东京住房租赁体系发展研究

文/闫玉强

2019 年7 月16 日，财政部、住房和城乡建设部发布了《2019 年中央财政支持住房租赁市场发展试点入围城市名单公示》，北京、上海、广州、深圳等16 个城市成功入选，①从而在国家层面首次提出了以中央财政补贴支持与完善住房租赁市场的发展。当前，在我国“租购并举”的住房政策下，发展租赁市场是完善房地产市场调控长效机制的重要组成部分。有效盘活存量市场、促进租赁市场的良性发展仍是我国房地产市场亟待完善的重要方面。尤其是对我国的特大城市而言，租赁市场的充分发展对于解决常住人口的住房困难问题尤为重要。但由于我国住房发展起步较晚，住房租赁市场仍不够成熟，有待于进一步完善。本文对东京住房租赁体系进行分析，以期对我国大城市及特大城市完善住房租赁体系能有所助益。

一、东京住房租赁市场发展简史

（一）东京住房市场的变迁

如图1 所示，从1952 年以来东京新建住宅数量的变化趋势看，东京住宅建设的发展历程可以分为三个阶段。第一个阶段为1952-1972 年，东京的新建住宅数量持续增加，并在1972 年达到第一个峰值，约为22.8 万套。第二个阶段为1972-1987 年，东京新建住宅数量波动较大，但每年均在10 万套以上。1978 年达到第二个峰值，约为19.5 万套。1987 年达到第三个峰值，约为22.8 万套。第三个阶段为1991 年至今，每年新建住宅数量处于10 万-20万套之间，总体处于较为平稳的状态。2013 年以来，每年新建住宅数量稳定在约15 万套。

图1 东京1952-2018年每年新建住宅数量

从1952 年以来东京各类住宅的新增数量与租赁住宅占比情况看，如图2 所示，租赁住宅供应较为集中的时期主要有两个。第一时期是1952-1971 年。由于大量人口涌入东京，城市住房供不应求。为了解决这一问题，在东京政府的主导下，租赁住宅的供应持续增加。第二个时期是80 年代中后期。当时的日本政府为了促进租赁市场的发展，于1986 年完全废除了《地代家赁统制令》，［2］放松了对租金与地价的限制，使民营租赁住宅的建设数量剧增。1987 年，东京的租赁住宅新增量约有16 万套，占新增住宅数量比例达到历史最高值72.36%。2011 年以来，新建租赁住宅占比仍在稳定上升。2018 年，租赁住宅在新建住宅中所占的比例仍达到50.80%。

图2 东京1952-2018年各类住宅新增量及租赁住宅占比的变化趋势图②

（二）东京住房租赁市场发展历程

根据上文对东京住宅建设历程的梳理，结合东京住房政策与已有文献对东京住房发展阶段的判断，本文将东京租赁住宅发展历程划分为以下三个阶段。

1.战后住房总量不足以满足基本需求（1945-1980年）。第二次世界大战后的东京面临着住房总量不足与大量人口涌入的问题。仅在1955-1964 年这10 年间，东京都市圈内人口就增加了约500 万。为了应对东京人口剧增所带来的住房不足问题，这一时期以政府主导的住宅金融公库、东京都住宅协会（现为东京都住宅公社）和日本住宅公团三大支柱为主，建设了大量的住宅，［3］其政策成效十分明显。1968 年，东京的住宅总量超过了家庭户数，总量不足的问题得以解决。

