基层财政推进预算绩效管理工作的策略分析

汤绍明

摘 要：财政管理水平与经济运行质量息息相关，对社会治理产生深远影响，而预算绩效管理水平则直接反映了财政管理水平。本文结合基层财政当前的预算绩效工作开展情况，从基层财政预算绩效管理工作现状出发，分析了当前基层财政在推进预算绩效管理工作中的热点、难点问题，如绩效意识不强、预算单位绩效管理责任落实不到位、预算执行进度缓慢等，并针对性地提出建议和对策。

关键词：基层财政;预算绩效管理;策略

财政预算绩效管理是为达到政府透明、责任、高效履职目标而进行的一项财政预算管理活动，它以一级政府财政预算特定时期内的总产出和结果为内容，并作为编制部门预算、预算项目储备、展开绩效监控、实施绩效评价等的重要依据，既优化了财政资源配置，又提升了公共服务质量，有效促进了财政管理提质增效。

近年来，财税体制改革进程加速，推动预算管理制度不断完善，各级政府“花钱必问效、无效必问责”的理念正逐步树立，提升了财政资金使用绩效，充分发挥了预算绩效管理活动对社会经济发展的重要支持作用。但随着“放管服”改革深化，项目、资金管理权限向基层下移，同时，地方财政收入和支出快速增长，基层财政预算绩效管理成为全面实施预算绩效管理的关键点、难点，如何科学合理配置财政资金，确保有限的财政资金发挥最大的经济、社会效益，成为基层财政面临的迫切问题。

一、基层财政开展预算绩效管理工作现状

按照中央、省、市统一部署，基层财政从2012年开始预算绩效试点工作，经过几年的探索实践，预算绩效管理工作取得了较大进展。

一是预算单位编报绩效目标的项目预算资金占比大幅提高，以作者所在县域――周宁县为例，财政资金绩效管理覆盖率从2013年的28.27%逐年提高至2018年的87.79%。

二是同步推进绩效监控，不断完善绩效监控方法，促进绩效监控与预算执行的有机结合。

三是绩效评价范围不断扩大，周宁县纳入绩效管理的项目数和资金量从2013年11个单位11个项目资金总计1248万元，增长到2018年26个单位55个项目资金总计19493万元，部门整体支出由5个试点单位扩面到所有125个预算单位。

四是绩效评价结果应用程度得到一定提升。2018年，通过财政重点评价，调减2个项目下一年度预算安排236万元，使得预算安排更趋科学合理。

二、基层财政预算绩效管理的主要问题

近年，通过摸索和实践，基层预算绩效管理工作有序推进，工作质量逐年提高，预算绩效管理逐步由“投入型”向“绩效型”转变，财政资金从“要钱难”向“花钱难”转变。但与全面实施预算绩效管理的要求相比，当前基层财政在体制机制及具体实施层面仍然存在以下几点问题。

1.绩效理念认识不足

基层预算绩效管理工作起步迟，实践时间短，因此部分预算单位及从业人员对相应的财政预算绩效管理理念认识不足，未引起足够的重视。

有的财政部门业务科室把预算绩效管理作为额外工作负担，存在抵触、畏难情绪，认为开展预算绩效工作增加了工作量，产生抵触情绪，从而造成在绩效目标编制、绩效监控等环节走过场、充当“二传手”的情况，将消极的预算绩效管理理念传递给其归口预算单位，进而影响预算绩效管理工作开展效果。

有些预算单位负责人认为财政部门布置的预算绩效工作，应当由单位财务部门承担，忽略了预算绩效管理并非单项工作，而是一个体系，包含预算、项目、业务管理等方面内容，由单个业务科室独立承担，或是让财务人员指挥和协调其他部门科室开展预算绩效业务，难度大且效果差，容易出现使用資金的业务科室参与少、充当“甩手掌柜”的情况，导致绩效管理与部门业务相互脱离。

此外，部分预算单位未将工作重心放在资金效益上，在追求数量和质量的平衡上，偏重考量资金量，造成有些财政资金闲置沉淀、低效无效的问题，“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的现象依然存在。

