政府法律顾问工作存在的问题与对策

◎文/温洪柱 徐璟珂

本文所指政府法律顾问，是指各级政府及其部门聘请执业律师充当政府法律参谋和助手，为政府依法行政或处理某些法律事务，提供专业意见或提出相应法律服务的机构或人员。笔者所在行政机关从2015年开始聘请执业律师作为常年法律顾问，本文试从实践和理论的角度，对政府法律顾问工作存在的问题及对策进行粗浅地分析探讨。

一、政府法律顾问制度发展及其意义

1988年9月，深圳市政府率先设立法律顾问。2013年11月党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要普遍建立法律顾问制度。2014年10月，党的十八届四中全会首次专题讨论依法治国问题，通过了 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，进一步要求积极推行法律顾问制度，建立以政府法治机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍。2016年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了 《关于法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，为全面推行法律顾问制度作出了具体安排。

为全面贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，2015年12月，天津市出台了 《天津市人民政府关于全面推行政府法律顾问制度的指导意见》，提出各区县人民政府、各部门要认真贯彻落实市委、市政府要求，普遍建立政府法律顾问制度。用3年左右时间，建立覆盖全市各级政府及其工作部门的政府法律顾问服务架构，实现市、区县、乡镇（街道）三级政府法律顾问制度体系。其实早在《指导意见》出台之前，天津已在一些政府部门开始实施聘请法律顾问。如天津市财政局 （地方税务局）在2000年聘请天津张盈律师事务所作为法律顾问，2014年天津市财政局 （地方税务局）所属的25个基层执法单位聘请了法律顾问，2016年法律顾问制度在天津财税系统实现了全覆盖。

纵观政府法律顾问工作走过的30年发展历程，积极推进政府法律顾问制度建设，不仅是促进依法行政、建设法治政府的客观需要，也是创新社会治理和转变政府职能的现实需求，对促进各级政府及其部门依法行政、加快法治政府建设具有重要意义和深远影响。以笔者所在机关为例，作为财政部门专职监督检查机构，我们擅于从财政管理、财务核算等专业角度实施检查、发现问题，但在履行执法程序、收集证据材料、执行处理处罚等法律事务方面先天不足。针对此问题，我们从2015年开始聘请法律顾问，通过借力法律顾问的专业优势和执业经验，有效降低了行政执法风险，提升了依法行政、依法监督水平。

二、政府法律顾问工作存在的问题

随着政府法律顾问制度的不断推进，近年来，许多地方政府和部门法律顾问工作逐步完善，在贯彻落实全面依法治国方略，推进法治政府，落实保障公众利益和规避行政执法风险等方面取得了良好的效果，但同时也存在着方方面面的问题，不容忽视。

（一）在政府层面，一些政府和部门依法行政能力不强，法律顾问利用程度不够

一是政府部门依法行政能力不强。政府部门工作的主要内容是行政管理，依靠行政手段开展各项工作，尽管大多数政府和部门都建立了相应的法治机构，但在这些法治机构中真正既懂法律又懂业务的人员很少。特别是在行政执法单位，有相当一部分人员不是相应法律专业毕业，大部分执法人员是半路出家，缺乏工作中需要具备的相应法律知识，因而导致政府部门用法治思维思考问题、处理工作的能力不足。

二是政府部门法律顾问利用程度不高。聘请法律顾问参与政府法律事务是推进政府依法行政的有效途径，但部分政府部门在利用法律顾问过程中，秉承“多一事不如少一事”的原则，往往是平常没事时，不顾不问；棘手事情来了，火急火燎，致使法律顾问实际作用发挥并不理想。工作中有的政府部门及其工作人员在日常行政管理及监督过程中，只要上级部门不追究或行政相对人不“较真”，对于一些界限模糊，甚至日后可能有行政风险的事务，也按照惯例处理，而非充分借力法律顾问进行咨询、论证，然后再做合法合规的决定。

（二）在法律顾问层面，法律顾问对政府及部门业务了解不深，参与政府管理的主动性不强

一是政府法律顾问对政府事务缺乏深入了解。政府及其部门工作包罗万象，而法律顾问由于自身专业的限制或工作的局限性，对政府事务一般只是凭借有限的资料进行粗浅的了解，很难对政府工作有全面、系统、深入地把握，导致其在提供法律服务过程中，往往就法条解释法条，与政府具体工作实际结合紧密度不够、针对性不强，解决实际问题效果不佳。

