高职院校实施预算绩效管理的路径探索

陈丽

摘 要：在国家治理现代化以及财政投入经费稳定增长的大背景下，高等职业院校如何在校内全面实施预算绩效管理，提升财政资金使用效益，实现财政资金有效利用，提高绩效水平变得尤为紧迫和必要。本文从现阶段高职院校全面实施预算绩效管理环境出发，分析其困境，针对困境探索全面实施预算绩效管理的有效路径。

关键词：高职院校;预算绩效管理;探索

一、现阶段高职院校实施预算绩效管理的外部环境分析

1.全面实施预算绩效管理的政策环境

随着我国财税体制改革逐步进入深水区，同时也使预算绩效管理的全面实施从法理基础到实施方案上有了可靠、可行的政策依据和环境。2014年修订的《预算法》从国家法律层面首次提出预算应遵循绩效原则，各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，这是对传统预算观念的一次具有深远影响的重大变革。

党的十九大报告明确提出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”这阐明了绩效管理的基本要求，指出了绩效管理是新发展理念下财政预算管理的核心和关键，强调了必要性和紧迫性。

2018年11月8日，財政部于印发了关于贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（财预〔2018〕167号）的通知，明确要求各地区各部门将全面实施预算绩效管理作为当前和今后一段时期财政预算工作的重点。

2.高职院校实施预算绩效管理的重要性

目前，我国正处于产业转型升级的关键阶段，产业转型升级对于高素质技能型人才的迫切需求对高等职业教育提出了更高的要求。

近年来，我国对于高职院校的经费投入力度持续增长。2015年全国一般公共预算支出决算中职业教育支出2296.31亿元，其中高等职业教育支出792.95亿元，占比34.53%;2016年全国一般公共预算支出决算中职业教育支出2489.39亿元，其中高等职业教育支出996.13亿元，占比40.02%;2017年全国一般公共预算支出决算中教育支出2655.89亿元，其中高等职业教育支出1131.57亿元， 占比42.61%。由此可见，我国对于高等职业院校的投入比例稳中有升，投入额逐年增长。高等职业教育在教育事业发展中的重要性日益凸显出来。

2019年1月24日，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》（国发〔2019〕4号）中指出：职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位。与建设现代化经济体系、建设教育强国的要求相比，我国职业教育到了必须下大力气抓好的时候。2018年全国一般公共预算支出220906亿元，教育支出32222亿元，同比增长6.7%。

在国家治理现代化以及财政投入经费稳定增长的大背景环境下，高等职业院校如何在校内开展全面实施预算绩效管理，提升财政资金使用效益，实现财政资金有效利用，提高绩效水平变得尤为紧迫和必要。

二、高职院校实施绩效管理存在的困境

党的十九大报告吹响了全面实施绩效管理的冲锋号，在各级财政部门积极推进的大背景下，使用财政资金的各高职院校也纷纷拉开实施预算绩效管理的序幕，在实践中也发现不少现实存在的困境。

1.绩效理念尚未建立，主观上不积极

在传统的预算观念的影响下，部分高职院校的预算申报管理部门甚至地方教育主管部门仍然存在财政资金预算“重投入轻管理、重支出轻绩效”的惯性思维，认为国家对教育的支出是刚性支出，对高职院校做预算审核、绩效评价时往往也仅仅是形式审核。绩效理念尚未建立，观念淡薄，主观上不积极开展工作甚至排斥考核、排斥绩效评价工作。

在具体开展绩效管理工作中，表现为被动地完成上级财政部门要求的相关项目的绩效自评和重点评价工作，对于上级布置的绩效管理工作的要求流于形式，敷衍了事。

2.责任主体不明确，责权不清晰

《中共中央  国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》已经明确指出了预算绩效管理的责任主体是资金使用单位，提出权责对等原则，赋予资金使用单位更多的管理自主权。

在高职院校的实际工作当中，资金的使用主体是各教学单位、业务管理部门，但是学校年度预算的申报、汇总上报教育主管部门、和上级教育主管部门及财政部门沟通预算、人大批复年度预算后下达校内预算、预算的执行进度督办等都是学校财务处的工作职责。这就造成真正的资金使用主体淡化责任意识，认为财务部门包办所有与预算相关的工作，在申报预算时对于绩效目标、指标体系的设定不够重视，资金使用过程中也很少强化紧密围绕项目预算绩效目标开展研究和工作，到最后的绩效评价阶段很难真正体现财政资金的使用效益。责权不清晰，很难调动资金使用者履职尽责的积极性。