2.泡沫经济时期租赁住宅市场的转型（1980-2000年）。20 世纪80 年代后期，日本进入了泡沫经济时期。东京市中心的地价随之暴涨，导致市中心的商业办公设施越来越多，住宅越来越少，住宅区向远离城区的郊区外迁，随之而来的是大量城市人口的外流，造成城市的空心化日益加重，并由此引发了一系列社会问题，如市中心社区活力下降、商店减少与公共设施不足等。为了解决职住不平衡与城市中心空心化日益加剧的困境，东京都于1988 年设立了由专家、学者、政府官员组成的“住宅政策恳谈会”，并于1988 年7 月出台了《东京都设计许可纲要》，放松了容积率标准，规划了中高层居住专用土地，实施了高层居住诱导计划，1990 年又建立了“都民住宅制度”，1991 年建立了“优良民营租赁住宅制度”；1997 年修订了《建筑标准法》。这一系列政策组合使市中心在此期间兴建了一大批高层与超高层住宅公寓，促进了以中等收入阶层为对象的租赁住宅建设，进一步缓解了职住不平衡与城市空心化问题。这一时期租赁住宅的存量也奠定了东京租赁住宅市场的长期发展。

3.租赁住宅市场的稳定发展（2000 年至今）。进入21世纪后，东京都自20 世纪90 年代开始的人口老龄化和少子化趋势日趋严重。尽管全国在少子化趋势下人口不断减少，然而东京都的人口却持续增加。由于东京都住宅总量早已能够满足居住需求，东京都住宅政策不再只关注住宅数量，以2006 年日本《住房基本法》［4］为转折点，东京都在2006 年也制定了《东京都住宅基本条例》［5］，这标志着东京都住房政策的重心开始由 “注重数量”转向“全面提升居住品质”，租赁住宅的发展也更加注重对居住品质的要求。东京租赁住宅市场进入优质多样化的时代。

二、东京住房租赁市场现状

从住宅总量推移的角度看，东京的住房总量在1968年即超过了家庭总户数（图3），截至2018 年末，东京的住房总量约766.7 万套，套户比约为1.13。1968 年以来，东京的住房总量长期处于供大于求的状态，这也导致了许多房屋的空置。东京政府出台了一系列政策以盘活存量住房，减少空置率，其中包括完善租赁市场的发展。

图3 东京住宅存量与家庭户数的变迁

从租赁市场占整个住宅市场的比例看，根据《东京都住宅总体规划2016-2025》［6］，截至2013 年，东京约有310 万户家庭选择居住在租赁住房中，租赁住房的住户占比为51.1%（图4），远高于日本全国租赁住房住户占比36.5%的水平。东京的租赁住房市场主要由三部分构成：第一，由私人或机构提供的市场化租赁住宅，约243.2 万户居民，占整个租赁市场的比例约为78.5%。第二，由政府提供的保障性租赁住房，约50 万户居民，占市场比例约为16.1%，其中，由东京都供应的公营住宅住户为26.8万户，占市场比例约为8.6%，由都市再生机构供应的公社住宅住户为23.2 万户，占比约为7.5%。第三，给予住宅③，约16.8 万户居民，占比约为5.4%。从租赁住房的供给结构看，如图5 所示，自1998 年以来，东京新建私人租赁住宅的户型结构均为小户型，户均面积集中在40-50 平方米之间。这种供给结构满足了大量城市单身青年群体的居住需求。

图4 东京住宅所有权关系的构成与变迁

图5 东京私人租赁住宅的开工数量及户均面积的变迁

三、政府引导租赁市场发展的政策

（一）设立专门的管理机构对租赁市场进行管理

2004 年，日本依据《独立行政法人都市再生机构法》，将原有的都市开发公团与日本区域开发公团合并重组为都市再生机构（简称UR）。该机构主要聚焦于城市区域的住房问题，主要管理和运营租赁住宅，为城市的中低收入人群提供资助。值得一提的是，都市再生机构在日本租赁市场的发展过程中，起到了不可磨灭的作用。当前，都市再生机构不再进行新建开发，主要侧重于促进城市更新与现有租赁住宅的运营，其不仅注重租赁住宅的供给数量，更注重提高质量。租赁住宅管理的重点区域主要在都市圈与市区。截至2013 年，都市再生机构管理的住房约有85.55 万套，其中约有56%的住房位于东京都市圈④，位于东京市的约占27%，具有高度的地域集中性。［7］都市再生机构致力于提高居住品质，满足多元化的居住需求，除通过重建等提供新的租赁住宅外，还为满足老年人、育儿家庭、青年家庭等不同群体的需求，进行了住宅无障碍化、设备更新、室内装饰搭配等革新，进而通过改善住房装修条件和美化社区环境，提升居住区的魅力（图6）。

