过剩产能职工教育培训补偿机制构建

摘    要：在经济结构调整与转型升级过程中，大批过剩产能职工再就业成为亟待解决的重要问题。过剩产能职工作为社会历史变革中的“利益受损群体”，需要对其进行教育培训补偿，提供平等发展的机会，来彰显社会公平正义的价值理念。对过剩产能职工进行教育培训补偿是对其损害的矫正和补救，然而，在教育培训补偿过程中出现了多重困境，如补偿主体缺乏合力、补偿体系僵化、补偿方式物质化、监督机制不健全等，需要从构建补偿联合体、加快培训体系构建、关注职工精神需求、强化制度建设等方面来完善过剩产能职工的教育补偿机制。

关键词：过剩产能职工;教育培训;教育补偿;机制构建

作者简介：侯新颖，女，硕士研究生，主要研究方向为成人教育基本理论。

中图分类号：G720                文献标识码：A            文章编号：1674-7747（2019）13-0057-06

党的十九大报告提出，坚持去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，优化存量资源配置，扩大优质增量供给，实现供需动态平衡。[1]而在去产能过程中，职工转岗转业下岗失业成为一个重要问题。现阶段，化解过剩产能、淘汰落后产能是国家宏观政策的重点之一，它将伴随产业转型升级全过程。在推进供给侧结构性改革过程中，如何解决职工的教育培训和就业问题成为补偿工作的重点和难点，这关系到经济结构转型升级的成功与否以及人民群众日益增长的对美好生活的需要。过剩产能职工作为一种新型的弱势群体，对其进行教育补偿不仅是对改革过程中不利群体所受损失的矫正补偿，还是对十九大报告中所提出的促进社会公平正义的践行。通过教育补偿给予弱势群体生存发展的资本，以弥补和改善其能力贫困和资本贫困的困境，延续其人力资本技能积累，从而实现过剩产能职工的内生可持续发展。

一、过剩产能职工教育培训补偿的必要性

目前，我国钢铁、煤炭、玻璃等产能过剩企业都属于典型的资源型产业，据有关数据显示，其职工受教育水平普遍较低，高中及以下学历的职工约占55%，而水泥企业职工文化水平偏低问题更为突出。[2]在推进供给侧结构性改革过程中，这部分职工最先受到影响，而教育作为服务当下和未来的重要资源，它在某种程度上能够对现阶段改革发展过程中出现的一些不合理现象进行调整，从而使全体社会成员享受社会发展成果。构建过剩产能职工教育培训补偿机制既是维护过剩产能职工教育权利的需要，又是实现社会公平的现实需要，所以政府有必要对过剩产能职工进行教育补偿，这是由教育的产品属性决定的。

（一）对过剩产能职工进行教育补偿具有较强的正效应

教育的产品属性可以根据经济学的定义归于以下几种类型：具有纯公共产品性质的教育服务、基本具有公共产品性质的教育服务、具有准公共产品性质的教育服务、具有纯私人产品性质的教育服务及基本具有私人产品性质的教育服务。[3]而教育的产品属性很大程度上取决于政府及其职能部门的可赋予性。[4]对过剩产能职工进行教育培训是一项回报率较高的教育事业，具有受众的广泛性和公益性等特征。就过剩产能职工的教育培训而言，它兼具教育产品的公益性及消费的竞争性等特性，可以把过剩产能职工培养成为具备良好职业技能素养的劳动者这不仅可以使职工个体受益，而且能够使全体社会成员都直接或间接受益。因此，对过剩产能职工进行教育培训具有较强的正外部效应，应当纳入政府公共保障体系，即政府有责任干预过剩产能职工教育培训的资源配置，在供给上加大公共财政投入，实行教育补偿，从而切实维护和保障职工的教育权利，維护社会公平。

