从央企避税看央地竞合关系

鲁薇蘅

【摘 要】从20世纪80年代至今，中国的中央与地方关系始终是海内外学术界关注的一个焦点问题。本文以上市公司并购事件为切入点，从征税和避税的双重视角来研究央地竞合。结果发现，央企会利用并购避税，而地方政府出于自身利益考虑会默许这种避税行为。结果表明，中央和地方之间既有竞争也有合作，而且这种竞合关系在不同领域有不同的体现，在稅收方面主要体现为竞争，而在企业绩效方面主要体现为合作，且中央对地方主要采取了竞争态度，而地方由于政治和经济上的劣势，更倾向于与中央进行合作，双方之间在税收和企业绩效之间的博弈，为我们理解央地关系提供了新的视角。

【关键词】央地关系;财政分权;企业避税

一、引言

新中国自建国以来就一直不断调整中央和地方的关系，但是，迄今为止，对中国式分权的讨论大多停留在高度抽象的层面（汤玉刚 苑程浩2010）鲜有从微观视角研究央地博弈的。因此，本文拟从上市央企并购后的避税行为这一微观企业视角，研究中央政府和地方政府之间的竞合及其动机。

上市央企对中央政府而言是一类较为特殊的企业，中央政府既是其控股股东，享有企业的利润分成（Tanya Tang等 2016 ），又是其税收征管者，享有其纳税收益。中央政府可以选择适当避税，以提升企业绩效，但需要与广大中小股东分享其避税收益;也可以选择多缴纳税收以实现其经济和社会责任（陈冬 孔墨奇 王红建 2016），但需要与地方政府进行税收分成。那么央企会采取以纳税方式补贴被并购方所在地的地方企业的合作行为，还是选择避税以提升自身利益的竞争行为呢？本文通过实证研究发现，央企并购之后，避税程度显著上升，说明其会选择通过避税提升自身利润和市场价值，而与地方进行税收方面的竞争。

二、理论分析与研究假设

主要从两个方面进行假设和分析，具体如下：

（一）央企并购中的中央政府行为

一方面，中央政府和地方政府作为统一体系中的机构，具有合作的动机。第一，无论是中央政府还是地方政府，在征税方面的目标都是税收收入最大化（Wrede 1996 出自汤玉刚），且中国的情况是共享税基，一个税率，税收比例分成，故中央和地方在税收上有一个“绑定效应”（汤玉刚 苑程浩 2010），上市央企缴纳的税收会同时增加中央和地方的收入，而其避税所造成的利润增加要与广大中小股民共同分享（Tanya Tang等 2016 ）。第二，国有企业肩负有帮助政府实现经济和社会目标的责任，多缴税收以履行责任是实现途径之一（陈冬 孔墨奇 王红建 2016），央企可以通过多履行税收责任的方式对被收购方所在地的地方政府进行隐性补贴和资本扶持。

另一方面，分税制以来税权逐渐向上集中，纵向竞争效应趋强，而且这种竞争不同于联邦制国家中具有充分和稳定税收管辖权的各级政府会由于共同税基产生的交互影响，而是上级政府基于政治和行政权威，面向下级政府实施的具有利维坦特征的税收驱赶和挤压（汪冲 2011）。上市央企缴纳的税收要与地方政府分享，而其利润增加造成的收益，包括分红和资本市场股价上涨带来的资本利得，都会增加中央政府的收益。