2.预算执行进度缓慢

在项目支出预算执行中，通常缺乏对项目支出的序时进度约束。例如，上级部门往往在年底对项目支出进行结算、验收等工作，同时单位项目资金也集中在年底才进行结算、验收、报账等，部门为完成上级制定的年度目标任务而“倒逼”财政支出，造成年底“突击花钱”的现象。其次，由于部门单位普遍存在对项目前期准备工作不够重视、项目规划编制不够规范等情况，“资金等项目”情况比较普遍。

造成执行进度缓慢的另一个主要因素在于，财政预算与部门预算、部门预算与单位预算之间尚未建立起有机衔接联动工作机制，预算编报、执行、调整等过程衔接不够及时，存在时间差。

3.预算编制与绩效目标不同步

现阶段，仍无法实现绩效目标与预算编制同步申报、同步审核、同步批复。主要原因是部门预算编制时间的前移，而业务工作开展相对滞后，与预算单位工作任务密切相关的项目支出预算，往往到每年3、4月份才逐步细化，从而造成年度预算编制中财政代编项目规模较大且不够精准的状况。同时预算部门仍沿用老观念、老办法编制预算，认为在既定的预算额度内随意编制项目不会影响自己的部门预算总额，造成预算编制粗糙模糊。而未经细化的项目，直接影响了后续绩效目标的编制、监控的执行、自评的开展的效果。

另外，在新增项目或上级下达的部分专项资金时，往往只是下达任务数，未一同下达标准，或此类项目尚未形成标准依据，造成部门在编制绩效目标时无据可依，仅以目标值作为参考标准。

4.评价结果应用不足

近年来，基层财政虽选取涉及民生资金、补短板等项目开展绩效重点评价工作，但其评价质量并不高，从而使得评价结果应用率也相应较低。预算绩效评价质量不高是由于评价指标体系不完善，目前部分县区尚未建立符合本地实际和适用的具体事项的评价指标体系，指标针对性不强，且预算支出点多面广，一些指标难以量化。同时，项目资金逐年增加、新情况时有出现等，已经形成的评价标准不能与之完全匹配，直接影响绩效评价的质量。

评价结果应用不足方面，由于部分单位绩效评价结果运用多数停留在反映情况、发现问题、督促整改等较低层面，未与财政政策的调整、预算的安排、专项资金的设立挂钩，追责问效机制尚不完善，从而流于考核形式，对基层财政的约束力比较有限，因此也没有得到资金管理部门的重视。财政资金被闲置、浪费等方面的共性问题尚未得到有效控制，在“惯性”资金安排下，部分预算单位认为绩效管理无实质约束，不会影响资金分配结果，进而缺乏做好预算绩效管理工作的意识和动力，更不会把绩效目标作为约束资金使用、改进管理的手段。

三、基层财政推进预算绩效管理工作的对策和建议

1.增强预算绩效管理理念

加强宣传，聚焦覆盖面广、社会关注度高的重点政策、项目，充分利用网站、微信公众号、微博等载体，定期发布预算绩效评审及相关财税制度、政策更新等与预算绩效工作有关的动态信息，培育绩效管理文化，广泛宣传“花钱必问效，无效必问责”的预算绩效管理理念，让每个财政资金使用者牢固树立起财政资金绩效意识，将绩效理念和方法深度融入预算管理全过程，为预算绩效管理创造良好的舆论环境和浓厚的社会氛围。

同时，分层次、分内容、分阶段组织开展预算绩效业务培训，例如，以项目负责人为培训主体，开展预算绩效具体业务内容相关的专题培训班，结合现有绩效评价案例进行讲授，通过加强培训和业务指导，不断巩固、强化预算单位从单位负责人、项目负责人、财务人员到具体绩效管理工作经办人员的绩效意识，提高业务能力。

2.推动预算绩效关口前移

财政部门应当改变以往事后的“考与评”做法，突出预算编制的绩效导向，推动事前的“督与导”，将绩效目标作为预算安排及申请的必备条件，力求从源头提升预算编制的精准性、科学性，提高财政资金的使用效率。

首先，要严格对绩效目标进行审核管理，这是预算绩效管理闭环思维的必然要求，也是顺利开展预算绩效管理的重要保障。对各预算单位新设立的重大政策、项目，应结合预算评审、项目审批等环节开展绩效评估活动，从立项依据、绩效目标合理性、投入经济性、实施方案可行性、筹资合规性等方面论证，必要时，引入第三方机构，并将相应评估结果作为预算申请的必要条件，未按要求设置绩效目标或审核未通过的项目，不得安排预算资金。

