农村宅基地“三权分置”的背景及意义

李志浩

（河南省驻马店市委党校，河南 463000）

一、农村宅基地“三权分置”的背景

据相关统计，在2008 至2016 年间，我国农村人口总量减少1.13 亿，农村从业人员减少7288 万人，农业就业人员的占比下降了22.09% 。理论上讲，随着农村人口的减少，农村村庄用地也应该相应减少，但从2009 年至2016 年间我国村庄用地不但没有减少，反而增加了1091.3 万亩。《中国统计年鉴》数据也同样显示，从2007 年到2012 年，我国农村人均居住面积已由31.6 平方米增加至37.1 平方米。这些数据说明虽然随着我国城填化的发展，农村人口不断涌向城市，但农村村庄占用面积以及人均占有面积却在不断扩大。一户多宅、城市近效违法乱建、空心村、超标多占等现象严重。有的村民已经在城市买房，但却不愿意退出农村的宅基地；有的村民虽然平时在城市工作，但却没有能力在城市买房；有的村民有能力在城市买房但又不愿意买，平时在城市打工租房，就春节回农村住上几天。造成这些现象的主要原因是现行农村宅基地管理制度，不允许农村宅基地进行市场流转，村民虽拥有宅基地但却无法实现财产权益，造成村民没有财力在城市购买房屋

因此，党的十八届三中全会提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”，党的十八届三中全会后，一系列的中央一号文件对农村宅基地改革提出了要求。2014 年中央一号文《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》要求“在保障宅基地用益物权的前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权的抵押、担保和转让”；2015 年中央一号文《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设若干意见》进一步强调，“保障农民宅基地权益，改革农民住宅用地的取得方式，推进宅基地制度改革试点”，但这些改革政策并没有对如何解决宅基地对农民生存的保障功能与宅基地财产功能的实现之间的矛盾进行规定，导致改革中地方政府顾虑重重。

2018 年中央一号文件的出台，解决了上述宅基地对农民生存的保障功能与宅基地财产功能实现之间的矛盾。2018年中央一号文件指出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。从宅基地集体所有权、农房使用权的“两权分离”到集体所有权、农户资格权、使用权的“三权分置”并非破旧立新，而是改革创新的一个过程。

作为对2018 年中央一号文件的响应，2019 年《土地管理法》进行修改的时候对农村宅基地的规定作了相应的调整，但还是保留了相对谨慎的态度，并未对农村宅基地“三权分置”作出明确的规定。

二、宅基地“三权分置”的现实意义

（一）充分提高农村宅基地的利用效率

国土资源部 2017 年统计报告显示，我国农村集体建设用地的面积是19 万平方米，是城镇国有建设用地面积 9 万平方米 的2 倍左右，而且在农村集体建设用地中宅基地的面积占到了70%左右，达到了13 万平方米。但从2017 年全国常住人口来看，常住人口中的 58.52%为城镇常住人口，只有 41.48%为农村常住人口，而且在农村常住人口中有 50%为外出农民工，他们平时根本就不在农村居住。在我国现在建设用地紧张的情况下，城市多人少地与农村少人多地形成了鲜明的对比，农村宅基地与农村人口形成了一种逆向发展的局面，大量农村宅基地被闲置无人居住。分析其原因主要是因为农村宅基地无偿取得，管理不力，一户多宅，超面积占用，无期限使用，而且农村宅基地有偿退出机制不健全。由于现行管理制度农村宅基地无流动性，根据地随房走的原则农民要出售房屋又需要宅基地同时转移，导致宅基地无法退出，造成农村大量人口进城后，其所占用的宅基地仍然被长期闲置无人使用，造成了土地资源的浪费。通过宅基地“三权分置”制度，允许宅基地使用权转让，通过制定宅基地退出机制，不仅可以解决用地紧张的问题，而且还可以解决农民融资困难，进城买房困难的问题，有效降低金融系统不良贷款，解决现在银行对农民无力还贷又无法执行的问题。