那么，中央政府会更倾向于与地方政府展开税收方面的合作还是竞争呢？为解决这个问题本文提出以下两个对立假说。

假设1A：央企并购后避税程度会减少（合作假说）

假设1B：央企并购后避税程度会增加（竞争假说）

（二）央企并购中的地方政府行为

如果央企并购后有避税的倾向，那么地方政府的反应如何呢？

一方面，中央政府背景所赋予央企的政治权威，不仅有助于其突破地方政府对跨地区并购的行政干预（周昌仕，2008），而且，其对地方经济和政治影响力的巨大提升作用更容易获得地方政府的青睐（陈信元、黄俊，2007）。所以从纵向合作的角度，地方政府具有“攀亲动机”，期望央企能通过并购提高本地企业的绩效。企业绩效的提高对于税基的扩大和预算外收入的提高都会有正向影响（Tanya Tang等 2016 ）。范子英和田彬彬（2013）认为，为了吸引要素流入，地方政府有动机在收入维度采取行动，利用主动放弃税收审计和税收监察力度等方式降低税收执法力度，边际上诱发企业避税。刘慧龙、吴联生（2014）也认为，放松税收征纳力度是地方吸引投资的重要手段。郭杰、李涛（2009）认为，出于争夺要素的考虑，地方政府会通过相应的税收政策来降低企业的实际税负。所以，在这种考虑下，地方政府可能通过对特定企业的“税收包装”来吸引央企并购，而央企也出于成本动因（王凤荣、苗妙 2015），会更乐于并购该地的企业并利用所在地政府的税收宽松政策。在这种假说下，地方政府财政压力大越大，其越期望税源的增加，也更期望从本地企业绩效的提升中获得更多的预算外收入（Tanya Tang等 2016），所以其更可能通过避税方面的主动示好来吸引央企加盟。

另一方面，主并公司“引税动机”的存在以及公司控制权的滥用，会导致目标单位所在地的税收流失和经济利益受损（于明涛 2016）。潘红波、夏新平、余明桂（2008）认为，地区并购则可能导致目标企业所属地区税收资源的流出及财政收入的下降。所以从纵向竞争的角度，如果地方政府出于对中央企业获取本地企业控制权之后的“引税动机”和“隧道效应”的担心而采取防御策略（于明涛 2016），则会通过加大执法力度等方式抑制企业避税。如果这种来自地方政府的“反抗抵御力”确实存在，那么在财政压力越大的地区，央企的利益争夺可能越困难，而在财政压力小的地区，这种避税行为会相对容易。在这种假说下，在被并购方所在地地方政府财政压力小的地区进行并购后合并报表的避税效果应当更加明显，而在财政压力大的地区则不然。

那么，被并购方所在地地方政府到底倾向于选择“示好性合作”还是“防御性竞争”呢？为解决这个问题本文提出以下两个对立假说。

假设2A：子公司所在地财政压力大，央企并购后的避税效应更明显（合作假说）

假设2B：子公司所在地财政压力小，央企并购后的避税效应更明显（竞争假说）

三、研究方法

（一）样本描述

本文选取2003至2015年中央国有企业并购事件为研究对象，因为2002年分税制改革后的央地关系产生了变化，其分税格局延续至今。处理组选取2003至2015年发生的646起央企并购事件为初始样本，在此基础上做如下处理：（1）剔除合并报表所得税费用为负的并购事件，因为所得税费用为负的公司处于“税收耗损状态”，进行税收筹划的动机较弱（王跃堂等 2010）（2）剔除税率无法判定的样本，因为计算账税差异需要采用公司适用税率（3）剔除金融企业样本，因为金融类企业的资产结构和财务比率比非金融类公司存在较大的差异，故剔除此类样本。（4）剔除双重差分所需要其他数据缺失的样本。经过上述步骤，获得处理组最终观测值119个。控制组选取2003至2015年未发生并购的中央国有企业，并进行与处理组同样的处理，最终获取样本公司61家。在匹配中因采用1比4匹配，控制组观测值数量将大幅增加。本文所运用的公司所得税税率来自于WIND数据库，其他数据均来自于CSMAR数据库。为消除极端值的影响，我们对连续变量进行1%水平的Winsor处理。

本文采用规模匹配法对处理组和控制组进行匹配，以处理组在发生并购前一年的公司规模的0.8至1.2倍为标准，同时控制年度和行业相同，以1：4的比例匹配出控制组。匹配产生了768条观测值，其中处理组238条，控制组530条。

