海南自贸区（港）比较优势和发展路径探析

郑 斌 廖增梁

党的十九大报告提出了“赋予自由贸易试验区更大改革自主权,探索建设自贸港”的扩大开放思路。2018年4月13日，在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。

中国特色自贸港建设聚焦于“特色”二字，体现为建设什么样的自贸港、如何建设自贸港的问题。在建设“什么样”自贸港这一问题上，《中国(海南)自由贸易试验区总体方案》（以下简称《总体方案》）已给出了初步的构想，但在“如何”建设方面，学术界和实务界仍处于“逐步探索”的过程中，并没有形成相对成熟的结论。本文试图对这一问题进行分析探讨，以期形成有益的参考。

一、四大国际自贸港发展路径

典型的国际自贸港如鹿特丹、迪拜、新加坡、香港等。这四大自贸港独特的自身禀赋和比较优势，使各自发展路径不尽相同。鹿特丹港的发展得益于其面向欧洲内陆市场的地理环境以及优良的港口基础设施。大航海时代鹿特丹港就是荷兰的重要贸易中转地，20世纪初形成了面向西欧的转运港口和工业中心。港区发展了包括炼油、船舶制造、石化加工、钢铁、食品加工和机械制造等临港工业，形成了向城市延伸的港口产业链和临港工业体系。21世纪以来，鹿特丹港大力发展以物流业为主导的第三产业，形成航运、加工制造和物流协同的港口发展模式。在管理模式上，鹿特丹港采用产权和经营权分离的方式，港区的基础设施归鹿特丹市政府所有，鹿特丹港务局负责港区和工业区的管理、经营和开发。

香港与鹿特丹的地理环境极其相似，香港面向中国内陆，对接内地需求，具有衔接内外的区位优势。20世纪50年代，香港在大量资金、充裕的劳动力以及“最惠国待遇”和“英联邦成员”政策支持下，大力发展加工工业。20世纪80年代后，在改革开放的带动下，由于内地工业发展滞后且成本优势突出，香港将劳动密集型产业向内地转移，专注于发展金融、地产、物流、通讯等产业。产业转移形成了以香港为增长极的区域产业梯度分布。近年来，随着内地经济迎头赶上，香港和内地的发展落差逐渐缩小，产业梯度效应逐渐减弱。当前，香港在立足服务业优势的基础上，推动环保产业、检测认证、医疗服务、教育服务、文化及创意产业、创新与技术产业的发展，力图占据产业新高地。在管理模式方面，香港采取的是政企混合型的管理模式。香港政府负责自由港区的整体规划管理，在政府层面的管理框架构建完成后，具体的操作事项主要由私营企业负责执行。

与上述自贸港相比，新加坡自贸港的区位优势最为突出。早期新加坡是以转口贸易起步，20世纪60年代开始发展以加工制造业为主的进口替代工业，并建立了当时最大的裕廊工业区。进口替代工业化政策使新加坡形成了以制造业为支柱的合理产业结构，并带动了对外贸易、交通运输、金融业以及旅游业的发展。由于新加坡周边市场容量较小，缺乏充足的发展腹地。1967年底，新加坡转而实行面向出口的工业化政策，着力发展出口工业。20世纪80年代，新加坡政府重点发展高新技术产业，推动服务业发展和向外输出。发展至今，新加坡自贸港已形成集转口贸易、加工制造、高新技术、现代服务业的多层次产业体系，成为具有强大辐射力的区域经济中心。管理模式上，新加坡采用行政与港务企业分离的分工负责制。政府部门负责园区的规划和外资企业的引进，非政府部门具体负责园区的开发事项。

迪拜自贸港位于阿联酋，自然资源相对单一。作为重要的交通枢纽，迪拜利用优越的地理条件发展转口贸易来促进经济发展。20世纪70年代，在石油收入支持下，迪拜大力推动港口等基础设施建设，并于1985年建立迪拜自贸港。由于阿联酋市场空间较小且产业结构单一，迪拜自贸港着力推动外向型经济及非石油经济发展。目前迪拜一共有23个自由贸易园区，涉及到工业、物流、文化传媒、ICT、金融、航空、教育、科技等诸多领域。在管理模式上，迪拜实行政企合一的运营和管理机构。迪拜港务局执行政府职能，管理加工区一切事务，承担功能区的基础设施建设和港口发展工作。