（二）有利于统筹城乡一体化发展

由于我国现行农村宅基地保障功能的存在，不允许自由转让，又根据房地一体地随房走的原则，造成大量农民虽然有意愿到城市居住，但因缺乏资金无法通过转让农村房屋及宅基地获得资金，宅基地又无法抵押贷款，导致无力在城市买房。有的虽在城市打工多年，但仍无法完全融入城市，严重阻碍了城乡一体化的发展。通过设立宅基地“三权分置”制度，通过宅基地使用权的流转，可以使其发挥财产功能使农民获得资金而进城买房，同时农民退出宅基地后通过流转可以使宅基地为技术、资本、人力等要素返乡置业创造条件。而且随着我国老龄化的到来，亟待建设美丽乡村，推进乡村养生、乡村养老产业的发展，以促进老龄人口向农村养生产业转移，缓解城镇养老产业的压力。同时，对于无法承担城市高额房价的城市低收入人群，由于廉租房和经济适用房供给无法满足其需其，通过农村宅基地使用权的流转，使这些农民工及毕业大学生能够在城市郊区合法取得宅基地使用权而建造或购买房屋，即可以统计城乡一体化发展，激发城乡活力，又可以解决现在小产权房屡禁不止的问题。

（三）充分发挥农村宅基地的财产权益

我国现行《物权法》第184条规定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外；同样《担保法》第37 条也规定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。从以上规定可以看出，虽然农村宅基地使用权与国有土地使用权同属于用益物权，但宅基地使用权的权能是受到限制的，国有土地使用权可以抵押，但宅基地使用权却只能够占有使用。虽然2019 年修定的《土地管理法》取消了农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设的规定，但该法仍持谨慎态度，只是规定“农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”，对宅基地流转的对象和范围并未作出规定。法律之所以这样规定，主要是长期以来我国农村宅基地具有明显的身份属性和社会保障功能，立法机关主要是担心一旦放开宅基地的流转，将直接危及农民生活保障安全，导致农村房屋上涨农民使去房屋，不符合住有所居的社会主义理念，要保护农民的居住权。而且有人认为世界经济危机我国只所以没有出现大的波动是因为工厂关门后大量农民工可以返乡回家，仍然能够安居乐业。因此，我国立法一直禁止城镇居民到农村买房、建房。通过设立宅基地“三权分置”制度，使宅基地使用权可以依法转让，从而可以设置抵押权，即可解决农民创业资金困难的问题，解决农民进城买房缺乏资金的问题，同时也可以化解农民货款后不良贷款问题，充分发挥农村宅基地的财产权益。

（四）有利于乡村振兴战略的实现

乡村振兴战略是党的十九大提出的一项重大战略，宅基地制度改革是乡村振兴的一项重要内容。乡村振兴的目标是实现“产业兴旺”“生态宜居”“乡风文明”，但要想让现代化的新产业新业态落地，实现“产业兴旺”“生态宜居”，土地是必备条件之一。没有土地新产业无法落地，生态环境无法改造。虽然现在农民有大量闲置宅基地，但无法通过合法方式流转，农民进城后自己又不愿意对农村住宅进行改造，造成乡村振兴战略困难重重。根据宅基地试点地区统计的情况来看，浙江嘉兴和温州乐清等地通过农民住宅异地置换和城乡住宅互换等方式，吸引社会资本与农户、集体经济组织合作改造农户旧宅，发展民宿、农家乐等乡村旅游产业，并雇佣当地村民，增加了农民经济收入。通过设立“三权分置”制度，使农村宅基地合法流转，即可以使农民获得利益，也可以发展农村经济，实现“生态易居”，建设美丽乡村。如象山县鹤浦镇小百丈村集体经济组织通过给集体成员经济补偿从村民手中获得宅基地资格权和使用权后，通过招标方式确定宅基地承租方（即民宿开发方），将宅基地交给承租方使用，因大量青壮年劳动力外出打工，大量宅基地没人居住，承租方通过投资开发乡村旅游，通过这种方式，即发展了村集体经济组织，又使外出务工农民增加了收入，同时建设了美丽乡村，有力推进了乡村振兴的发展。