（二）对过剩产能职工进行教育补偿乃公平之举

对过剩产能职工进行教育补偿是补差公正的重要体现，通过教育与培训使其获得参与现代社会分工的资本，从而获得可持续发展的能力。罗尔斯在其《正义论》中对“公平的正义观”所包含的公平三原则作了如下解释：机会平等原则、平等自由的原则和差别原则是公平正义观最重要的内容，三个原则实现的落脚点在于平等地、合理地分配相应的权利以及履行义务。其中，差别原则强调对社会不利群体进行额外补偿，它体现着对最少受惠者的偏爱，希望以区分社会成员的方式，合理看待不同群体之间存在的差别。[5]通过采取额外的补偿手段可以帮助不利群体获得相应的生产和生活资料，从而让那些社会不利成员获得开放透明的权益。因此，对过剩产能职工群体提供教育补偿是实现社会公平的一种手段，目的就是解决因结构性改革等因素造成的不平等。

二、过剩产能职工教育培训补偿机制构建的困境剖释

基于受教育过程中的差别原则，为处于不利地位而丧失受教育机会或权利的弱势群体进行补偿教育是体现教育平等重要方式。然而，在对过剩产能职工进行教育补偿的过程中，尤其在培训过程中，由于缺乏有力的组织、管理与监督，造成教育补偿体系不完善，制约着教育培训质量的提高。

（一）补偿主体缺乏合力，未形成多元主体参与

对过剩产能职工的教育补偿需要政府、企业、非政府组织、个体等多股力量共同参与。然而，在当前过剩产能职工教育补偿机制构建的过程中，政府占据主导作用，在对过剩产能职工教育经费投入中，政府承担了大部分补偿资金。一方面，对过剩产能职工教育的准公共产品属性决定着政府应是教育补偿的“第一责任人”，但这并不代表政府是唯一补偿主体;另一方面，也从侧面说明了教育补偿参与主体过于单一。在对过剩产能职工教育补偿过程中，企业作为主体之一未能在教育补偿中发挥其应有作用，主要原因在于：（1）企业是逐利的，其目标是实现利润最大化。在激烈的市场竞争中，企业一般会选择降低产品成本，不愿进行充分的职业技能培训。[6]（2）在完全竞争的劳动力市场中，针对过剩产能职工的教育培训存在着可转移性和外部性，所以企业不愿对这部分职工进行教育培训。另外，过剩产能职工个体作为教育培训的主要受益者，在教育培训过程中参与培训的积极性不高。一方面，受文化程度和年龄的影响，导致这部分群体不愿进行教育投入;另一方面，这部分群体收入较低，无法独自承担教育培训带来的经济成本。从目前来看，在对职工教育补偿上未能激发多元补偿主体积极参与。

（二）培训补偿体系僵化，缺乏适切性

对职工进行教育培训是实施补偿的重点工作，但是从现阶段的培训状况来看，技能补偿培训存在着一些问题，主要体现在：（1）培训形式单一。当前，对过剩产能职工的技能补偿培训仍然采取课堂教学式的培训模式为主，缺少情景式、互动式培训。（2）培训内容与实际需求相脱节。涉及职工心理健康教育、法律法规知识、思想道德培训等职业素养的培训居多，真正的实操性技能培训偏少。（3）培训机构参差不齐。由于培训机构的设立主体及资金渠道的不同，造成培训机构纷乱不堪。一些培训机构缺少市场调研，不了解现行的产业政策及劳动力市场需求状况，使培训缺乏针对性和实效性，远远达不到培训的目的，从而影响了培训质量和培训需求。

（三）补偿方式物质化，缺乏人文关照

从现阶段国家政策来看，对过剩产能职工教育的补偿方式主要以显性补偿为主，其中最主要的方式为财政转移支付，以资金补偿为主。从国家实施化解过剩产能政策以来，中央财政安排了1 000亿元的奖补资金用于职工转岗安置，并且要求地方政府配套。物资的投入在一定程度上确实可以解决过剩产能职工的生计问题，但仅仅依靠物资的投入难以真正解决职工的可持续发展。在对过剩产能职工的就业安置过程中，这些职工失去的不仅是一份谋生的工作，还是长久以来与工作的情感维系和精神寄托。这会造成这部分职工群体即使在新环境中也难以迅速适应新规则，缺乏归属感和认同感，所以，以情感补偿及精神需求等为代表的隐性层面的补偿形式亟待弥补。因此，应在教育培训中增补能够提升过剩产能职工生活幸福感的方式。