总结四大自贸港的发展经验，区位优势是自贸港起步的先决条件。在产业发展方面，鹿特丹港主要以临港工业为主导，构建航运、工业和物流三者协同的产业结构。相比之下，香港、新加坡和迪拜产业发展方向更偏向于多元化的服务业和高新技术产业，这种差异主要源于政府主导力、自身禀赋和区域产业分工；在市场环境方面，荷兰和香港内靠庞大的市场，发展空间大。相比之下，新加坡和迪拜内部市场较小，两地发展过程中均采取外向型经济发展方向；在管理模式上，鹿特丹港和新加坡都采用了政府立法规划、机构投资开发的分工方式，在港区管理上更趋市场化。香港采取政企混合管理方式，向私企部分让渡经营权。迪拜则由于政府主导 投资的需要，采取政企合一的管理模式。

二、海南自贸区（港）的发展路径分析

本部分从海南的发展基础和比较优势入手，通过对比国际自贸港的发展经验，分析海南自贸区（港）建设中存在的优劣势，探寻适于海南的特色发展路径。

（一）海南自贸区（港）发展基础和比较优势

海南区位优势不突出，贸易基础相对薄弱。相比于四大国际自贸港，海南区位优势并不突出，这使得海南转口贸易发展基础相对薄弱。而由于本岛产业发展相对滞后，与北部湾次区域的产业合作度偏低，岛内内需不足使得对外贸易发展受到制约。据统计，2018年海南进出口总值仅占全国的0.27%，低于4个沿海自贸区所在地天津（2.7%）、上海（11.2%）、福建（4.1%）、广东（23.5%）。而在面向东盟贸易中海南仅占全国的0.51%，为近邻广西的十分之一。除此之外，海南港口发展同样滞后，吞吐量在中国大陆排名19位，全球排名94位，偏弱的港口基础和贸易条件极大地限制了海南贸易的发展活力。可以说，依托于转口贸易重点发展临港工业的一般路径并不完全适用于海南自贸区（港）的发展，海南的建设需另辟蹊径。

资源禀赋独特，产业发展路径具有较强的特殊性。海南地域广阔、气温光照充足、动植物资源丰富，在热带农业、药物种植、旅游、海洋等相关产业具有先天的比较优势。而岛内矿产资源储量较低，采矿冶炼等工业的规模较小。同时，由于早期海南基础设施薄弱、人力资源匮乏且本地市场较小，加工制造业发展相对滞后，临港工业发展基础更为不足。二产发展滞后塑造了海南一三产业主导的产业结构，也导致海南经济规模总体偏低的现状，这与国内自贸区的产业发展基础存在明显差异。《总体方案》提出海南要以“旅游业、现代服务业、高新技术产业”为主导，而不以“加工制造”为重点，这一定位精确对接海南禀赋特征和发展基础。需要考察的是，海南的“现代服务业、高新技术产业”与脱胎于良好工业服务业基础的国内自贸区并不相同，其产业升级的路径必然带有显著的独特性。

周边自贸区（港）优势明显，一定程度挤压了海南的发展空间。当前周边已有广东自贸区、香港自贸港、新加坡自贸港。这些自贸区（港）产业基础好、发展程度高，其中广东和香港已成为辐射我国华南和东南亚的区域经济增长极。相比之下，海南自贸区（港）建设起步较晚，发展水平相对较低，在马太效应的影响下，人才、资金等资源会向成熟自贸区（港）集中，先发优势会对海南产业发展形成挤压。可以说，目前海南没有时间和空间去复制新加坡、鹿特丹的发展轨迹，海南后发优势的建立需要另辟蹊径。

