租购并举政策实施路径探究——以雄安新区为例

◎文/郑成泰 唐 莉

党的十九大报告提出“房住不炒”及加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，明确了下一阶段中国住房制度改革方向。推进“租购并举”还有许多问题待解。雄安新区是国家战略规划的 “千年大计”，将通过引入人才、加大创新主导城市发展，其住房体制和住房市场都处于零点起步阶段，政策创新空间较大。本文试图以雄安新区为例，探讨一条租购并举政策落地实施路径。

一、租购并举政策落地实施的主要困难

自1988年《关于全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》印发，住房制度改革经过了三十余年，进行了诸多尝试并成功解决城市居民住房严重短缺的问题。但取得阶段性重大成果的同时，住房市场仍存在供需结构性失衡、租赁市场发展不成熟等问题，给推进租购并举带来了现实困难。

（一）租购之间发展不平衡

我国很长一段时间持续处于自有住房率较高而租房率很低的状况，住房制度改革以来房地产业快速发展，租赁市场发展则严重滞后。自有住房率高低与经济发展水平、城市化率呈负相关关系。西方发达国家自有住房率比较低，跨度为34%~69%；发展中国家自有住房率均较高，我国按包括农民在内的国际口径计算，自有住房率达93%以上。随着近十余年城市化进程加快，到2016年，全国城镇人口比重为 57.35%（2006年为44.34%），全国平均自有住房率90%，城镇家庭自有住房率约为85%。过高的自有住房率增大了人口落户成本和迁移成本，不利于人口流动和产业结构调整，影响社会财富的再分配。同时，住房租售比远超国际公认的合理区间（1∶300—1∶200），且租售比剪刀差仍有扩大趋势。中国房价行情平台2018年4月数据显示，深圳、天津、上海、北京、广州、武汉等热点城市的房屋租售比为1∶770—1∶590。 租售比出现严重的不协调时，该地区的房地产市场就会存在价格虚高、投机盛行的乱象。

（二）租赁类住房供求结构失衡

我国当前住房租赁需求较大，但得不到有效满足。2016年全国流动人口规模2.45亿人，热点城市新市民租房周期普遍上升（达10年以上），研究预计到2030年房屋租赁市场规模将超4.6万亿。更多人将在租赁住房中组建新婚家庭和迎来新生子女，但不论从类型、数量或质量看，现有租赁市场都难以满足现代人的安居需求：一是由于人口流动特征决定一二线城市租赁住房需求更加旺盛，供给则具有临时性、短期性特征，超出房屋承受力的群租现象突出，而真正适宜于城市新市民和流动人口稳定居住的租赁供给则远远不够。二是我国城市住房空置率较高的现象已经是普遍认可的事实，虽然有关住房空置率的衡量方法、合理范围存有争议，但是近三年各方统计数据显示的城市住房空置率均不低于21%。三是租赁住房中低端市场供小于求，高端市场供大于求，供求关系错配。

（三）租赁市场管理不成熟

传统的租赁市场供给较为单一，以个人房东为主，市场散乱。个人房东和中介二房东模式下，存在信息不对称、匹配效率低、房屋设施简陋、租房纠纷解决难等诸多痛点，租房双方基本权益保障不足。政府廉租公租房为保障性定向支持，覆盖范围有限，分配机制混乱且可上市交易导致骗保、寻租等问题时有发生。公司化运作的长租公寓方兴未艾，居住环境和配套服务大大改善，但价格较高、面积较小，不适合已婚组建家庭的消费群体。住房租赁企业的品牌建设、运营经验积累、融资渠道和退出机制建设等仍需时间，金融、税收及政策等配套支持仍待完善。

二、住房双重属性失衡制约住房租购市场均衡发展

已有诸多文献讨论了住房租购市场发展不均衡的原因，笔者将从住房自身双重属性失衡和定位偏差这一点切入。理论上，房地产同时具有消费品 （居住）与资本品（投资）的双重属性，且投资属性是附生在居住属性之上的。坚持居住属性有利于实现租购两个市场均衡健康的良性发展，但定位和效用的偏差导致重购轻租。

（一）居住属性满足程度不同导致重购轻租

当住房坚持居住属性，人们看重的是房屋的使用权和居住功能，那么剔除租赁外部性影响后，购房和租房的效用趋同能有利于租购选择。但是，购买住房享有完整的所有权、使用权、处置权，能按照个人喜好自由地进行装修装饰，居住的稳定性、舒适性和安全性都明显优于目前租赁市场所能提供的租赁住房，规范化、专业化、优质的长租公寓发展不足。另外，现行户籍制度下，租房者子女教育、医疗保障等的不确定性也冲击着租赁市场发展，促使人们强化购房偏好，学区房即是一个典型的例子，“租售同权”系列政策举措尚待完善。

（二）投资属性过度彰显强化重购轻租

住房具有投资属性，人们进行租购选择时便必然会比较两种选择的收益，当住房的投资属性占据了较重地位，人们更倾向于购房取得房屋的占有和处置权，以获取房价上涨收益甚至炒房牟利。学者运用2000—2010年中国35个大中城市的面板数据和动态面板系统GMM估计方法做了实证检验，建模研究发现，房价持续高涨使房地产成为一项稳定的较高收益的投资，居民购房意愿不断增强，住房需求中投资或投机需求的比例增加，又进一步推动房价上涨。租购市场的供求变化也受租购获利水平差异影响，当买卖获利水平高于租赁，则购买市场供需更为旺盛，租赁市场供需冷淡，带动房地产企业发展强劲而住房租赁企业发展较慢。房价快速上涨自然筛选了租购群体，支付能力较低的中低收入群体更可能选择租房，限制了租赁价格上涨，呈现出租售比剪刀差不断扩大的现实。无论是个人还是法人，只要在相同市场区域内，租赁房屋投资回报远低于买卖住房，这种比价效应会强化重购轻租偏好。

