上海居民世纪大动迁的历程——庆祝中华人民共和国成立70 周年系列访谈

口述/贺耀祖

[编者按] 20 世纪90 年代，乘着改革开放的东风，上海开始进行大规模的城市更新建设，尤其是浦东开发开放、市政基础设施建设、旧区改造等，使城市面貌焕然一新。这些变化都离不开艰辛的城市居民搬迁工作。贺耀祖，曾任上海市房地产管理局拆迁处处长，参与了上海动拆迁实施细则的制订，是上海1990 年代百万居民大动迁的亲历者和实践者。

日前，我们就上海房屋拆迁问题，专程采访了贺耀祖同志。贺耀祖于1965 年从部队复员到市房地局工作,1991年担任上海市房地产管理局拆迁处筹备组负责人、拆迁处处长，从20 世纪90 年代开始，负责上海“旧区改造”“市政基础设施建设”“浦东开发开放”的房屋拆迁和居民安置工作。至2000 年，上海完成了百万居民“世纪大动迁”，大大地改善了市民居住条件，促进了上海城市经济社会的发展。

采访当天，天气炎热，贺耀祖精神抖擞地来到上海市房产经济学会会议室。他思路敏捷，饶有兴趣地与我们聊起上海居民动迁的往事。访谈中我们体会到当年居民动迁工作的艰难，其中也不乏动人的故事。

上海居民“世纪大动迁”：围绕“旧改”“市政”“浦东开发”三大任务

1991 年至2000 年，上海围绕“旧区改造”“市政基础设施建设”“浦东开发开放”三大任务，在“一年一个样，三年大变样”口号的激励下，加快了城市建设步伐，完成了超过100 万居民房屋的拆迁和安置工作，显著地改善了市民的居住条件，优化了城市功能和城市布局，使上海城市面貌发生了根本性的改变。

旧区改造。20 世纪90 年代以前，上海在城市建设方面步伐缓慢，欠债较多，积累了很多问题，特别是住房、城市基础设施和交通问题。当时，上海城市居民的住房十分紧张，有几十万户居民家庭的人均居住面积低于4 平方米，其中还有三万户居民家庭人均居住面积低于2.5 平方米。根据当时的统计，上海的困难户、结婚户、特困户、外地调沪无房户等总户数达到6.9 万户，同时还有急需解决的53 万平方米危房问题，98 万平方米棚户问题，以及214 万平方米“破旧简屋”问题，这些就是当时所称的“365”危棚简屋改造的范围。1992 年底召开的上海市第六次党代会上，时任市委书记吴邦国代表市委、市政府立下军令状：力争在2000 年前新建住宅超过6000 平方米，完成全市365万平方米的危棚简屋改造。

早在1990 年，邓小平同志到上海考察，就专门谈了房地产问题，提出可以搞土地批租来推动旧区改造。随后上海就开始了房屋拆迁工作，但体量比较小。邓小平同志南方讲话后，在加快住房建设方面，上海首创了“按照市场经济规律，采取土地批租”的办法来逐步解决住房资金问题，想通过旧区改造来改善上海居民的居住条件。土地批租改变了传统的土地利用模式，变国有土地无偿使用为有偿使用，提高了土地的使用效率。这种方式探索了一条利用国内外资金加快旧区改造的新路子。1992 年3 月，上海卢湾区“斜三基地”，也就是现在的打浦路附近，作为第一块“毛地”被列入批租项目，7 月开始拆迁，成为上海第一块利用级差地租完成旧区改造项目的地块。第二块土地是1992 年5 月至6 月审定的，项目基地在北京东路、浙江路和福建路一带。由于缺少建设资金，市政府决定通过土地批租来推动旧房改造。当时，我们的主要任务是考虑怎么配合土地批租来进行房屋拆迁和居民动迁。旧区改造遇到的第一个问题就是房屋拆迁问题，1992 年李鹏同志签发了《城市房屋拆迁管理条例》，使房屋拆迁工作有了法律依据。

市政基础设施建设。这是上海城市建设的另一个欠账，1990 年上海人均拥有道路仅2.28 平方米，每万人拥有公交车数量仅7.43 辆。1985 年开始，上海的城市规划部门就针对城市道路网存在的各种缺陷，组织各方专家着手进行上海城市高架汽车专用道路系统的调研，规划设计了一个占用土地少、交通效率高的城市高架快速交通体系，以增强中心城区路网交通能力。除市政道路以外，上海排水设施问题也很严重，下大雨后，由于排水不畅，马路积水严重，需要增建大量的雨水泵站来防止马路积水。改善苏州河水质，进行苏州河合流污水处理。为改善城市交通状况，需进行地铁工程以及站台建设等重大工程。这些市政基础设施建设项目的实施，也都涉及大量的房屋拆迁。