（四）监督机制不健全，问责不到位

健全的制度体系是进行补偿工作顺利开展的重要前提。但当前，我国在过剩产能职工教育培训补偿体系建设上还有许多不完善之处。对过剩产能职工进行教育培训要建立由政府、企业和职工个体及非政府组织共同分担的教育补偿机制。但是，在实际操作过程中，由于教育培训补偿机制中缺乏严格的监督机制，在对培训效果的评估上，由于缺乏第三方机构的介入，导致一些职工即便参加了培训也因为缺少技能竞争力而难再就业，从而造成培训效果达不到目标。另外，在培训效果评估上，各责任主体职责不明确，推诿扯皮现象严重。再者，由于问责监督的缺乏，在教育培训补偿经费的使用过程中，一方面，经费挪用现象严重;另一方面，还造成了资源的严重浪费。

三、过剩产能职工教育培训补偿机制构建的实践路径

教育补偿可从两方面理解：一是“教育损害的补偿”，即政府和非政府组织在改革和经济社会发展过程中对利益受损的群体或个人在教育上给予补偿，即“改革和发展的代价”;二是“维护教育公平和教育长期效益”，即政府和非政府组织对弱势群体进行额外教育救助，以保障弱势群体的基本教育权利，维护教育公平。[7]因经济结构的调整与转型升级而分流的职工更多属于“教育损害的补偿”。向过剩产能职工提供教育培训，能够给这部分不利群体提供公平发展的机会，保障过剩产能职工发展权益。为此，应建立健全过剩产能职工教育培训补偿体系。

（一）发挥多方协作机制，构建“一体多翼”的补偿联合体

基于利益获得原则和能力兼顾原则，应构建“一体多翼”的补偿联合体。“一体”主要指补偿的责任主体即中央政府和地方政府，政府的政策支持与经费投入是过剩产能职工教育补偿的重要保障。长期以来，我国全能型政府对市场和微观经济领域实行强制性干涉，形成了中国特色的体制性产能过剩。[8]因此，政府有责任为这部分群体提供补偿。同时，对过剩产能职工进行教育培训的准公共产品属性也决定了政府应当在教育补偿中承担重任。政府是制定公共決策、实现社会有序治理的权威性机关，要积极承担自己在对过剩产能职工教育补偿中的责任，建立针对过剩产能职工教育培训的专门机构，同时负责协调处理相关职能部门在教育补偿中的利益关系，克服因“条块分割”、政出多门造成的效率低下、推诿扯皮等问题。“多翼”指集中社会优势，根据“谁受益，谁补偿”的原则，建立健全企业、非政府组织与个人参与教育补偿的协调机制。政府应鼓励通过各种途径使企业主动担负培训过剩产能职工的责任，企业参与教育培训是企业从劳动力密集型生产向创新创造型企业转变的重要契机。企业作为利益相关者，应该积极承担起相应的社会责任，补偿受损职工损失，关注企业职工的短期生存和长远发展，并且根据发展需要，做好长期培训计划，以便获得充足且高素质的劳动力。另外，非政府组织参与过剩产能职工教育培训可以彰显其人性化，展示其补偿效应，为过剩产能职工提供更多的发展机会，并为过剩产能职工的资本增加提供有效途径。所以，应该积极争取非政府组织参与到过剩产能职工培训过程中去。同时，过剩产能职工自身也应该转变自己的思想观念，真正意识到接受培训是一项重要的人力资本投资，积极参与教育培训活动，争取以少的投资获取最大收益。

从目前来看，过剩产能职工教育培训补偿机制需要建立合理的规章条例来确定参与主体的责权，同时建立良好的外部支持，激励其他主体积极参与，从而形成多元主体参与的局面，从根本上保障过剩产能职工的受教育权利。

（二）加快培训体系构建，促进高质量就业

人力资源社会保障部部长尹蔚民曾表示，职业培训是有效解决结构性就业矛盾的根本措施，也是提高劳动者就业能力和职业转换能力，实现就业尤其是高质量就业的关键所在。[9]教育培训是一项十分复杂的系统工程，涉及环节众多，构建符合过剩产能职工教育培训实情、科学合理的培训体系是极其重要的环节。所以应建立“市场引导培训、培训促进就业”的职工教育培训体系。