图6 UR租赁住宅实景

此外，日本政府在各地方政府还设有住宅公社，主要负责辖区内公共住房的租赁、出售等运营管理。东京还在区市町村设有居住支援协会，加强政府与非营利组织和团体的协作，以此借助社会机构的技术支持与咨询支持更好地匹配租住需求信息。居住支援协会由不动产团体（住宅交易管理企业、租赁住宅管理机构、房主等）、居住支援团体（NPO、社会福祉法人等）、地方公共团体（住宅·福祉部局，都道府县市町村）三方组成，提供对私人租赁的居住支援服务，包括可入住租赁住房信息的发布与匹配等，以确保想要租赁住宅的居民得到适合的房屋。

（二）鼓励多主体供应租赁住宅的政策

1.租赁住宅供应的金融支持。东京对于租赁住宅供应的金融支持主要由日本政府主导下的住宅金融支援机构提供的租赁型政策贷款与社会金融机构的多元化金融产品提供的租赁住宅发展资金组成。租赁型政策贷款的特点是贷款利息低，贷款额度大，可以满足新建租赁住宅与改建租赁住宅的融资需求。

（1）租赁住宅政策性贷款支持。1950 年成立的住房金融公库在日本战后重建与住房发展过程中起到了重要作用。随着利率市场化与财政压力的不断积压，日本于2007 年废除了在住房市场持续57 年的住房金融公库，同年改革成立了住房金融支援机构。与住房金融公库不同，住房金融支援机构加强了与民间金融机构的合作，以市场化方式运作为主，减少了对政府财政资金的依赖。日本政府针对不同租赁市场主体提供政策性低息住房贷款，如国土交通省联合住房金融支援机构推出的针对不同市场主体的政策性保障租赁贷款（表1），利息低于同期商业银行1-3 个百分点，并且采用固定利率（表2），便于贷款者对还款作提前规划，向供应主体提供多种类型的贷款选择，以促进租赁住宅的建设供应。此外还有针对出租房屋修缮的政策性贷款等。

表1 日本住宅金融支援机构租赁住宅部分政策性贷款（2019 年8 月26 日）

表2 日本住宅金融支援机构租赁住宅部分政策性贷款利率（2019 年8 月26 日）

（2）多样化的金融产品。除针对租赁住宅的贷款支持外，日本还鼓励金融机构开发针对租赁住宅的金融产品，如日本住宅金融机构发行的针对住宅的抵押贷款支持证券（MBS）以及导入租赁住宅的REITs 等。日本的REITs（房地产投资信托，又称J-REIT）于2001 年9 月推出，截至2019 年8 月26 日，共有62 家REITs 正在运营，总市值达15.7 万亿日元，平均收益率为3.64%。⑤当前，日本REITs 投资租赁住宅的资金非常活跃，约有7 家专门运营住宅的REITs，20 余家REITs 的资产组合中包含住宅物业，并且这个趋势还在不断增强。这不仅提高了租赁住宅的供应量，也为投资者带来了稳定的收益。

REITs 投资的区域，主要集中在东京大都市圈与其他都市圈周边。以日本Nippon Accommodation Fund 为例，该公司披露的最新一期公告显示，截止到2019 年2 月，其投资组合中，租赁住宅的投资比率在90%以上，在东京23 区的投资比率超过80%，并且主要投资的租赁住宅户型为青年单身公寓，占比约为82.5%。⑥良好的租金回报率促使一些大的房地产商进入租赁住宅市场。这不仅解决了租赁住宅建设的资金需求，也提升了整个行业的服务质量。