上海内环线高架道路是通过世界银行贷款建造的第一条高架道路。1991 年7 月至8 月，由于上海政府没有资金，便通过世界银行贷款解决了内环高架道路建设的资金问题。内环高架道路建设项目从普陀区开始进行房屋拆迁，这一工程涉及卢湾、黄浦、静安、闸北、杨浦、长宁、徐汇等多个区。为了统一协调部署，上海市专门成立了市高架指挥部，各区也都成立了区高架指挥部，指挥部除了筹措资金外，还要筹措动迁房源。

浦东开发开放。20 世纪90 年代初的浦东，除了一小部分沿江地带属于黄浦区，其他地方都属于郊县。陆家嘴地区也远没有现在那么繁荣。那时候因为交通不便，大家都不愿意要浦东的房子，有句话就是“宁要浦西一张床，不要浦东一间房”。尽管浦东属于上海，但连接浦东浦西市区段的黄浦江却没有一座跨江大桥，过江只能乘轮渡，交通极为不便。1987 年11 月发生“陆家嘴轮渡线惨案”，摆渡过江的拥挤人群发生踩踏事件，造成死16 人、重伤30 人、近百人受伤的悲剧。随后，为了开发浦东、加强浦东浦西的交通连接，上海开始大量兴建隧道和桥梁。

1988 年12 月15 日，被誉为“世界第三大叠合梁斜拉桥”的南浦大桥开始建设，1991 年11 月建成通车。1991 年4 月29 日，市委、市政府对外宣布，要在黄浦江东段，建设一座连接黄浦江两岸的“世界第一斜拉桥”——杨浦大桥，两年后杨浦大桥建成通车。其间，居民动迁工作也在艰难地进行着，直到杨浦大桥建好，居民动迁安置工作还没有全部完成。地铁建设使上海每年的居民动迁量变得更大。1991 年刚开始时每年有5 万至6 万户，1993 和1994 年动迁量最大，最大的一年动迁量有10 万户。

刚开始的居民动迁安置以实物安置为主，按照一定的人均居住面积标准分配住房。经过1991 年和1992 年大规模拆迁以后，政府就没有足够的住房来进行安置了。于是，上海开始大量建设动迁安置房。后来，动迁安置的现房也不够了，又着手建设期房来解决上海动迁居民的安置问题。作为期房的安置房一部分在浦东，一部分在闵行，主要分布在莘庄、嘉定和浦东一带，由于距离市区比较远，当时的动迁居民安置被上海市民戏称要搬到“新加坡”，刚开始时居民还不太愿意去，后来大家也都慢慢接受了。居民通过动迁安置，居住条件基本上得到了改善，但也不可能一下子改善很多。1993 年至1994 年世界银行专门到上海来考察内环高架道路项目的居民动迁安置情况，追踪拆迁户调查，看看他们是否真正被安置了。在当时的住房条件下，拆迁户的安置确实是符合标准的，最起码安置房都有独立的厨房和卫生间，居民的居住条件基本上都得到了改善。世界银行官员到拆迁安置小区实地察看之后，对居民的安置工作是比较放心的。

浦东开发开放，拆迁安置工作是重点。开发浦东新区的居民动迁量要达到全市居民动迁量的六分之一。1992 年浦东刚开发时，还没有成立管委会，浦东的第一张拆迁许可证是浦东陆家嘴（现中国人民银行总部）地块。浦东新区管委会于1993 年成立，后来陆家嘴金融区、金桥加工区、张江高科技区、外高桥保税区等地方也开始拆迁。当时我们遇到的问题是：房屋拆迁是适用《土地法》还是《房屋拆迁条例》？浦东新区当时的做法是通过土地征用将集体所有土地转变为国有土地，从而进行土地储备。经多方研究商议后，我们按照国有土地上的城市拆迁法规进行居民房屋拆迁安置，解决了浦东新区开发的房屋拆迁问题。

创新动迁居民的安置方式：从实物化安置到货币化补偿

经过几年的城市开发，上海的住房建设量也增加了许多，每年住宅竣工量大约有1500 万平方米，住房供应比较充足。与此同时，上海房地产市场不断完善，上世纪九十年代初的商品房价格比较便宜，每平方米大约在2000 元左右，拆迁房价格每平方米在1500 元左右。1996年以后，考虑到居民希望货币补偿的意愿，动迁安置也逐步转向市场化，1998 年以后开始进行货币化安置，当时的住房评估价格约为每平方米3000 至4000 元，居民可以拿钱自己去市场购房。通过货币化的补偿，拆迁居民自行购买市场的房屋，既消化了一部分商品房，又满足被拆迁居民的住房选择要求，被拆迁住户的利益也能得到保障，既满足了市场的需要，也解决了居民的居住问题。