（三）现有城市住房建设和管理模式加剧租购矛盾

现有城市住房建设和管理模式，带来了租购两个市场发展难以避免的内在矛盾。一是城市中心区的住房建设都是“出售优先”，整体开发和后期管理体系均按购买人群的需求为标准设计，没有形成组团式的、一体化的租赁类居住区域，单独的租房群体难以融入社区生活，而住房销售市场则被反复炒作；二是部分城市曾经推行的在一个居住小区内由开发商配建租赁住房的模式，没有解决两类住房的投资价值差异问题，最终形成诸多遗留矛盾；三是政府推动的租赁住房建设往往被定义为满足低收入人群需求，客观上形成人群的社会身份异化。

三、关于租购并举政策实施路径的设想

雄安新区作为一个从零建设、全面规划的新兴区域，城市住房建设和管理模式的创新空间，给租购并举政策实施路径带来了更多可能性。笔者设想在雄安新区，从优先保障住房的居住属性出发，通过一系列机制设计实现租购市场相对隔离，使二者从区域上没有交叉重叠、从功能上满足不同消费群体、从居住属性上各具特色，从而消除两个市场的比价效应，实现“租购并举”的均衡发展。

（一）租住优先，分区域建设

1.树立“租住优先”的城市住房建设和管理理念。从雄安新区未来产业发展和城市功能定位出发，把“租住优先”作为城市住房建设和管理理念，在土地制度、城市规划、住房开发、住房管理等一系列政策制定中，优先考虑租赁市场的建设和培育，适当抑制住房销售市场，真正解决住房炒作问题。在这一理念下，通过相互配合的市场机制和制度安排，引导大多数人使用租赁住房优先解决安居问题，并根据自身支付能力制定适宜的中远期购房计划，形成理性购房预期，最终实现“租购并举”长效机制的政策目标，实现人民美好生活的需要与新区社会、经济、科技全面协调发展。

2.租购分区域建设。在城市规划上划分租住区和自住区，将新区的核心区、工作区及其周边一定半径内区域均优先考虑设为租住区，房屋建设便于日常办公出行，租住区内全部为居住条件标准化的租赁房屋，不参与买卖。可将雄安新区近郊、远郊或卫星城区确定为自住区，自住区的房屋主要用于出售。自住区应在租住区整体的外围，开发建设普通商品住房项目、高端的改善住房和养老住房项目等。

3.公共配套分区域建设。租住区配套建设医院、幼儿园、学校（义务教育阶段）、图书馆和其他公共服务设施，满足工作和家庭生活各项较为基本的保障需求。自住区域可以更多地建设私立学校及其他盈利性、娱乐性商业。

4.通过土地、财税、行政手段保障分区域建设。在租住区域内，土地出让更多选用招标模式，将租赁的运营管理能力纳入综合评价；家庭收入中缴纳租金或购房基金性质的住房储蓄享受税收优惠，而对自有房屋在保有、再交易环节征收较高税收以弱化其投资属性。

（二）多元参与，分区域管理

1.租购资格管理。进入雄安新区工作人员，以个人申请或单位统一安排形式获取租赁住房，租赁价格由政府和单位合理调控，帮助人才以较低成本扎根雄安；先有租房资格后有购房资格，根据积分（租房年限、工作年限、任职资格等因素）实施差异化的购房优惠条件，以鼓励先租后买，鼓励租房同时储蓄购房资金。

2.租购市场管理。租住区房屋建设中，政府提供必要的土地和财政支持；建成后则始终投入循环租赁使用，由专门的长租公寓运营方或配建企业进行规模化、专业化运营管理；运营方可以市场化进入、竞争和退出。自住区的建设开发和交易放开，自住区的富裕住房也可自主用于租赁，但应进行租赁登记保证价格公开透明。

3.社会资源管理。社会公共资源配置领域政府信息公开，租住区以公权力保证数量上全覆盖、质量上有保障，以信息化促进对社会资源的状态跟踪和效率提升，租住人群在雄安新区以工作关系而非户籍关系纳入行政管理，根据纳税、居住年限等因素确定的分配顺序，公平参与子女教育、医疗服务等社会资源分配。

（三）分层次住房金融支持

1.重点支持租赁企业。完善金融政策，鼓励商业银行建立相应的信贷种类，帮助租赁企业丰富融资渠道，为租住区公寓建设、运营和管理提供有力融资支撑，使长租公寓有能力在雄安新区进行空间和功能设计突破、互联网技术应用等创新，解决雄安新区居住需求同时，自身成长为公寓行业示范点。针对长租公寓带来持续稳定现金流的特点，帮助其建立完善退出机制，如REITs等金融支持模式落地。

2.完善个人融资产品。拓展个人住房金融产品的用途，为租赁住房提供合适的消费金融支持。鼓励租赁居住的同时，个人、企业与政府合力进行购房储蓄，政府住房保障部门和各类企业都可以建立住房储蓄计划，并通过政府奖励形式鼓励员工的住房储蓄行为，为有购房需求的个人和家庭丰富住房金融产品，降低购房资金压力，有利于进一步稳定购房预期。