（二）实证模型

本文的采用双重差分法进行假设检验，这种方法能够识别仅由并购引起的避税程度变化，且可以很好地解决内生性问题。

为了检验假设，我们将模型设定为：

BTDi = α+ β1 Gi + β2 Di+ β3 Gi×Di+ β4 Xi + εi                （1）

模型（1）中，BTD表示企业的避税程度。BTD是企业的会计—税收差异，目前被广泛应用于企业避税的文献（Desai Dharmapala 2006;戴德明 姚淑瑜 毛新述 2005;叶康涛 2006）。chan et al.（2010） 发现，中国上市公司的会计—税收差异与其被税务部门出具的税务审计调整额（Tax  Audit  Adjustments ）显著正相关，也就是说会计—税收差异被作为中国税务部门判断企业是否存在避税嫌疑的一个重要指标，在中国是适用的。伍利娜、李蕙伶（2007）认为，会计利润和应税利润的差异（Book-Tax Di fferences， 简称BTD或会计—税法差异） 是会计准则和税法制度差异的直接表现， 也是上市公司盈余管理和税收筹划行为的直接结果。企业通过合理运用税法规定寻找节税空间， 节约经营成本， 在合法的范围内降低应税利润，这会导致BTD的提高。

BTD=（税前会计利润-应纳税所得额）/期末总资产。应纳税所得额=（所得税费用-递延所得税费用）/名义所得税率。一般认为，BTD越大，企业利用其规避所得税的可能性越大。本文借鉴钱春杰和周中胜（2007）的做法，利用母公司税率替代合并报表税率。

本文的样本期间为2003至2015年，以其间发生并购的上市央企定义为处理组，分组变量G取值为1;其间未发生并购的上市央企定义为对照组，分组变量G取值为0。D是代表并购前后的时间虚拟变量，并购前一年取值为0，并购后一年取值为1。交互项G×D反应的是并购是否给并购方合并报表避税程度带来了改变，所以β3是我们重点关注的变量。若并购增加了企业的避税程度，则β3应该显著为正，若并购降低了企业的避税程度，则β3应该显著为负。

X是由多个控制变量构成的向量，借鉴Chen等（2010）、吴联生和李辰（2007）以及吴文峰（2009）等設置：SIZE为公司规模，它等于年末资产总额的自然对数;LEV为公司的资本结构，衡量方法为年末负债总额除以年末资产总额;ROA为公司的资产收益率，它等于当年税前利润除以年末资产总额;CAPINT和INVINT为资产结构变量，分别表示资本密集度和存货密集度，前者为固定资产净额与年末总资产的比值，后者为存货净额与年末总资产的比值。在检验假设2时使用的分组指标财政压力为预算内财政支出与预算内财政收入之差的自然对数（郁刚 2008）。

四、结论

本文以上市央企并购事件为切入点，从微观层面观察了中央与地方纵向的竞合关系。结果表明，央企会利用并购进行避税，而地方政府出于本地企业绩效的考虑会默许这种避税行为。中央和地方之间既有竞争也有合作，而且这种竞合关系在不同领域有不同的体现，在税收方面主要体现为竞争，而在企业绩效方面主要体现为合作，且中央对地方主要采取了竞争关系，而地方由于政治和经济上的劣势，更倾向于与中央进行合作。双方之间在税收和企业绩效之间的博弈，为我们理解央地关系提供了新的视角。

本文的政策建议是中央可以给予地方更多的帮助和扶持，包括在税收和企业绩效带动等方面，以促进央地关系的调整和重塑。

【参考文献】

（1）崔兴芳、樊勇、吕冰洋：《税收征管效率提高测算及对税收增长的影响》，《税务研究》，2006年第4期。

（2）范子英、田彬彬：《税收竞争、税收执法与企业避税》，《经济研究》，2013年第9期。

（3）范子英、田彬彬：《政企合谋与企业逃税：来自国税局长异地交流的证据》，《经济学（季刊）》，2016年第4期。