在补偿方式上是按人头进行补偿，人头补偿的补偿水平比较低。2000 年以前的房屋补偿为成本价+奖励费，没有体现房屋价值，后来逐步转向市场化。到了2000 年，开始用市场评估法按房屋的市场价值进行补偿。

我们根据市政府的财政能力逐步提高动迁安置标准，主要考虑如何为被拆迁户的安置提供方便。当时，旧区改造的居民住房条件都很困难，人均住房面积大多在2 至3平方米，能改造到4 平方米已经不错了。但也有很多家庭不属于解困的范围，我们通过房屋拆迁帮助居民家庭改善了住房条件。当时的经济状况还不太好，只能达到这样的水平。现在的拆迁补偿要比当年好多了，不能按照现在的眼光来看当时的拆迁补偿。当年动迁补偿的主要矛盾就是居民要求很高，而政府不可能拿出很多资金来一下子把问题都解决了。现在资金跟上了，这个矛盾也逐步解决了。这几年，我听说市政府感觉拆迁成本很大，提出要压缩一点，前些年一户人家动迁，多的可以拿到3 至4 套安置房，而现在只能拿1 套安置房了，其余用货币补偿，逐步减少实物安置。

居民阳光动迁安置：上海动拆迁工作的制胜法宝

上海的动迁安置工作总体上矛盾比较少，解决得也较好，主要有以下几个方面的原因。

一是上海的拆迁实行“五公开”制度和严格审核制度。“五公开”即动迁政策公开、安置房源公开、安置家庭人口和住房条件公开、安置补偿方案公开。动迁居民都知道谁家什么情况，分配什么样的房子。总体来说，上海的动迁安置工作比较稳定。上海的拆迁许可证审核非常严格，我们拆迁部门在审批的时候会认真审查有没有房源、有没有保障资金，按照国家的规定，资金、房屋要到位，条件具备了才核发拆迁许可证。

二是从行政、组织方面理顺上下关系。我们所做的第一个动作是放权给各个区县。以前市房管局拆迁处人员只有五六人，不仅要完成上级布置的各项工作，还要解决动拆迁等相关的问题，人手非常紧张。后来，根据上级精神，我们积极依靠区县拆迁科，发挥区县拆迁科的工作积极性，使拆迁工作落到实处。这样就扩大了队伍，组建起一支精干的区县拆迁管理队伍。第二个动作是让各区县成立房屋拆迁公司，当时每个区都成立了两三支拆迁队。拆迁公司成立的目的，就是由各个拆迁公司来承担所有的拆迁工作，行政部门主要起监督指导作用。上海的拆迁安置资金都是由区政府来控制的，拆迁公司与安置资金无关联。市房管局局长要求拆迁单位必须是国有单位，不允许私人成立房屋拆迁公司。当时推行国有经济体制改革，国有公司要逐步私有化，因此，有些国有拆迁公司转制成了民营，我们局长当即找我过去说，马上把所有民营拆迁公司重新转为国有公司，不是国有公司不能做房屋拆迁工作。第三个动作是安置资金用于专项拆迁安置，不允许拆迁公司打包承包。安置资金不能挪为他用，尤其不能用于拆迁公司发放奖金。我们允许拆迁公司在安置项目完成以后发放一部分奖励，但奖励款不是来自安置资金。因为奖励金由拆迁人从其他途径筹集，所以不会牵涉到安置资金。过去商业开发商可能会把一笔资金整体打包给拆迁公司，拆迁公司必然会千方百计地克扣动迁费。拆迁方案要经过市区房管局来审批，我们不允许将安置资金用于承包。

拆迁处和拆迁科类似于裁判，主要任务是分析碰到问题怎么解决，没有利益牵涉其中。没有利益关系，其行为就会规范化，相关拆迁单位就会按照法规和政策走正常流程。上海的拆迁工作不能说没有一点问题，但是处理得很好，在政策上也尽量多为老百姓着想，按照法律法规来裁决怎么安置，这样就保证了公正性。

三是依法拆迁。市委领导明确指示要依法拆迁，我们把参加拆迁管理的区县同志组织起来，集中学习相关的法规和文件精神，让大家做到心中有“一本账”，使他们能够在未来的工作中对拆迁公司以及动拆迁经理给予正确的引导。我当时在区里说，一切拆迁行为要依法，居民提出的问题一定要解决。2004 年以后我们请律师到基地来参与动迁安置工作，各区也都很重视拆迁工作。当时，居民有种想法，认为在安置补偿上总是先搬迁的家庭吃亏。我们一贯坚持的做法是前后搬迁方案一致。有时，一些搬迁居民会闹到我的办公室来，我都按正常程序来处理。当时市房管局每周四的信访，我都在第一线接待老百姓。

