创新机制模式，加快推进上海旧区改造

文/李占涛

旧区改造是一项重大民生工程，不仅关系到城市形象，更关系到千家万户市民的生活质量。上世纪90 年代以来，上海先后开展了两轮大规模旧区改造，累计完成危棚简屋改造、二级旧里以下房屋改造超过2700 万平方米，极大改善了市民居住条件，改善了城市面貌。目前，上海旧区改造的任务依然很重。一方面，生活在二级旧里的居住困难市民还有不少，改善他们的居住条件非常重要、非常迫切。当前，中心城区还有260 多万平方米的二级旧里以下房屋区域，有十多万户居民居住在相当简陋的老旧房屋内，尽快消除“拎马桶”现象，改善老百姓居住条件，是党和政府的重要职责。2018 年11 月习近平总书记考察上海时，对“老小旧远”作出明确的指示，要求再难也要想办法解决。另一方面，上海旧区改造也面临新情况、新要求，特别是在加快城市有机更新的背景下，在改善百姓居住条件的同时，完善城市功能、提升城市品质、做好历史风貌保护和文化传承也非常重要、非常迫切。

2018 年以来，市委、市政府提出旧区改造要集中力量、创新思路办法、能快则快的要求，坚持“留改拆”并举，坚持风貌保护、城市更新、旧区改造相结合，突出历史风貌保护和文化传承，更加注重城市功能完善和品质提升。当前，中心城区旧改资金投入大，成本收益倒挂现象日益凸显，同时风貌保护要求越来越高，旧改过程中掺杂了大量的历史、社会、人文等因素，情况错综复杂，依靠原有的旧改模式，

难以实现跨越式发展。因此，有必要通过学习和借鉴其他城市旧区改造和城市更新的成功经验，创新思路、办法和机制，走出一条适合上海自身特点的旧改新路径，实现上海旧改工作新突破。

一、当前上海旧改工作面临的主要问题

当前上海中心城区旧改主要面临五方面问题。

一是旧改总量仍然巨大。根据市旧改办统计，截至2018 年底，中心城区尚未启动改造的成片二级旧里以下房屋约238 万平方米、13.4 万户，零星二级旧里以下房屋25.2 万平方米、1.2 万户，其中黄浦区78 万平方米、6.4万户，杨浦区76 万平方米、3.7 万户，虹口区66 万平方米、2.1 万户，静安区13 万平方米、0.8 万户。市委、市政府明确2025 年基本完成成片二级旧里改造任务，有条件的还要提前，其中“十三五”目标是改造240 万平方米，2019 年目标是完成50 万平方米。

二是前期资金投入总量大。据初步估算，中心城区完成成片二级旧里以下房屋改造需要房屋征收费约7000亿元。原有的政府主导土地收储后再进行土地出让的方式，因为涉及财政资金投入不足、容易导致政府隐形债务等问题难以持续，必须引进社会资本，发挥市场机制作用。

三是土地成本收益倒挂严重。由于剩余旧改地块大多是“骨头”地块，前期房屋征收成本巨大，在当前稳控房价的背景下，土地出让价格下行，地块成本收益倒挂已成为常态。市相关部门对2019 年上半年启动的几幅旧改地块进行了初步估算，黄浦区老城厢乔家路地块预计倒挂150 亿-200亿元；虹口区17 街坊预计倒挂60 亿-70 亿元；静安区洪南山宅地块预计倒挂40 亿-50 亿元。

四是风貌保护保留压力大。据统计，中心城区需要保护保留的里弄住宅730 万平方米，其中约有200 多万平方米分布在旧区改造范围内，“留改拆”要求提高，成片保留保护、留住城市文脉和城市肌理任务重。要兼顾旧区内居民住房改善和历史风貌保护，兼顾社会、经济、文化和环境效益，需做好统筹规范，确保各方利益诉求得到平衡。

五是旧改相关政策难落实。市政府下发《关于坚持留改拆并举深化城市有机更新进一步改善市民群众居住条件的若干意见》后，本市先后出台了一系列推进“留改拆”工作的新政策，其中既有很具建设性的规划土地扶持政策，又有保障力度较大的市级资金扶持政策。但由于没有实施细则，缺少具体操作的指导，没有配套政策，缺少具体使用管理的办法，很多政策难以真正落地。

二、香港旧城改造和城市更新的经验启示

香港是仅次于纽约、伦敦的全球金融中心和国际大都市，高密度、高效率是城市发展的典型特征。在特殊的地理约束和发展理念影响下，香港特区政府十分注重城市再造和更新，在城市更新方面积累了较为成熟的政策与经验。在这方面，香港市区重建局和港铁公司的做法值得学习借鉴。

（一）基本情况

1．香港市区重建局基本情况。香港市区重建局（简称“市区重建局”）成立于2001 年5 月，是香港特区政府设立的专责处理市区重建计划的法人团体，采取企业化运作，香港特区政府注资100 亿港元作为资本金。市区重建局的主要工作包括推动香港市区旧区的重建发展，促进并鼓励修复残旧楼宇，保存并修葺具有历史价值的建筑，改善旧区环境，促进旧区的城市发展。

