新形势下行政事业单位国有资产报告编报工作的思考

乔雪

摘 要：行政事业单位国有资产报告由各级财政部门、主管部门、行政事业单位编报，反映行政事业单位国有资产总量、分布、构成、变动情况，以及资产管理相关制度建立和实施情况，是一项重要的年度性工作。2017年，财政部印发了《行政事业单位国有资产年度报告管理办法》，对编报工作做了进一步规范。随着国有资产报告制度的建立，行政事业单位国有资产报告编报工作已不再是统计数据、反映情况的常规性工作，而是上升到综合反映政府治理水平、治理能力的一项工作。各级财政部门、主管部门、行政事业单位必须转变观念，按照新形势下的要求做好行政事业单位国有资产报告编报工作。

关键词：行政事业单位;国有资产报告;国有资产管理

一、新形势下对行政事业单位国有资产报告编报工作的要求

2017年12月，中共中央印发了《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，自2018年起，国务院每年向全国人大常委会报告国有资产管理情况，包括全面反映各类国有资产基本情况的综合报告和企业国有资产（不含金融企业）、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源资产等四个专项报告。各地方也按要求相继建立了国有资产报告制度，由各级政府向同级人大常委会报告国有资产管理情况。这项新的制度安排体现了国家对国有资产管理工作的重视，同时也对工作提出了更高的要求。无论综合报告还是专项报告，其编报基础都是前述四类国有资产管理情况。就综合报告里“行政事业性国有资产情况”或行政事业性国有资产专项报告而言，其基础都是源于每年开展的行政事业单位国有资产报告编报工作。因此，行政事业单位国有资产报告编报工作要适应国有资产报告制度的要求，实现“华丽转身”。

1.从注重报表统计向注重分析总结转变

就像传统会计向管理会计的转变，新形势下要求行政事业单位国有资产报告不再是传统的数据统计工具，而是一份集数据和严谨客观的分析于一体的工作报告，是一份体现政府行政事业单位国有资产管理成效的报告。人大常委会审议综合报告和专项报告时，在关注各类国有资产的总量、构成、分布等情况的同时，更关注政府相关国有资产管理部门是如何履职尽责的，包括国有资产管理采取的举措、取得的成效、是否保值增值、存在的问题、下一步要开展什么工作等。这个转变，要求单位在编报行政事业单位国有资产报告时，不仅要按要求填好国有资产报表，更要花精力、下功夫做好分析报告的撰写。以资产报表为基础，做好国有资产支持行政事业单位履职、各行业领域发展、党和国家重大改革等情况的分析。

2.从行政事业单位国有资产向行政事业性国有资产转变

在国有资产报告制度中，以“行政事业性国有资产”替代了“行政事业单位国有资产”。这个转变，意味着单位编报行政事业单位国有资产报告时，纳入编报范围的国有资产已不仅限于行政事业单位保障自身正常运转所配置的资产，还包括在交通、水利、等基础设施建设方面以及教育、文化、科技、医疗保障等公共服务方面，为国家发展提供基础性保障的资产。2019年1月1日实施的《政府会计制度》以及相关准则，为后者纳入单位会计核算提供了制度依据。单位在编报行政事业单位国有资产报告前要做好资产情况的梳理，按照政府会计制度及相关准则将公共基础设施、保障性住房、文物文化等资产登记入账。

3.从反映过去事项向辅助未来决策转变

行政事业单位国有资产报告反映的内容主要为过去事项形成的存量资产情况。在建立国有资产报告制度的情况下，行政事业单位国有资产报告需承载更重要的功能，即辅助各级财政部门、主管部门、行政事业单位资产管理及财政性资金支出相关决策。因为房屋、土地、车辆、大型设备等资产主要由财政性资金投入形成，它们的存量及使用情况关系到未来新增资产的配置决策，如各单位或区域资产配置数量、如何保持资产配置均衡、是否有的资产使用效益不高甚至闲置。特别是随着公共基础设施、保障性住房等纳入报告编报范围，涉及的财政性资金将越来越大，利用好行政事业单位国有资产报告作为辅助决策工具，将大大提高资产配置的科学性，提高资产使用效益，避免资产配置苦乐不均。

二、行政事业单位国有资产报告编报工作现状

行政事业单位国有资产报告的编报工作由财政部每年年初向中央部门和地方财政部门布置，再由地方财政部门逐级布置。编报完成后，基层单位的报告汇总到同级财政部门，再逐级汇总至省级财政部门后上报财政部。行政事业单位国有资产报告编报工作开展多年，有良好的工作基础，但部门、单位在编报过程中仍存在以下问题。

1.资产管理理念尚未转变

当前，资产管理已上升到与资金管理同等重要的地位，但部分部门、单位仍未认识到资产管理的重要性，管理理念尚未转变。主要表现为：①资产管理重视程度不足。重购置、轻管理的现象在部分单位仍然存在。部分单位资产管理机构不健全，未配备专门的管理机构或专职管理人员。②行政事业单位国有资产报告编报重视程度不足。部门、单位仍然将资产报告编报当作简单的数据统计，部分单位甚至由资产管理软件服务商代为填报资产报表。③资产与资金理念未有机结合。行政事业单位资产中包含货币资金，也包含规模庞大的各类固定资产，而大量的固定资产又是货币资金资本化后的体现，所以两者是有机结合的。但大部分部门、单位只注重资金的管理、分析，未将资金形成的资产一并统筹考虑。如单位的业务支出处室分析资金成效时，缺乏从资产管理角度分析公共基础设施、提供公共服务的资产的建设、使用情况。

