《机关档案管理规定》对破解基层档案难题的启示

文/福建省革命历史纪念馆 钟雅婵

基层单位的档案不仅是基层单位成长发展历史的真实写照和干部群众工作业绩的原始记录，也是整个国家档案资源的重要来源。基层档案工作不仅是基层单位工作开展的基础，也是国家档案事业的重要组成部分。因此，做好基层单位档案工作意义深远，十分重要。然而目前相当多基层单位的档案工作水平还不太高，许多基层档案工作者和有识之士都指出基层档案工作存在的种种问题并提出解决策略，但总体上基层单位档案工作发展改进的步伐还是比较缓慢。2018年国家档案局第13号令颁布了《机关档案工作规定》（以下简称《规定》）。笔者觉得《规定》虽然不是专门针对基层单位制定，但在中国的档案管理体制框架内，各个单位管理情况大体相同，档案工作原理基本相通，面临的情况也类似，因此《规定》具有普遍的参考借鉴意义，除明确规定适用机关、团体、事业单位外，也很值得广大其他类型基层单位参考借鉴。基层单位，尤其是基层单位的档案工作者，应认真研读《规定》，充分理解内容和领会精神实质，寻求破解基层工作难题之道，进一步促进基层单位档案管理的科学化和规范化发展。以下就谈谈《规定》给笔者的几个启示。

一、单位领导人对档案工作重视不足

单位领导人对档案工作的重视程度是基层档案工作能否做好的最关键因素之一。几乎所有探讨基层单位档案工作问题的文章都会将这一点作为“头条”来讨论，且大多数作者都认为基层单位领导人对档案工作的重视程度不足，希望领导们更加重视档案工作。不过，当我们仔细分析，就会发现这种现象普遍存在是由多种客观原因共同造成的，而并非简单归为某个因素。如整个社会档案意识比较低下、单位领导人业绩考核体系缺失档案工作考察内容、大多数档案员并未宣传到位也没有拿出实打实的成绩来证明档案的作用、基层工作千头万绪、工作条件未必宽裕等等，以上种种情况共同导致多数基层单位领导人未能积极主动地抓好档案工作。然而，领导重视与否又是做好基层档案工作绕不开的一个关键性因素，因此档案机构和档案人员还是应该去千方百计地提高单位领导的档案工作意识，让领导重视起档案工作。在学习《规定》的过程中，笔者发现其中有一些内容如能得到实践，应当能够在一定程度上提高领导人的档案工作意识。比如第二章“机构和人员”第七条规定应建立的“档案工作协调机制”。这个协调机制由分管档案工作的单位负责人、办公厅（室）（或承担该职能的其他综合办事机构）负责人以及相关部门负责人组成。换句话说，整个单位的各级负责人，从单位负责人到各部门负责人到档案工作职能所在部门负责人全部纳入了这个协调机制。这意味着，档案工作将进入单位领导层的明确工作职责之中，他们对档案工作的开展也开始负有明确的责任即协调责任了。这是之前的制度中没有的，是一个特别有意义的特别好的创新。之前，档案工作在单位各级领导的意识中是比较薄弱的，甚至是缺失的，档案工作和他们的工作似乎没有太明显的交集，他们一般也较少主动关心档案工作，但如果档案工作协调机制建立起来，情况不同了。由于领导们自身已然成为档案工作协调机制中的一员，档案工作便由过去的“与我无关”变为“和我有关”，从“可管可不管”变为“必须要管”，随着责任的明确，他们必然会增加对档案工作的一份负责之心，对档案工作的重视程度也会有所提高。

二、档案工作组织领导薄弱

档案工作组织薄弱是另一个比较大的阻碍基层档案工作顺利开展的因素。档案工作是个系统工程，而且是嵌在整个单位工作系统中的子系统工程。它有多个流程，涉及各个部门各个岗位，还关系到物资和财务的配给。它不是档案机构档案人员自身能完成的，组织领导的保障是非常重要的先行条件。由于种种原因，总体上基层单位档案工作的组织领导是比较薄弱的，在本单位的规划、计划、考核、预算中几乎都很少看到有关档案工作的内容，各种工作会议上也很少听到有关档案工作的事项，“社会地位”和“经济地位”都不太高。这大大影响了档案工作的正常开展，让档案员常有有心无力之感。在这个方面，《规定》第六条做出了一个非常给力的规定：“机关应当加强对档案工作的组织领导，将档案工作纳入整体规划、年度工作计划和考核体系，与业务工作同步部署、同步实施、同步发展。档案工作所需的基础设施配备和维护经费，档案日常管理工作经费，档案信息化建设经费，档案宣传、培训等其他经费应当列入机关年度财政预算。”这个规定可以说意义非凡，几个“纳入”“列入”和“同步”理直气壮地宣告档案工作是整个单位工作中不可或缺的重要组成部分，有着它应有的位置。基层单位档案管理员应根据或借鉴此条规定，积极主动地向单位提出要把档案工作纳入单位工作规划、年度工作计划、考核体系和财政预算，要求档案工作与业务部门同步部署、同步实施、同步发展，争取进一步加强对档案工作的组织领导，争取将档案工作也纳入单位工作的主航道上来，为档案工作开展创造更好的条件。

三、档案工作制度建设

工作制度是一项工作要顺利实施的保障，用制度来管人、管事、管权，可提高效率并合法规范。档案工作也是一样。档案工作要顺利实施，没有一套完善的制度是不可想象的。如前文所述，档案工作是包含在单位工作大系统之中的一个子系统，涉及所有的岗位和人员，需要全体人员共同配合完成，而非档案机构档案人员的“独角戏”。对于这样的一个系统工程，要做的工作很多，光靠行政指令是远远不够的，而必须依靠一整套完善的制度来规范所有相关人的行为，比如归档制度、保管期限表、保管制度、保密制度、利用制度、统计制度、鉴定制度等等。如果档案工作制度不健全，档案工作就无章可循，科学和规范也就无从谈起。从大局和长远看，档案工作制度建设还是依法治档的基础工程，是一项带有根本性、长期性、稳定性的基础工程。档案工作制度不健全不完善的问题广泛存在于包括基层单位在内的很多立档单位中。对此《规定》强化了规章制度的要求，明确提出：建立健全档案工作规章制度，并将规范本单位、本系统档案管理的基本制度报档案行政管理部门备案。这说明了档案行政管理部门对档案工作制度建设的重视，并且用要求报备的方式来敦促和监督各个单位做好这项事关大局、事关长远的建章立制的工作。《规定》这一举措的蕴含的意义对基层单位的档案工作同样是适用的。我们应该学习《规定》制度建设为要的精神，用心学习创建制度的方法。建议基层单位档案员把建章立制当作最重要的一件大事来抓，结合本单位实际，逐步制定出适合本单位档案工作的一系列制度，形成完整体系，涵盖档案工作各个方面，不要有缺环，为档案工作的正常开展打造一个良好的制度环境。同时也建议行政管理部门也能够关注到基层单位，对基层档案单位的制度建设也进行监督和要求备案，督促和帮助基层单位档案工作走上规范化科学化的轨道。

四、结束语

除了上文所述的这些，《规定》对基层单位档案工作中存在的许多其他问题，如基础设施、业务建设标准化、信息化建设等方面的难题，都能给出许多有益的启示甚至方法。总之，笔者认为《规定》是一部比较切合中国基层档案工作实际的法规，对基层档案工作提供了有力的指导。广大基层档案工作者如能认真揣摩，一定能够从中找到许多解决工作困难的方法。