发展社区养老服务的思考

王 娟

社区养老是以家庭养老为主，社区机构养老为辅，在为居家老人照料服务方面，又以上门服务为主，托老所服务为辅的整合社会各方力量的养老模式。作为我国目前存在的三种基本养老模式之一，社区养老因其符合中国老人的心理需要、养老成本低等优势，近年来被政府部门所力推。2019年政府工作报告提出，要大力发展养老特别是社区养老服务业。2019年3月27日，李克强总理专程到海南省海口市美兰区新安社区调研，该社区率先在海南开展社区和居家养老服务试点工作，并提供家政、托幼、未成年人心理辅导等多种社区服务。发展社区养老可行性如何，下一步如何推进，本文对此进行探讨。

一、发展社区养老服务的可行性

（一）舆论环境与政策依据

早在2011年12月16日，国务院办公厅《关于印发社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》就提出：建立起与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系”。2015年4月修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》明确要求：“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”，“地方各级人民政府和有关部门应当采取措施，发展城乡社区养老服务，鼓励、扶持专业服务机构及其他组织和个人，为居家的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务。”2017年3月，《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》出台，明确社区养老为基本公共服务的重要内容。2019年3月，《政府工作报告》提出：积极应对人口老龄化，发展居家、社区和互助式养老，推进医养结合，提高养老院服务质量。2019年5月29日，国务院召开常务会议，从放宽准入、加大税费优惠政策支持等四个方面确定了促进社区养老服务业发展的措施。相关政策的出台，必将对当前和今后一个时期社区养老服务的发展起到重要的推动作用。

（二）现实基础与实际需求

1.人口老龄化形势严峻

第一，老龄人口总量逐年增长。我国人口老龄化总体规模大、发展速度快。衡量老龄化压力的重要指标，是老年人口占比。按照联合国的传统标准，当60岁以上人口占总人口比例超过10%时，社会就进入老龄化。2019年1月21日，国家统计局发布的最新人口数据显示，2018年末，我国60周岁及以上人口24949万人，占总人口的17.9%，其中65周岁及以上人口16658万人，占总人口的11.9%，成为全球人口老龄化发展速度最快的国家①国家统计局 2018 年统计数据［EB/OL］.（2019-01-22）.http：//www.sohu.com/a/290724025_100146983.。

第二，特殊老年人日益增多。老年人群体中，最需要照顾与服务的是三类：一是“空巢”老人，年轻的家庭成员不在身边，对精神关怀的需求较为强烈；二是失能、半失能老人，需要专业养老服务人员或医护人员辅助日常生活；三是80岁及以上的高龄老人，往往慢性病缠身，需要营养照顾与长期护理服务。随着人口老龄化形势的日益严峻，这三类特殊老年人数量也不断增加。2017年11月，全国老龄办测算，2020年，我国空巢老人、失能老年人、80岁以上高龄老年人分别将达到1.18亿、4200万、2900万。在今后一段时期内，特殊老年人口比例还会大幅增加，为养老带来沉重压力②“健康中国 2030”规划纲要［EB/OL］.（2016-10-26）.http：//www.sohu.com/a/203195522_682326.。

第三，人口老龄化带来的社会影响。由于人口老龄化超前于现代化，“未富先老”的问题日益凸显。经济社会发展水平与人口老龄化形势对比明显，养老资源总体不足与养老需求日益扩张形成显著矛盾。这为经济和社会发展带来深刻的影响：老年人物质文化需求增长较快，全社会用于老年人养老、医疗、福利等方面的支出将持续大幅增长，给财政支出造成巨大压力。除此之外，对劳动力结构、产业结构、消费结构、文化体育教有事业、社会服务、社会稳定等方面，都带来了全局性、战略性的重大影响。

2.社区建设日益完善

随着经济社会的发展，各地社区建设也取得了一定进步。社区内基本的日常生活服务资源、文体活动资源、医疗卫生服务资源等不断增加，相应服务设施不断完善，社区环境整体不断优化，能够基本满足居民各方面的需求.社区居委会在管理、服务方面形成了较完善的制度机制；同时，存在具有丰富基层经验的、较稳定的社区工作人员队伍。社区养老服务工作可以在现有基础上开展，实现资源的充分利用。此外，随着社会养老保障体系不断完善，目前城区绝大多数老年人享有离退休金、城镇职工养老保险、城乡居民养老保险、城乡居民医疗保险等基本保障待遇，为开展社区养老服务奠定了物质基础。