1.实行较为灵活的培训形式，发展弹性培训。在培训过程中，采用案例教学、创业者现身说法等方式，增强培训的针对性和实效性。另外，密切关注市场需求，构建培训与就业密切结合的机制，提高培训的目的性。同时，推进开展现代学徒制试点工作。要求职业院校开展招收即招工、入校即入厂、校企联合培养的现代学徒制试点，与化解过剩产能企业联合开展职工学历和非学历继续教育，探索继续教育新模式，鼓励试点学校采用现代学徒制形式，与企业开展员工岗前培训和转岗。[2]

2.加强培训内容与实践活动的紧密衔接，以提高职业技能为主要目标和内容。在技术技能和相关专业知识的培训过程中，注重连贯性和系统性能使过剩产能职工更好地获得专业知识和技能，以便较快适应企业岗位的实际需求。另外，随着互联网信息技术的不断发展与进步，手机、电脑等网络设备得到了广泛的普及，培训中要引导培训企业和职工利用现代媒体技术。培训企业应该充分运用“互联网+教育”的方式，及时准确掌握职工培训的效果，构建完善的网络职工教育培训平台，从多个角度加强职工的培训工作。同时，结合产业发展对人才的需求，将培训理论和技能应用到实际操作中。

3.推行资格认定制度。对已经接受培训且成绩合格的过剩产能职工发放职业资格证书，同时，取得证书的职工可申请职业技能补贴，以制度的力量来促进过剩产能职工自觉接受培训。在培训过程中，过剩产能职工培训作为一种人力资源开发活动，一方面，应针对这一群体的个体差异对其进行因材施教。如对于科学文化素质较低的职工，可以考虑将技能培训与学历教育结合起来。另一方面，在职业精神、职业道德和伦理的培育方面，应根据实际情况通过实践活动或课外活动进行渗透性训练。

（三）发挥教育补偿优势，关注职工精神需求

在淘汰过剩落后产能、企业兼并重组过程中，一些职工在面临社会改革转型冲击时缺乏强大的文化素质和心理素质予以应对，从而使其陷入精神困境。而教育补偿的独特性和优越性是过剩产能职工获得幸福感的重要前提。根据马克思主义实践观，教育补偿应重视精神补偿，主要通过启发自我反思、培育超越信念和体验式的生命关怀方式来实现。[10]当前，对过剩产能职工的主要补偿方式有资金补偿、培训补偿和社会保障补偿等。现行的教育补偿资助体系主要保证职工转岗期间的学习生活，短期内，这些补偿方式可以解决过剩产能职工的生存和生计问题。但是，对过剩产能职工融入新的工作环境、实现职业发展、丰富精神世界、促进其全面发展等方面，其可持续发展等作用较小，对职工职业的可持续发展促进作用不显著。因此，首先应构建保障型补偿和发展型补偿并重的教育培训补偿连续体。保障性补偿指通过职业技能训练，帮助职工获得从事特定工作岗位的能力。而发展型补偿主要指提供社会能力、方法能力等核心能力培养，帮助职工获得可持续发展能力。[11]在教育培训过程中，可以改变原有的培训方式，通过给予不同从业者个性化的职业指导、适应其职业生涯发展的知识技能和人性化的精神抚慰与关怀，使过剩产能职工群体掌握生活生存的人力资本、心理资本和社会资本，从而规范行为方式，缓解心理冲突，使其确立正确的自我定位与认知，提升其幸福感。其次，在培训和实习实训过程中，需要加强职业指导，渗透企业文化教育和价值观教育，增强职业认同感，促使其确立正确的职业观与职业理想，从而使不同类别、不同层次的职工找到适合自己学习和发展的空间。再次，发挥教育培训在过剩产能职工教育补偿中的优势，以技术技能为载体，将过剩产能职工安置补偿的经济资金转换为提升自身社会地位的社会资本和心理资本等，让这部分群体在培训中获得平等的地位与待遇，帮助他们实现自我价值。作为具有国际经验和中国特色的补偿方式，教育培训补偿不仅是过剩产能职工获得生存能力、职业发展能力与满足自我发展需求的重要途径，也是使其适应现代工业社会的需求，逐步摆脱“边际人”人格危机的重要方式。