西南腹地广阔且增长极缺位赋予海南巨大的发展机遇。与香港和鹿特丹区位特征相似，海南具有广大的发展腹地。从广西北部湾城市群看，海南自贸区（港）设立可以直接带动城市群贸易和产业发展，形成北部湾开放发展的窗口。同时，海南的产业布局以高附加值第三产业为主，其与以重工业和加工工业为主的北部湾地区形成错位发展，弥补了北部湾地区产业层次低的不足。从我国西南地区发展来看，海南自贸区（港）可以占据价值链上游，形成区域新的增长极。广西虽然作为我国西南唯一具有出海港的省份，但由于其产业发展层次和阶段与西南诸省发展阶段相近，互补性小，不具备成为区域增长极的条件；而西南地区经济重镇成都和重庆，其地理位置不具备面向东盟的区位优势，无法作为辐射东南亚和西南的增长极。另外，东部珠三角对我国西南地区的经济带动效应十分有限，虽然两者地区存在产业发展梯度，但珠三角外围区域与西南地区产业阶段较为相似，存在地区间直接竞争。如果海南自贸区（港）能有效发挥后发优势，可以弥补地区经济增长极的空缺，优化整合地区市场，推动域内产业良性互补发展。可以说，西南腹地为海南自贸区（港）发展提供了广阔的纵深。

（二）海南自贸区（港）的发展路径选择

由上述分析可以看到，海南自贸区（港）发展基础和比较优势较为特殊，在探索发展路径中需找准海南发展定位，明晰发展思路。首先，依托独特的资源禀赋发挥比较优势，加快发展现代农业、药物种植、旅游、海洋等比较优势突出的产业，通过科技创新、产业链延伸等方式提高产业附加值。其次，由于港口基础薄弱且岛内产业分布分散，自贸港建设不能完全依赖于港口和临港产业的发展。港口驱动的发展模式必须向港口和产业双轮驱动的模式转变。再次，海南产业基础薄弱，周边竞争环境激烈，要形成后发优势必须加快产业转型升级。这就需要海南加大基础设施投资和政策优惠力度，通过政策和投资双轮驱动加速资源向海南集聚，实现产业的跃迁式发展。其后，海南自贸区（港）能否成功取决于是否形成强大的区域辐射力。这要求海南在经济上与泛北部湾、西南地区甚至东南亚地区深度融合，主动占据价值链高端，实现地区产业的错位互补发展。最后，鉴于现阶段海南的发展基础和比较优势，自贸区（港）后发优势需建立在政府强有力的资源调动能力和发展规划能力之上。港区的管理应采取政府主导下政企合一的管理模式，这与迪拜经营管理上具有一定的相似性。

综上所述，海南自贸区（港）的建设路径可以总结为政府主导下的港口和产业双轮驱动、政策和投资双轮驱动。只有形成港口和产业相互依托、相互促进，政策和投资相互支撑、协力共进的发展局面，海南经济才能实现跃迁式发展。

三、海南自贸区（港）的建设思路和重点

围绕上述发展路径，对海南自贸区（港）的建设思路和发展重点进行梳理，提出了相关政策建议。在产业发展方面，要立足基础设施先行的建设思路，着力提升港口贸易实力和园区发展水平；大力发展适于海南的现代金融服务业和高新技术产业，推动岛内产业升级。在制度方面，要实行政策先行，优先推动人才政策落地，逐步推进投资贸易和金融的开放，伴随着自贸区（港）经济和产业的发展，形成全面开放的政策体系。

（一）自贸港建设要基础设施先行

海南基础设施相对薄弱，推动基础设施建设先行是拉动贸易发展、产业投资、人才集聚的重要之举。港口建设是海南自贸区（港）建设的首要环节，优先建设港口基础设施，重点建设洋浦港这一主要对外港口。除港口外，航空和高速也是连接岛内外重要媒介，海南需着力推动海口机场改扩建、三亚新机场的建设、琼州海峡通道等重大交通基础设施建设。其次，由于海南产业布局分散，自贸区建设前中期更多是以分散式的园区或特色功能区的形式存在，因此道路和园区等基础设施是海南自贸区（港）建设的重点。最后，信息基础设施是海南建设的必要环节，岛内数字化建设有赖于良好的信息环境。