二、当前社区养老发展中存在的问题

2016年5月民政部启动居家和社区养老服务改革试点以来，全国范围内3批90个地区按照“政府主导、社会参与，兜底保障、适度普惠”的工作思路，着力构建“以家庭为核心、社区为依托、信息化为手段、专业化服务为支撑、志愿互助服务为补充”的居家和社区养老服务体系，取得了阶段性成效。非试点地区也加大了扶持力度，积极引导社会多方参与，着力提高养老服务社会化、市场化和专业化水平，取得了一定成绩。但是，相对来说，当前社区养老发展中仍存在很多问题，主要体现在：

（一）政府职能发挥不够，顶层设计有待完善

第一，政府责任与权利不明确，相关法律法规、政策标准不健全。社区养老服务起步较晚，目前政策上的倾斜还很不够。尽管近年来，陆续出台了一系列相关政策法规，但仍存在政策延续性不强、可操作性与实用性较低、具体落实难度大等问题。比如，有些规定虽然有定性的要求，但没有定量的措施，在具体财政资助等关键问题的实施环节很难操作；对于不执行这些政策法规的部门和单位，没有具体的制约手段。

第二，缺乏足够资金投入，资金来源渠道单一。现有鼓励投资的机制尚不完善，社会资本的投资渠道也不够通畅，社区养老服务的资金来源主要依靠政府投入，几乎没有其他筹资渠道。这一方面给政府财政造成了负担，另一方面，政府投入主要依赖民政经费，难以提供全面、具体的社区养老服务，无法满足庞大老年群体的各方面养老需求。

第三，管理机制欠缺，制度建设有待完善。社区养老服务功能的充分发挥，有赖于科学规范的管理体制机制。目前，社区养老服务的内外部管理机制还处于探索起步阶段。外部管理方面：政府尚未设立社区养老服务项目、内容的准入标准，对社区养老服务的内部架构与服务模式没有清晰统一认知，监督与评估体系也有待建立。内部管理方面：社区现有的养老服务形成了自身的管理机制，但这种机制的形成是自发性、滞后于实际需求的，社区之间存在严重的不平衡，机制规范程度与管理效能都有待进一步改善。

（二）服务水平有待提升，无法匹配实际需求

第一，服务项目单一，总体资源匮乏。目前以社区（村居）为依托的现有养老服务仅有聚居老年房、农村幸福院、社区日间照料中心等几种形式，且服务功能普遍不够全面、内容单一。多数社区由于资金、人手不足或受场地制约，只能为老年人提供有限的娱乐休闲的场所设施，难以提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健、精神慰藉等全方位的养老服务。一些社区日间照料中心虽然硬件设施基本齐全，但由于医疗保健等服务不到位、设置的供餐及床位容量较小等原因，功能未得到有效发挥，利用率和利用水平均有待提升。城镇开发住宅小区大多规模较小，缺少基层社区管理机构，普遍存在现有配套公建利用率低的现象，未能很好地利用配套公建为老年人提供活动场所，配套服务功能明显不足。

第二，配套设施不健全，功能较薄弱。在老年人相对集中的社区，基础设施往往破旧不全，基本的健身娱乐设施较为匮乏，对失能、半失能老年人缺少特殊考虑。在适老化设施与宜居环境建设上，多数小区的无障碍设施不全，高龄、失能老人进出不方便。近年来开展的社区养老服务工作试点，名义上的服务内容很多，能够真正实现的内容较少；多数社区养老服务内容局限于试点范围内，老年人广泛需求的上门陪护、做饭、外出购物等服务无法普及。社区医疗服务方面，也存在老年人免费体检项目不全、老年人知晓率不高、健康档案更新不及时等问题。

第三，专业人员队伍有待进一步建设。社区本身经济条件有限，办公经费不足，现有社区养老服务队伍，往往由社区管理人员兼任，专职养老服务人员数量严重不足；且持证上岗率低，日间照料中心的工作人员很多未受过专业培训，护理技能和服务水平较低；营养调配、心理咨询人才短缺，无法切实满足老年人的护理和精神需求。加之养老服务业从业人员的工资、福利、社会待遇均较低，难以吸引和留住专业人才。从业人员流动率高，严重制约了社区养老服务的发展，导致社区养老服务难以深化，老年人的实际需求难以满足。