四是要做好拆迁中的政治思想工作。我们要求拆迁公司做“五心”公司，即要有爱心、热心、耐心、细心、恒心。在拆迁公司中设立党支部，做好拆迁工作人员的思想工作。我们认为要做好拆迁户的思想工作，首先要做好拆迁人员的思想工作。拆迁人员的素质提高，跟居民沟通的时候，也要讲一点艺术，讲一定的方式方法。

为百姓排忧解难：居民动迁安置中的动人故事

上海市政府对居民动迁安置工作很重视，要求动迁安置房的交通和配套要跟上，动迁安置房造到哪里，公共交通就要开通到哪里，对基本的民生保障问题都有所考虑，动迁安置房小区的交通、公共设施配套、教育和菜场等问题都很重要，在小区建设开始的时候就要跟上，不能等房子建好以后啥都没有。当时，在浦东新建的动迁安置小区，就考虑了交通、就医、教育和菜场等问题，让动迁居民没有后顾之忧。

那时，对大世界对面的黄浦区金光公司，电视台专门制作了有关动迁安置的电视节目，拍摄了动迁居民搬到了哪里，生活设施怎么样。上海电视台制作了好几部这样的电视节目，如成都路南北高架的居民动迁安置等。

在整个动迁安置过程中，绝大部分搬迁居民都很配合，有很多让我印象深刻的事例。浦东开发拆迁时碰到一个专门卖金鱼的个体户，一直不肯搬走，影响该基地完成拆迁任务。后来浦东新区有关部门找我们去商量，考虑到养金鱼的特殊情况，商量以后，以换地方式进行补偿安置。后来他觉得拆迁人员处处为他着想，就说不要换地方了，最后还把金鱼送给了拆迁人员。动迁安置就是一个互相体谅的过程，要考虑居民的现实需要和感受，要让被动迁居民感到你工作做到位了，你体谅他，他也会体谅你。

闸北区有个居民，喜好收藏石头人，有的甚至是菩萨石像。拆迁时，区拆迁部门找了个地方，专门给他安放菩萨像，然后再拆房子，安置房建好以后，再把菩萨请回来。我觉得这是很人性化的做法，要考虑到被动迁居民的具体情况，不同的情况有不同的解决方法。

审批权下放：完成上海百万居民“世纪大动迁”的体会

在制订居民动迁安置政策时要充分考虑老百姓的需求，既要稳定，又要连贯。首先是理顺动迁安置工作的行政组织机制，在市级层面不需要有太大的权力，权力下放，调动各区的积极性，市房管局做好协调工作。其次是在动迁安置过程中要把政治思想工作做到位。

在房屋拆迁过程中，市房管局拆迁处和区房管局拆迁科是行政管理部门。拆迁主体是建设方，这块地块给了谁，谁就是建设方。例如，市政公司作为建设方来拆迁科申报拆迁许可证，他是拆迁主体。拆迁公司是接受拆迁方委托的拆迁工程的实施部门，行政管理部门对拆迁公司起指导作用。区房管局拆迁处负责核发拆迁许可证，拆迁许可证发了以后，拆迁公司要按照拆迁许可审批的拆迁方案、拆迁资金、拆迁安置房规定来做。行政管理部门主要监督拆迁公司是不是按照政策规定，是不是符合有关的程序要求。

当时有人提出由市房管局拆迁处核发拆迁许可证，我明确说市级层面不需要这个权力，2000 年以前都是由区里审批的。当时规定1000 户以上的大型片区重大项目拆迁要报市审批，审批通过后由区里核发拆迁许可证，其他的项目还是由区政府审批，这样可以充分发挥区里的积极性。市房管局拆迁处主要是研究政策，监管拆迁科和拆迁公司的工作。拆迁处、拆迁科与拆迁公司在经济上没有利益关系，但要申报拆迁项目需要多少资金，符合条件才核发拆迁许可证。我们行政管理部门不需要很多权力，主要负责政策研究和落实，解决拆迁人和被拆迁人遇到的问题。例如1991 年至1994 年，有9 万多户的居民家庭因动迁在外面临时过渡，其居住矛盾很大，我们就向市政府报告了这一情况。市政府督促建委加快建设安置房，作为市政府实事项目，大大加快了住房建设，使在外过渡居民逐步减少，住进了新房，逐步把这个问题解决了，这样矛盾就没有了。