2.资产基础数据质量不高

行政事业单位国有资产有不少是早期形成的，由于资料缺失、经办人员更替等原因，造成资产未能规范管理，资产数据不能真实、完整反映现有资产状况。主要情况有：①固定资产卡片登记错误。个别单位将车辆、房屋的相关税费登記单独登记为固定资产卡片，导致资产报表填报时数据提取错误。②固定资产未登记入账。主要为来源复杂的房产、土地，由于缺乏相关原始资料，单位又疏于进行资产评估，经督促整改，以名义价值1元入账。③资产损失无法核销。部分单位的应收款项或对外投资，属于长期挂账的历史遗留问题，但由于对方企业吊销但未注销，依据现行资产清查核实办法无法认定为资产损失，仍然作为资产核算。这些资产基础数据存在的问题，将直接影响资产报表数据的准确性，影响行政事业单位国有资产报告的质量，进而影响决策的准确性。

3.资产管理情况分析能力不足

行政事业单位国有资产报告包括行政事业单位国有资产报表、填报说明和分析报告三部分，其中分析报告是最重要部分，集中体现了资产管理的措施、成效等情况。但部分部门、单位在长期工作中形成了固定思维，认为填好报表就万事大吉，不重视根据报表数据对管理情况进行分析，分析报告流于形式。一是資产管理人员业务能力不足。资产管理人员为兼职或工勤人员担任且人员更换频繁，业务能力不强，无法胜任撰写分析报告的工作。二是未建立编报工作机制。部门、单位内部以及财政部门与部门之间缺乏良好的沟通机制，造成由单位业务处室掌握的素材无法传递到报告撰写人手中，只能由资产管理部门孤军奋战，只能就数据和简单的情况进行分析，无法体现资产支持社会事业发展的情况。三是缺乏对分析工作的指导。分析报告体现资产管理的综合情况，撰写人员需要较强的理论和业务功底，由于报告编制时间有限，大部分精力投入报表数据的收集整理，部门、单位对新形势下分析报告未完全领会，且缺乏对分析报告的指导，导致分析报告质量没有显著提高。

4.资产管理信息系统推进有待加强

行政事业单位国有资产报告中资产报表的编报，完全依靠资产管理信息系统，按照理想模式，单位资产报表编报应与固定资产卡片录入、日常资产管理等在财政部门统一开发的资产管理信息系统中进行，但各地信息系统推进程度参差不齐。在信息系统中统一开展资产管理相关工作的地方，资产报表编报具有明显优势，效率和准确率可显著提高。未统一的地方，有的单位直接在信息系统中录卡片，有的单位另行购置资产管理软件，且不同部门间还存在多个资产管理软件品牌，资产报表填报时涉及多种软件间卡片、报表数据的对接，影响了工作效率和准确性，间接影响了行政事业单位国有资产报告的质量。

三、新形势下做好行政事业单位国有资产报告编报工作的建议

1.加强国有资产报告制度的宣传

当前，国有资产报告制度尚处于起步阶段，应加大向社会公众、政府部门和单位的宣传力度。特别要让部门、单位的领导认识到国有资产报告制度是党和国家对国有资产管理和治理的基础性制度安排，具有重要意义。要认识到行政事业单位国有资产报告是国有资产报告的重要组成部分，其质量高低直接影响国有资产报告的质量，每个部门、单位都是编报行政事业单位国有资产报告的责任主体。

2.健全行政事业单位国有资产管理制度

做好一项工作必须制度先行，完善的制度体系可以为行政事业单位资产管理工作提供坚实的政策保障。一是加快出台行政事业单位国有资产管理条例。为与《政府会计制度》实施后行政事业单位核算、管理的资产范围相适应，提升国有资产报告制度的执行力度，应提高行政事业单位资产管理相关制度的法律层级。二是加快建立为国家发展提供基础性保障的资产的相关制度。目前已制定公共基础设施、政府储备物资的政府会计准则。这类资产属于国有资产的重要组成部分，数量多、价值高，情况复杂，管理基础薄弱，需尽快建立相关会计准则和管理制度，规范管理。三是不断完善资产配置、使用、处置、收入管理等环节相关制度。财政部门履行国有资产综合管理职能，统筹资产管理相关工作做好制度顶层设计;主管部门和行政事业单位要按照各自资产管理职责做好部门、单位内部资产管理制度建设。

3.完善行政事业单位国有资产报告编报体系

行政事业单位国有资产报告编报工作应在总结多年经验的基础上，结合新形势新要求不断完善报告编报体系。一是结合《政府会计制度》及相关政府会计准则，修订报告中的相关报表内容，在反映资产总量的同时，区别行政事业单位保障自身正常运转所配置的资产和为国家发展提供基础性保障的资产两个类别进行反映。二是结合国有资产报告制度要求，进一步细化报告中分析报告的内容，对教育、卫生、交通等为国家发展提供基础性保障的行业的资产情况，建议以行业主管部门为主确定全国统一的分析内容和口径，便于数据横向对比分析。三是单位内部建立完善编报工作机制。建立资产管理部门牵头，涵盖人事、财务、相关业务处室在内的编报工作协调机制，定期及不定期按职责分工提供相关报告编报所需材料。

4.夯实行政事业单位国有资产管理基础性工作

行政事业单位国有资产报告是资产管理各项基础工作的综合体现，要提高报告质量必须抓好各项基础工作。一是加快健全资产管理机构，落实管理力量。加强业务培训，提高资产管理干部队伍的素质和能力。二是规范资产登记、会计核算工作，加快资产盘盈、盘亏和资金挂账等事项处理，夯实资产数据基础。三是加快推进资产管理信息系统使用，将单位资产基础数据录入信息系统，逐步实现与财务核算系统、预决算系统、政府采购系统等对接，加强数据分析功能，实现资产全面、精准、动态管理，夯实行政事业单位国有资产报告数据基础。

（责任编辑：兰卡）