其次，应由上级财政部门牵头，加大绩效管理系统研发力度，将绩效管理系统嵌入预算编制、资金拨付的各个过程，为实施好预算绩效管理提供信息化平台支撑。通过相应软件程序设定，使得在预算编制环节未编报支出项目绩效目标的，预算单位无法提交部门预算，确保绩效目标与部门预算编制同步进行;在预算执行环节，未报送监控报表及项目相关材料或者偏离绩效目标未进行整改的，预算单位无法拨付资金，以软件固化资金拨付程序的方式倒逼预算单位及时整改，确保实现预算绩效关口前移。

3.完善绩效评价指标体系

基层项目相关单位处在资金链终端，其预算绩效管理就显得尤为重要。财政部门应牵头、监督、控制指标体系建设，探索建立科学合理、方便实用的预算绩效管理核心指标体系，使项目资金使用管理等方面存在的问题能够客观、全面地反映在指标评价体系中。

一方面，由上级财政部门会同行业主管部门整合资源和力量，探索不同职能单位、不同项目的特点，依托大数据分析等现代信息手段，通过对近年来已开展绩效评价项目案例的整理、比对、分析，逐步建立涵盖各类项目、符合目标内容、突出绩效特色、便于考核的绩效评价指标体系，做好方向性、标准化、分行业的引导督促，推动资金使用单位更加重视内控管理，合法、合理使用财政资金。要对指标进行细化量化，使绩效评价指标更加清晰、直观，详细列举出填报方法，方便有关单位填报。

另一方面，应根据政策环境变化，适时调整绩效考评指标，筛选出共性指标，并针对部门工作职责和行业特点，建立各部门的个性指标，不断更新丰富指标库，建立指标体系动态调整机制，实行指标标准化和动态化管理，使预算绩效管理更切合实际。

4.强化绩效评价结果应用

财政部门要建立绩效评价信息公开制度，将绩效评价结果在一定范围内公开，并将评价结果与年度考核相结合。现阶段，推进预算绩效管理工作的最有效办法仍是将绩效管理情况纳入绩效考核，通过省对市、市对县的绩效考评，倒逼开展绩效管理。工作推进缓慢的县市加大预算绩效管理工作力度，拓展其深度、广度，而已纳入的县市可以通过增加绩效考核分值权重，来提高预算单位对绩效管理工作的重视程度。财政部门将预算绩效完成情况、重点绩效评价结果及时报送有关部门，为上级领导决策、选人用人提供参考，并作为单位和个人年度考核的重要依據。将绩效评价结果反馈到被评价单位，对评价发现的问题限时督促整改，对不进行整改或整改不到位的，将相应调减预算。

同时，要将评价结果与预算安排挂钩，作为优化、改进预算管理及安排下一年度预算的主要参考依据。探索根据支出绩效情况建立资金分配的“奖优罚劣”机制，对于评价结果得分高的，在次年予以优先安排;对于未能达到预期目标或者未及时纠偏进行整改的，在次年予以调减预算或不予安排。

5.压实绩效管理主体责任

要理清理顺预算绩效管理工作流程，建立健全绩效管理工作机制，落实好流程内各环节岗位责任，打造横到边、纵到底、一以贯之的责任链，层层传导压力，压紧压实绩效管理主体责任。

在财政部门内部层面，确定财政部门预算绩效管理工作流程，落实好财政部门预算绩效管理工作责任，明确财政内部预算绩效管理工作各岗位职责，如预算绩效管理股负责合规性审查，业务股室负责预算合理性审查，做到各司其职、各领其责，切实提高预算绩效管理工作水平。

在预算单位层面，确定预算单位预算绩效管理工作流程，明确财务科与业务科室在预算绩效管理工作中岗位职责。即按照“谁支出、谁负责”的原则，明确预算单位是开展预算绩效管理工作的责任主体;单位主要负责人对部门预算绩效管理负总责;项目负责人对项目绩效负责，项目负责人随同绩效目标在预算编制一同明确，原则上为负责该项目的部门业务科室负责人。

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（责任编辑：王文龙）