（四）强化制度建设，建立严格的监督问责机制

完善的监督问责机制是考量教育培训补偿效果的重要依据。过剩产能职工的教育培训效果直接影响着供给侧结构性改革的进程。只有强化监督问责，才有利于保障教育培训补偿的实施。首先，作为供给侧结构性改革推进的主体，政府应对过剩产能职工的教育培训实施过程进行全程监督、评估。政府部门应建立目标责任制，明确各责任主体的职责范围，对责任人责权范围的可控成本进行严格考核，把过剩产能职工教育培训补偿任务纳入地方考核指标体系，并把监测结果作为评价地方教育培训成效的重要内容。另外，在教育培训中，政府应承担过剩产能职工教育培训市场的监管职责。各地区要根据相关要求，对培训效果进行评价，从而保障教育资源的高效利用，对弄虚作假、克扣培训经费的企业及培训机构要严肃处理、追究责任。同时，要改革现行的行政管理体制，政府应成立针对过剩产能职工再教育的管理委员会，协调教育、劳动及其他有关部门的工作，统筹规划教育资源，充分发挥各类资源的使用效益，避免人、财、物的浪费。其次，建立健全培训质量管理制度和培训效果评价机制。重视培训效果的评价，政府应制定过剩产能职工教育与培訓的评价标准，在建立教育培训补偿评价体系过程中，引入第三方组织机构。充分利用第三方评价的独立性与专业性等特点，以职工的就业率和就业质量作为主要考核指标，对培训行为进行客观、有效的评价。再次，政府应建立过剩产能职工教育培训的问责机制，确保教育培训的质量。必须通过强有力的政策法规来保障其利益，以法律规范的形式确定各责任主体的教育培训补偿责任，将对过剩产能职工群体的补偿纳入法律保障范围，并建立有效的法律执行机制来保障教育培训补偿的效果。

过剩产能职工属于弱势群体，对过剩产能职工进行教育培训补偿，是重视社会弱势群体利益诉求的重要方式，也是确保社会和谐及良性运转重要举措。对过剩产能职工进行教育培训，不仅可解决当前结构性改革引起的过剩产能职工就业发展困境，使这部分社会弱势群体共享社会发展和改革成果，还会推进社会的公平和谐。建立健全过剩产能职工教育培训补偿机制，是过剩产能职工继续教育发展的一个长期有效的策略，具有较强的公益性和公平性，坚持实行这一制度将对过剩产能职工教育的发展产生深远影响。因此，在教育培训过程中，应坚持公平正义的原则对过剩产能职工进行教育补偿和支持。作为补偿主体的政府应担起教育公平的职责，坚持公平正义的原则，通过教育补偿来提高过剩产能职工的知识与技能，为其带来收益，将不平等控制在合理范围内，从而达到结果公平的目标，真正体现社会的公平正义。

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[11] 贾旻，张雪莲，聂淑萍.过剩产能职工再就业技能培训的理论前提与模型构建[J].经济问题，2018（10）：78-84.

Abstract： In the process of economic restructuring， transformation and upgrading， the re-employment of workers in excess-capacity enterprises has become an important issue to be solved urgently. As the “benefit impaired group” in the social and historical changes， workers in excess-capacity enterprises need to be compensated for their education and training to gain equal opportunities for development， so as to highlight the value concept of social equity and justice. Education and training compensation is the correction and remedy of the damage suffered by the workers in excess-capacity enterprises. However， in the process of education and training compensation， there were multiple dilemmas such as lack of synergy of compensation subjects， rigid compensation system， materialization of compensation methods， and imperfect supervision mechanism. It is necessary to perfect the education compensation mechanism for workers in excess-capacity enterprises from the aspects of constructing compensation community， accelerating the construction of training system， paying attention to staff spiritual needs， and strengthening system construction.

Key words： workers in excess-capacity enterprises; education training; education compensatory; construction of compensation mechanism

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