2.补贴与税收优惠。除对租赁住宅建设的金融支持外，政府还出台了针对开发商、运营机构与私人出租房主的较为多样的补贴与税收政策，以此提高私人与企业供应租赁住宅的积极性。日本对持有住房课税，包括固定资产税与都市规划税。因此，在以土地私人所有为主的日本，民众不乐于持有住宅。政府规定，如果在持有土地上兴建租赁住宅或是改建租赁住宅，固定资产税可以得到一定减免，这大大激发了民间租赁住宅的供应。此外， 2009 年6 月4日日本开始实施《长期优良住宅普及促进法》［8］，以此促进优良存量住宅的流通。出租满足条件并且通过认定的长期优良住宅也可以享受税收上的优惠。长期优良租赁住宅主要由民间建设，通过认定后，地方公共团体可购买后租赁给中等收入家庭，并由地方公共团体负责运营管理。除上述政策外，东京还通过租金保证支付保险与对原有住房的恢复承诺等，降低房主出租的风险，保障房主的权益。

（三）政府供应保障性租赁住宅的策略

东京政府供应的租赁住宅范围非常广泛，保障体系覆盖人群，既包括低收入和中低收入者（廉租住宅），也包括中高收入者（改善性租赁住房：公社住宅与都市再生机构住宅）。还专门对青年育儿家庭与老龄家庭提供适应性住房设计与优先供应租赁住宅的便利，从而满足不同层次人群的多元化住房需求（表3）。

表3 东京住房保障体系

从入住与退出条件看，公营住宅与公社住宅对收入和资产等均设有严格的限制，优先供应住房困难的多子女青年家庭与老年家庭。定期评估入住者的收入与财产情况，对于居住期间超过预设收入线的入住者，鼓励其自愿退出，对不退出的加收与周边同类出租房屋的租金相近的金额，以此保证住房保障政策的公平性与精准性。

四、对我国大城市的启示

从日本东京的住房租赁体系看，供应主体的多元化、民营机构运营管理的专业化以及政府保障的广泛化是其租赁市场的主要特点。由于国情与住房发展阶段的不同，东京的租赁住房发展体系与政策不一定完全适用于我国大城市现阶段的租赁住房体系建设，但其租赁体系的完善与租赁市场社会资本的活跃对于我国大城市进一步完善住房租赁体系仍有以下几点启示：

一是要加快完善多主体供应体系的建设，进一步完善以市场租赁为主、政府保障为辅的租赁体系。强化政策设计对住房租赁市场的引导，鼓励和引导社会资本与机构进入住房租赁市场，减少政府直接投资。我国住房租赁市场之所以活跃程度有限，主要是因为租赁住房成本租金大于市场租金，企业难以赢利，做不愿意投资。因此，可以借鉴东京政府，通过金融税收政策设计支持住房租赁市场发展。

二是政府要完善保障性租赁住房的供应体系。一方面要盘活存量，通过房源转化和改造，有效增加住房供应；另一方面要规范公租房与廉租房的运营管理，高效利用现有存量，完善公租房与廉租房的申请和退出机制。

三是强化政府对租赁住房市场的规范化管理。完善各大城市现有的住房租赁公共服务平台功能。

注释

①参见2019 年中央财政支持住房租赁市场发展试点入围城市名单公示（http://www.mof.gov.cn/gp/xxgkml/zhs/201907/t20190718_3302984.html）。

②东京统计年鉴对商品房的分类1966 年才有，为了统一比较口径，本文将1965 年之前分类中的的“その他（其他）”一栏归为商品房。

③日本政府鼓励企业为职工提供低房租的公司宿舍和单身宿舍，给予房租补贴、住宅融资以及利息补助等，通称为给予住宅。

④东京都市圈包括东京、神奈川县、千叶县和埼玉县。

⑤参见http://en.japan-reit.com/.

⑥参见https://www.naf-r.jp/file/en-ir_library_term-2d16758fe799186faaaeec130126c105ba135400.pdf.