市区重建局通过重建、修复改造、培育产业和社区建设等方式推进旧区改造工作，依靠转让部分物业收益和自持物业租金收入平衡项目投入。截至2017 年底，市区重建局已完成新建房屋1350 幢，复修房屋3950 幢，开展了64 个旧改项目，完成新建住宅18500 套、商业用地18300 平方米、公共服务设施53000 平方米、公共休憩空间26000 平方米，公司资金已达到400 亿港元，较好地实现了市区旧区的重建发展。

2.港铁公司基本情况。香港铁路有限公司（简称“港铁”）成立于1975 年，2000 年在香港联合交易所上市，其中香港特区政府持有公司股份76.5%，2007 年底与九广铁路公司合并，成立新的港铁公司。公司目前收入来源主要为票务收入，车站租务，在港物业租赁及管理、开发，内地业务及国际业务四个板块。

港铁是目前全球唯一一家赢利的地铁运营公司，公司持续健康发展的主要原因是其采用“轨道交通+房地产/物业”的模式。在其所运营的93个站点中有47 个站点进行了上盖物业开发，已完成的总建筑面积约1300 万平方米，未来六年预计开发约18000套住宅，总建筑面积超过115 万平方米。同时, 港铁公司持有、运营大量的上盖开发物业，现时持有、管理着13 个地铁项目商场、约9.6 万套住宅和77 万平方米的商办写字楼。

（二）关键机制及相关启示

1.法律法规保障方面。为规范相关工作，香港特区政府从立法层面指定特定企业推进城市更新工作。以市区重建局为例，其成立的宗旨就是“作为一个依法设立的法人团体而取代土发公司，通过进行、鼓励、推广及促进市区重建，改善香港的住屋水平及已建设环境”，主要承担旧区的重建、改造重设、修葺、物业保育和社区活化等工作。为了完成工作目标，市区重建局可以采取融资、收购、引入合作开发商、物业经营及转让等一系列措施。依据《土地收回条例》，市区重建局的旧改方案如征得改造范围内80%以上的业主同意，即可进入动迁程序。对于协商无果的业主，市区重建局可申请法院对其所属物业进行强行拍卖，保证旧改工作有效推进，维护了大多数居民的利益。

相关启示：通过相关法律法规，明晰了政府、港铁、市区重建局各方的权利义务。一是明确了港铁、市区重建局 “整合政府和市场”的平台主体地位。二是界定了投资风险的分担原则，政府承担法规政策变化、社会经济发展稳定性变化产生的风险，相关企业承担投资建设的财务风险、运营风险、维修更新改造的风险。

2.政策支持方面。主要体现在政府以“协议价”或“免地价”的方式将土地提供给特定企业。以港铁为例，香港政府以协议价将轨道交通站点及周边区域的土地出让给港铁，港铁通过招标引进合作开发商开发车站及上盖物业，从中获取土地增值收益和物业租金收入，用于平衡基础设施部分的投入。对于市区重建局，香港特区政府免除其征收回购后的土地出让金以及改造后获取利润的税金，降低其旧区改造的成本，实现资金快速回笼，保证旧改项目持续、快速推进。

相关启示：充分发挥市场作用，政企合作，实现多方共赢。借助政府在土地供给方面的优惠政策，港铁和市区重建局发挥“平台”作用，借助社会资本，通过市场化运作，减轻项目建设成本，保证企业财务的健康状况，实现后续项目可持续发展。特区政府主要给予土地和财税方面政策支持，充分发挥平台公司的作用，对于城市基础设施和旧区改造的直接财政资金投入减少了，但相应的收益增加了，城市的品质和功能提升了。

3.开发机制方面。赋予特定企业物业发展权，并采用“统一规划、统一设计、分期实施”的策略。以港铁为例，作为地铁建设和运营的唯一责任主体，港铁拥有统筹规划、建设、运营站点的权利。通过规划，对轨道交通站点400-800 米范围内进行高密度开发，集中配置商业、办公、住宅等各类资源，充分利用地下空间，形成复合型功能布局，实现土地利用效益最大化。在方案设计上，以市场价值为导向，即谁实现的经济效益最大，就将最好区位供应给谁，给予其最便捷最舒适的服务。在运营机制上，与专业的开发商分期开发高品质的上盖物业，形成办公楼、酒店、商场和住宅等优质资源，通过部分出售和自持物业两种方式回笼资金，实现良好的财务运营状况。

相关启示：区域统筹，一、二级联动开发，极大提升了城市生活便捷度，增加城市活力。港铁和市区重建局既是城市的建设者，也是城市的运营商。为了实现公司的财务平衡和滚动开发，精心统筹经营性物业和基础设施的配比，不仅为城市提供了交通基础设施、公共空间、休憩环境等公共产品，同时通过引进标杆企业进行专业化开发，提供了高品质的商业、办公和住宅等物业。这些资源在空间上的高度集聚，为市民的生活提供了极大方便，焕发了城市活力。

