[J].长白学刊，2015（3）：61-67.

[2]朱林.新型城镇化与中国生态城市建设[J].科学与财富，2014（4）：176.

[3]卢爱国，陈洪江.论城市基层区域化党建的整合功能[J].湖南师范大学社会科学学报，2015，44（1）：34-40.

[4]于庆丰，史志钦.基层党建工作创新的实践与探索——“大党建”研究的回顾与展望[J].新视野，2018（6）：20-24.

[5]蒋晓晖.区域化党建工作的实践与启示——基于北京市西城区牛街街道的调研[J].党政干部学刊，2017（2）：36-39.

[6]王锋.过渡型社区党建模式转型研究——以江苏省江阴市为例[J].岭南学刊，2014（3）：74-77.

[7]中共中央关于加强党的政治建设的意见[J].前进，2019（3）：4-9.

[8]张恺.城市基层党建网格化理论研究与实践探索[J].中共山西省委党校学报，2018，41（2）：40-44.

责任编辑：景辰