（三）社会参与程度不足，齐抓共管格局尚未建立

第一，部门合力不够，涉老部门职能有待进一步发挥。养老服务工作涉及面广，综合性强，尤其是社区养老服务关系到广大基层，必须由相关部门紧密合作、联合推进。目前，养老服务体系建设主要涉及民政、医疗、财政等有限几个部门，其他部门之间有效的配合和协调沟通不够，未能形成合力，老年医疗护理服务涉及的卫生部门，老年宜居环境设施建设涉及的住建、规划部门，职能作用有待进一步发挥。

第二，宣传引导不够，社会化、市场化参与程度不足。社区养老服务主要依靠政府推动，民间多方参与齐抓共管的格局尚未建立，成为社区养老服务发展的重大阻碍。12349居家养老服务信息平台公众知晓度不足，信息平台与家政公司合作不充分。很多家政公司不信任、不愿意与12349居家养老服务信息平台合作。目前仍然难以充分汇聚、调动最优质的服务资源，为居家养老的老年人提供更加优质的服务。

第三，公众认知度低，社会接受度有待进一步提高。由于宣传效果不够深入，在老年人家庭中，不少家庭成员对组织、服务机构提供的养老服务表示怀疑。如，“免费服务是真的吗？”“服务人员是否可信？”“让陌生人进入家中是否存在安全风险？”有些老年人也会被“子女会不会有意见？”“让别人提供养老服务会不会很没面子？”等一系列问题困扰，致使很多老年人家庭不愿意接受居家养老服务，甚至拒绝政府购买的居家养老服务。

三、发展社区养老服务的对策

（一）强化政府主导，提高保障水平

1.政策保障：强化法律规范，加大扶持力度

建立规范的养老服务准入制度，细化社区养老服务的准入与测评标准，建立完善养老服务专业人才评估、认证和管理体系，规范社区养老服务收费标准，明确行业规范。推动成立社区养老服务行业协会，加强行业自律。细化监督管理制度。建立服务监督制度，引入第三方监督和考核评价，完善开展等级管理、年检制度，健全各类社会养老资源监管、退出机制。此外，还要充分发挥政府托底功能，加强社区养老资金保障。健全完善社会养老保障体系，强化制度保障作用；探索建立并推广政府购买服务，优先为高龄、贫困、失能、“空巢”等特殊老年人群体提供服务。制定相关扶持政策，整合多种资金来源，吸引社会力量投入社区养老，实现效益最大化。

2.规划保障：重视前期规划，加强顶层设计

围绕不断满足老年人日益增长的多样化养老服务需求这一中心，充分发挥政府主导和托底两大功能，突出工作重点，发挥政府部门在制定规划、推动立法、完善政策、营造环境、培育市场、示范引导等方面的应有作用。政府应充分考虑、全面把握社区内老年人特别是特殊老年群体的养老需求及养老意愿，以实际需求为导向，进行科学规划、分类规划，确定社区养老服务的项目、内容、覆盖范围、工作进度等，逐步推动实现养老方式多样化、服务对象公众化、投资主体多元化、运作机制市场化、服务队伍专业化建设，使社区养老服务充分发挥作用。

3.管理保障：形成部门合力，健全管理体系

着力构建完善的社区养老服务管理体系，确保政策的执行力和延续性，避免“政出多门”。建立社区老年人信息数据库，全面了解受助老人的养老需求、身体状况、经济能力、家庭情况等详细资料，完善需求系统；建立涵盖社区养老服务资源、服务人员队伍、兼职服务队伍志愿者组织等信息的数据库，完善供给系统，建设平台连接供需系统，确保资源得到高效调度、合力配置，实现社区管理方式科学合理化。

4.思想保障：强化宣传引导，提升重视程度

加强对养老服务工作本身的宣传力度，让群众充分了解并积极参与社区养老服务计划。通过报纸、电视、广播、网络等多种媒介，深入宣传《中华人民共和国老年人权益保护法》等涉老法律法规、表彰正面典型和先进事迹，弘扬孝亲敬老、爱老助老的传统美德，强化公民赡养老人的责任意识，提升老年人运用法律等手段自我维权的能力，营造全社会关心、支持、参与养老服务业发展的浓厚氛围。通过社区工作人员与老年人的沟通，增强老年人对社区的信任感与认同感；做好老年人的思想工作，着力消除他们对新式养老方式存在的顾虑和偏见，改变老年人及其家人固有的养老观念和消费理念，促进社区养老服务工作顺利开展。