4.在运营管理方式方面。港铁在项目策划阶段，以25-30 年为一个周期，统筹考虑地铁建设和线路运营期间的所有费用支出（包括建设成本、财务费用、运营成本及更新改造和追加投资），制订整个周期内的财务平衡计划。为维持财务动态平衡，每年会进行财务评估，并根据地铁票价调整机制对票价作出合理调整，保证港铁的持续、平稳和高效运营。

市区重建局根据业务纲要（五年发展计划）、业务计划（年度计划）进行年度财务评估，确保公司财务的总体平衡，实现项目持续、滚动发展。特区政府负责审计其财务状况，监督规范其旧改任务和工作，并为市区重建局的新增项目提供贷款担保。

相关启示：采用“全生命周期”运营管理方式来制订财务平衡计划。改变了传统“财政补贴”的简单输血机制，最大程度实现了周期内的资金动态自平衡，保证特定企业健康可持续发展，确保城市基础设施、旧区改造工作长期有效运行。

三、加快推进上海旧区改造的有关建议

我国香港的城市更新和旧城改造，有其成功的一面，但是也存在一些问题和不足，比如与业主谈判复杂、改造周期漫长等，我们要借鉴其成功的经验，同时结合上海的实际情况，创新旧改机制模式，这样才能更好推进上海的旧区改造。下面就借鉴我国香港的经验和做法，对加快推进上海旧区改造提出建议。

1．建立旧区改造平台公司，引进市场机制推进旧改。在当前背景情况下，旧区改造要逐步以政府改造为主向政府指导、市场化运作方向发展，充分利用市场力量加快推进旧区改造。可以参照香港重建局做法，设立市级旧改平台公司，上接政府战略要求、下接市场化操作。平台公司主要职责是筹集资金，完成市政配套设施、公益性功能性项目的投资建设和招商运营管理。原则上每个行政区域设立一个平台公司，由市、区两级的功能性国企合作组成。在这方面上海已经作了实质性探索。2019 年上半年，上海开始探索“政企合作、市区联手”旧改新模式，由市属功能类企业上海地产（集团）有限公司分别与黄浦、静安、杨浦、虹口四区合作成立城市更新公司，分别作为各区旧区改造的平台公司，启动了黄浦老城厢乔家路、静安洪南山宅240街坊、杨浦160街坊、虹口17 街坊等四幅地块的房屋征收工作。

2．完善土地供应机制，允许政府公益性、功能性项目采取“预出让”或“协议出让到功能类企业平台”方式实现土地供应。原则上，“预出让”范围应包括公益性、功能性项目地块及其平衡地块；“预出让”价格采取“地价空转”或“较低比例预付”的方式确定。政府相关部门以“预出让”文件形式明确平台公司土地使用权主体资格，允许平台公司据此向金融机构进行融资。在平台公司完成土地一级开发，签订正式《土地出让合同》时，由平台公司或其他受让主体缴纳地价款。土地增值部分收益留在平台公司，由平台公司再投入后续市政配套设施的建设，从而减少财政资金对市政配套设施建设的直接投资，缓解财政压力。

3．搭建统一的规划实施平台，确保规划实施的可控性。以城市更新平台公司为主体，通过全面整合空间资源，聚焦产业定位，统筹平衡市政交通设施、公共服务配套、地下空间、公共空间、建筑形态等系统性问题，形成规划方案后报政府主管部门审批。在此基础上制订实施计划，明确实施范围、实施项目、实施主体、实施策略和时序进度，保障区域整体性、高标准开发。同时，允许平台公司引进市场化、标杆性的企业参与不同类型的功能性开发，提升开发品质，确保功能落地。

4．建立“全生命周期”建设运营机制，实现区域开发综合效益最优。一是“全生命周期成本管理”，由平台公司统筹考虑土地一级开发与二级开发的投入产出、统筹土地一、二级开发的税务策划，建立本区域投资的自平衡机制，推进区域内公益性、功能性项目的可持续建设；二是“全生命周期运营管理”，支持平台公司从提升土地利用综合效益最大化出发，引入产业业态、运营标准符合区域规划功能要求的企业主体，以实现区域社会、政治、经济等综合效益的最优化。平台公司可长期持有优质土地资源和核心功能物业，根据不同时期发展需要，完成城市功能区域平衡和迭代升级。

5．建立旧改资金平衡机制，推进旧改可持续发展。针对旧改地块土地成本倒挂问题，主要通过规划调整、容积率转移、资源地块捆绑、市政道路和公建配套设施建设支持等综合政策解决。对于杨浦、虹口、黄浦等旧区改造重点区，建立旧改资金平衡土地资源库，通过与旧改地块捆绑，解决资金平衡问题。鼓励社会企业和金融机构参与旧区改造，通过设立城市更新投资基金，解决自有资金不足问题。