3.专业性强，缺乏经验

在高职院校蓬勃发展的今天，对接科技发展趋势和市场需求，服务建设现代化经济体系和实现更高质量更充分就业需要一直以来都是学校发展的总要求和目标。全面实施预算绩效管理是一项系统性工程，该项工作不仅仅是事后的评价，更应包括事前、事中的运用，将预算、绩效由“两张皮”变成“一张皮”。

高职院校使用财政资金的教学科研部门，一直以来是以专业建设、课程改革为重点工作，它们更多关注学生培养、教学科研，预算绩效管理事前的指标体系的提炼、事中的监控以及事后的评价一系列工作对于他们来讲是不熟悉的，资金支出和产出绩效之间的紧密对应关系也很难建立。

作为业务管理部门，例如科技处、教务处、财务处等部门在实施管理过程中往往也存在不清楚具体业务、对不同领域不同行业的绩效指标不理解，对于具体的指标的考核存在偏差等问题。在全面实施预算绩效管理的这两年，由于该项系统性工作的专业性、技术性较强，开展工作的经验缺乏等问题，成为高效率开展工作、形成系统性的机制的阻碍。

三、高职院校实施全面绩效管理的路径

针对实践中存在的困难，对于高职院校如何更好地适应改革，做好学校的绩效管理工作，笔者认为应从思想上、机制上、内部控制等几个方面着手。

1.统一思想，提高认识

全面实施预算绩效管理是深化改革的重要举措，是国家治理现代化的深刻变革，从中央到地方再到具体预算部门，自上而下都是当前和今后一段时期的重点任务。高职院校应该在全校范围内加强思想建设，深刻认识到传统预算模式的转变是势不可挡的趋势。

同时，从学校管理者到职能部门，以及具体资金使用部门及个人，都要统一思想，提高认识，树立资金分配由“按需分配”向“按绩效分配”的理念，牢固树立绩效意识、责任意识，增强其使命感、责任感。最终实现从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。

2.完善机制，落实有力

全面绩效管理的落地实施，必须要有强有力的机制保障。针对高职院校在实施过程中的责权不清晰以及绩效管理工作专业性强等现实存在的困境，主动完善开展工作的机制是首要的工作任务。

主动完善机制，在校内专门设立预算绩效管理组织机构。改变以往财务处大包大揽和负责的观点，明确财务部门并非为财政资金绩效的直接责任部门，资金的使用者负有责无旁贷的直接责任。设立专门的绩效预算管理组织机构，明确财务部门、业务主管部门、教学部门以及各财政资金的项目负责人之间的职权和责任;负责理顺适合学校实际情况的绩效预算管理工作的程序;出台具体实施办法，从事前目标指标的确定和提炼，到事中的监控督促和调整，到事后的评价以及结果的运用，构建事前事中事后绩效管理闭环系统;专门机构负责预算绩效管理工作，更利于积累经验，提高专业性，走出想做而不会做的困境。

3.加强内部控制建设，发挥激励约束作用

加强内部控制建设，根据绩效管理工作的程序，贯穿绩效管理工作的全过程。重视项目申报的同时做好跟踪问效，注重绩效评价结果应用。预算绩效管理工作的重点和核心应前置到预算绩效评审环节，抓好对申报项目的绩效评审，充分运用绩效目标审核结果，以“绩效优先”为原则编制预算，重视项目绩效目标的制定，细化、量化绩效目标设置，严格项目立项申报。重视事中的跟踪问效，资金使用负责人应严格按照计划推进既定项目建设，提高预算刚性。

同时，建立科学的激励约束机制作用，将绩效评价结果充分与预算安排和政策调整挂钩，直接考核资金使用人。发挥激励约束作用，在全校范围逐步实现资金分配由“按需分配”向“按绩效分配”的转变。

4.借助专业辅导

高职院全面实施预算绩效管理尚在一个摸石头过河的阶段，尚未形成成熟的机制， 未有很好的经验总结 。针对现状，借助专业团队第三方的帮助和介入也不失为可供参考的路径。开展绩效评价和管理，企业有很多较好的经验，通过专业团队（事务所、咨询管理公司等）的指导，将这些经验和方法灵活地运用在高职院校， 少走弯路、错路。在辅导过程中，高职院校应主动学习，在专业团队的辅导下，不断总结经验，提高自身水平，逐步實现高水平实施预算绩效管理。

参考文献

1.赵丽生，茹家团，等.高职高专院校治理：内部控制.经济科学出版社，2016.

2.财政部关于贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的通知（财预〔2018〕167号），2018-11-8.

3.国务院印发《国家职业教育改革实施方案》（国发〔2019〕4号），2019-1-24.（责任编辑：王文龙）