（二）金融业是海南发展现代服务业的核心

海南由于独特的资源禀赋和产业结构，其难以依托于第二产业形成配套的生产性服务业，因此发展贸易和金融业是海南服务业的主攻方向。在贸易方面，除推动基础设施建设、加大政策优惠和通关效率外，金融服务水平的提升对贸易发展至关重要。此次《总体规划》提出“不以转口贸易为重点”，将离岸贸易作为发展的主要方向，这一思路更加凸显出金融（离岸金融）支持的重要性。在金融业方面，除贸易金融外，基础设施投资和产业投资都离不开金融业的有力支持。优先发展金融业、推动金融政策开放是自贸区（港）建设的关键之举。可以说，金融先行是海南“政策+投资”驱动的必然选择。

在金融业态选择上，海南要立足于自贸港发展特色，优先发展航运相关特色金融，如航运保险、融资租赁、贸易融资，重点发展离岸金融相关业务，助力自贸区（港）贸易的蓬勃发展。其次，海南要着力推动要素交易的发展，如期货交易所、保险要素交易平台、知识产权交易平台等，围绕交易平台推动相关金融业务的发展。再次，海南要着力发展绿色蓝色金融，吸引金融资源向绿色新兴产业和海洋产业集聚。最后，最为重要的是发展跨境金融，海南在政策上具有先行先试的优势，在立足开放的政策目标下，海南要在跨境结售汇、跨境投融资方面早下功夫、下大功夫，构建具有影响力的区域金融市场。

（三）以“智力输出”形式发展高新技术产业

海南本岛产业规模较小，原料和市场两头在外，发展高新技术产业中的加工制造环节难度较高。因此海南在产业发展上要借鉴以色列发展经验，聚焦于“智力产出”这一途径。在产业选择上，优先发展岛内特色产业。利用好地区自然资源禀赋，加大对农业育种、海洋油气勘探、深海探测、医药种植等产业的研发投入力度。在引进高新技术产业方面，海南要着力发展绿色低碳、与其他地区互动性高的产业，如IT、新能源产业等；在成果输出上，政府要大力发展知识产权交易平台，促进知识产权保护和市场化交易，推动智力成果的输出。

（四）政策先行的要点是人才政策先行

除了“资本”（“金融先行”）和“技术”（“智力产出”）外，“人力”是海南经济增长另一个不可或缺的核心要素。当前，海南人口规模较少且高素质人才匮乏，因此政策需要优先解决人才短缺问题①2018年5月海南先期推出《百万人才进海南行动计划（2018—2025年）》。。海南的人才政策首要解决事业发展问题，通过招商引资、平台建设等举措，打造一批优秀企业、科研机构、创业平台吸引人才来岛。其次是解决人才激励和保障问题，在成果奖励、薪酬补贴、子女上学、配偶就业、住房落户等方面给予政策优惠。最后要加强岛内人才培育，加大在教育和科研资源上的投入，加大对培育人才的奖励力度。只有通过人才集聚，实现“智力”引领，自贸区（港）才能实现飞跃式发展。

（五）投资自由化便利化是自贸区（港）政策的核心

在“政策+投资”双轮驱动下，“政策”和“投资”的核心交汇点是投资自由化便利化。国际自贸港已基本实现产业投资、出资比例的无限制（除少数限制行业），并且对投资企业实行备案管理。相比之下，海南产业准入，以及外资产业准入和投资股比仍存在较多的限制。在投资驱动的路径下，海南需加大负面清单的削减，在《总体方案》规划下有选择地放宽产业准入目录；践行内外资一致的原则，对外资企业实行准入前国民待遇和备案管理，加大重点产业领域的开放，加快放开投资股比限制，激活外资投资活力。

结 语

中国特色自贸港建设是一个复杂的系统工程，本文系统总结了国际自贸港发展经验，分析海南自贸区（港）的比较优势和发展环境，提出了海南特色的发展路径和建设思路。笔者认为，海南在实现追赶超越的过程中，要充分发挥基础设施投资和政策开放的引领作用，协调好港口发展和产业发展的关系，实现“投资+政策”“港口+产业”的双轮驱动。未来随着海南自贸区（港）发展更加成熟，发展模式和管理方式都要随着发展的需要而不断调整，只有持续深化体制机制创新才能推动中国特色自贸港建设稳步向前。