（二）加大建设力度，提升服务水平

1.项目建设：立足实际需求，丰富服务项目

通过问卷调查或座谈考察等多种方式，了解社区内不同年龄、不同健康状况的老年人的实际养老需求。从日常照料、医疗保健、文体娱乐、咨询援助等方面入手，进一步丰富社区养老服务项目，优化现有服务资源配置，为老年人提供更专业、更舒适的服务。在项目建设中，不仅要关注老年人的物质需求，同时要重视老年人的精神需求，将精神慰藉与心理关怀列为重要服务内容；不仅要关心“老有所养”等传统养老服务内容，也要关心“老有所乐”甚至“老有所为”，让老年人对社区更有参与感，促进社区建设和养老服务发展良性互动。针对社区内“空巢”、高龄、失能半失能等特殊老年人群体，可以提供一些特色服务。如设立“老年餐桌”，让老年人享受质优价廉的午餐和晚餐，组织志愿者为特殊老人提供上门送餐服务等。

2.设施建设：健全软硬件配套设施

加大居住区、道路、公共建筑和养老机构等场所无障碍设施的建设与改造力度，加快推进坡道、电梯等与老年人日常生活密切相关的公共设施改造和老年人家庭无障碍设施改造，为老年人提供基本生活便利。在新建社区同步规划、建设、验收、交付养老服务设施；已建成居住区无养老服务设施或现有设施不达标的，限期通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施。加大城乡社区日间照料中心、托老所、居家养老服务中心、医疗服务站的政策倾斜与资金扶持，完善养老服务配套设施，实现社区养老服务人员、场地、经费、服务项目“四有”。实现养老服务设施与社区卫生、文化、体育等设施的功能衔接，各类具有为老年人服务功能的设施要向老年人开放。

3.队伍建设：打造专业社区养老服务队伍

完善养老服务业从业人员的统一培训、持证上岗制度，尽快制定出台养老护理员免费职业培训和技能鉴定意见，设立培训专项基金。加强养老服务职业教育培训。有计划地在高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，加快培养老年医学、护理、营养和心理等方面的专业人才。社区养老服务人员要根据社区老年人实际需求，学习心理学、按摩理疗等特殊技能知识，促进老年人身心健康。在加强专业人才吸纳与培养的同时，科学界定社区养老服务者的具体职责，建立并实行职业技能评价制度。根据不同社区的具体情况及老年人的数量，合理安排专业人员。逐步提高养老服务人员的社会地位，改善他们的薪酬待遇，充分调动服务人员的工作积极性。

（三）推动多方参与，凝聚发展合力

1.推动社会参与，整合各方资源

积极引入市场竞争机制，提高社区养老的社会化水平。通过市场机制的竞争与优胜劣汰，切实提升社区养老服务水平，保证老年人享受更全面、细致、专业、规范的服务，也减轻了政府财政负担、创造更多就业岗位，一举多得。支持和引导各类社会主体参与社区养老服务设施建设、养老服务项目运营和管理。培育发展居家养老服务机构组织，引入家政、餐饮等方面的民间企业，为有需求的老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务。立足社区实际情况，设立或运营社区日间照料中心、“托老所”、老年助餐点等，为老年人提供价格合理、种类丰富的服务和产品。采取“公建民营”“参股联营”等多种方式，广泛动员和吸收社会力量与民间资本以多种形式参与社区养老服务，以满足迅速增长的社会养老服务需求，实现社会效益与经济效益的协调统一。

2.推动志愿者参与，建立长效机制

充分发挥社会组织和社会志愿者的积极作用，整合、利用现有社区人力资源，培育壮大社区养老服务志愿者队伍，大力推动社会组织、社区居民等参与到养老服务供给中。立足实际，探索、倡导“敬老爱心储蓄”和义工制度。形成有效的爱心储蓄回馈机制，调动志愿者队伍与第三方社会团体的积极性；逐步建立完善以专业养老护理人员服务为主、志愿者服务为辅的养老服务联动机制。

3.推动老年人自身参与，健全互帮互助体系

老年人群体中，有很大一部分仍身体健康、精力充沛，他们可以作为“隐性”人力资源参与到社区养老服务中。倡导健康、低龄老年人群体为高龄老年人群体服务，建立老年人互帮互助体系，既能调动老年人社会参与的热情，也能令社区养老服务更全面、细致、贴心，更符合老年人实际需求。