二是法律顾问为政府提供法律服务主动性不强。目前政府法律顾问普遍是聘请律师事务所的执业律师，出于对当事人权益着想，同时兼顾事务所及律师个人经济利益，律师在执业过程中一旦接受案件，就必须一心一意地投入到案子当中，他们工作压力、精神压力很大。而在政府部门由于“民告官”现象并不普遍，因此许多政府法律顾问只是一种摆设，再加上一些地方政府法律顾问工作是无偿服务或费用很低，导致法律顾问参与政府法律事务的积极性不高、主动性不强、参与度不够。

（三）在法律、政策环境方面，法律法规和政策制度不健全，政府信息公开程度不够

一是法律法规制定相对滞后。以财政监督为例，目前财政监督尚没有单独立法，对财政部门监督职权的确认散见于 《预算法》《会计法》《注册会计师法》等，这些法也只是给予财政监督机构监督权，对监督检查问题认定和处理处罚标准没有明确规定。《财政违法行为处罚处分条例》是财政监督处理处罚的重要依据，但执行过程中也缺乏可操作性。由此，政府法律顾问在法律服务过程中也难以从法律层面提供切实可行的依据。

二是政府部门信息化公开程度不高。政府法律顾问在为政府提供法律服务过程中，除了直接参与具体的法律事务外，同时也需要通过相关平台对政府的工作职能、工作流程、规章制度、内部管理等方面进行全方位了解，以便其为政府提供有针对性的服务。但是目前政府信息公开现状并不理想，例如中国社会科学院 《法治蓝皮书：中国法治发展报告（2017）》 显示，2017 年调研的 31个省、49个市、100个县中，仍有1个省、6个县未公布本级政府决算信息，19个省、25个市、72个县未公开任何预算表格。

三、推进政府法律顾问工作的对策建议

（一）增强政府依法行政意识和能力

政府部门应建立法治教育培训的长效机制，培养行政干部对法律的敬畏之心，提高行政领导干部及公务人员的法治素养。健全“人才引流”机制，积极引进精专业、懂法律的高学历人才进入政府行政管理和执法队伍当中，切实纠正以权代法不良现象。全面推进政务公开机制，利用报纸、政府网、微信、微博等形式主动公开信息，除涉密不予公开事项外，在决策、执行、管理、服务、监督、结果等各环节依法及时公开相关信息及进程，以公开为常态、不公开为例外，倒逼政府及部门进一步增强依法行政意识，提升依法行政能力，为法律顾问参与政府事务营造良好的政府法治生态。

（二）制定政府法律顾问参与机制

在中央办公厅、国务院办公厅《关于法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》基础上，地方政府和部门应该进一步制定法律顾问参与政府法律事务的工作机制，明确法律顾问参与政府行政事务的领域和环节，细化法律顾问工作标准，从制度层面保障法律顾问参与政府法律事务的广度、深度、标准化。此外，政府法律顾问不仅需要丰富的诉讼经验，更需要较强的政治意识、大局意识、责任意识， 以及对各级政府行政事务的正确把握和对法律风险的分析、判断能力，从提升政府法律顾问服务能力的角度，政府有关部门和行业协会应当加强律师对政府法律服务能力的培训，帮助他们熟悉政府运行流程，掌握政府法律服务的基本知识，从而提升政府法律顾问服务的专业水平，提高律师为政府提供法律服务的针对性和契合度。

（三）完善政府依法行政法律法规环境

目前亟需加强国家行政立法工作，将政府的行政职责和权限以法律形式固定下来，真正实现有法可依。同时还要加强法规规章建设，制定政府行政行为的实施细则，确保可实践、可操作。以财政管理为例，应结合当前财经新秩序、新发展，进一步完善 《预算法》《会计法》《注册会计师法》等相关法律，将实践中预算管理、会计核算、注册会计师执业及财政监督等相关事项进一步完善明确。在此基础上，积极跟进制定相应实施细则，将管理的内容、标准、违法行为一一细化明示。在财政监督政策方面也要进一步加强完善，确保监督职责、监督内容、监督规程、执法文书、问题认定、处理处罚等政策上下统一规范，使财政监督主体名正言顺，财政执法监督和处理处罚有法可依、有据可查，同时为法律顾问处理财政法律事务提供有力支撑。